楊永平 邊顏東 李紅昌

（1、2中國(guó)國(guó)際工程咨詢公司交通產(chǎn)業(yè)發(fā)展部 高級(jí)工程師、教授級(jí)高工，北京100048；3北京交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院 經(jīng)濟(jì)學(xué)博士、副教授，北京100044）

1 BT模式的基本內(nèi)涵與外延

BT（Build-Transfer，建設(shè)—移交）[1]模式是 BOT（Build-Operate-Transfer，建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交）融資模式的一種演變，指項(xiàng)目所在地政府與投資人簽訂特許協(xié)議（授予一定期限的特許權(quán)），將公用基礎(chǔ)設(shè)施或基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目交由投資人成立的項(xiàng)目公司融資建設(shè)。特許期滿后，按照特許協(xié)議的約定，投資人將BT項(xiàng)目移交給政府（或政府授權(quán)單位），政府以股權(quán)回購(gòu)的方式分期分批支付投資人的投資額及合理收益。通俗地說(shuō)，BT投資也是一種“交鑰匙工程”，社會(huì)投資人投資、建設(shè)，建設(shè)完成以后“交鑰匙”，政府再回購(gòu)，回購(gòu)時(shí)考慮投資人的合理收益。

采用BT模式建設(shè)的一般為公益性或準(zhǔn)公益性項(xiàng)目，所有權(quán)是政府或政府授權(quán)單位；政府將項(xiàng)目的融資和建設(shè)特許權(quán)轉(zhuǎn)讓投資人；投資人是依法注冊(cè)的國(guó)有企業(yè)或私人企業(yè)；金融機(jī)構(gòu)根據(jù)項(xiàng)目的未來(lái)收益情況及投資人經(jīng)濟(jì)實(shí)力等情況為項(xiàng)目提供融資貸款。BT模式是公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中發(fā)展起來(lái)的一種優(yōu)化的項(xiàng)目融資與實(shí)施模式，是一種以各參與方的“雙贏”或“多贏”為合作理念的現(xiàn)代融資模式。

BT模式的參與方包括：（1）項(xiàng)目業(yè)主。指項(xiàng)目所在地政府及所屬部門指定的機(jī)構(gòu)或公司，也稱項(xiàng)目發(fā)起人，負(fù)責(zé)對(duì)項(xiàng)目的項(xiàng)目建設(shè)特許權(quán)的招標(biāo)。（2）BT承包方。BT承包方通過(guò)投標(biāo)方式從項(xiàng)目所在地政府獲得項(xiàng)目建設(shè)的特許權(quán)。負(fù)責(zé)提供項(xiàng)目建設(shè)所需的資金、技術(shù)，安排融資和組織項(xiàng)目的建設(shè)，并承擔(dān)相應(yīng)的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。（3）貸款銀行或其他相關(guān)單位。

目前BT項(xiàng)目運(yùn)作模式包括：（1）全BT。即項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投融資、建設(shè)，包括全過(guò)程管理，項(xiàng)目建成后業(yè)主回購(gòu)。由于城市軌道交通工程投資額巨大、社會(huì)關(guān)注度高，一般此模式較少采用。（2）BT工程總承包。業(yè)主委派監(jiān)理，BT方按合同對(duì)勘察設(shè)計(jì)、采購(gòu)施工、竣工驗(yàn)收全過(guò)程承包，并承擔(dān)項(xiàng)目全部投資，項(xiàng)目建成后業(yè)主回購(gòu)。（3）BT融資+施工。BT方對(duì)勘察設(shè)計(jì)、采購(gòu)施工、竣工驗(yàn)收全過(guò)程融資，施工也由BT方完成，業(yè)主負(fù)責(zé)全工程管理，建成回購(gòu)。（4）單一BT施工承包。施工融資及實(shí)施都只由BT方執(zhí)行，建成回購(gòu)，BT方必須同時(shí)具備融資能力與施工資質(zhì)。由于此模式在建設(shè)程序上符合國(guó)內(nèi)的審批、執(zhí)行、驗(yàn)收的相關(guān)規(guī)定，目前在國(guó)內(nèi)應(yīng)用最多。以全BT模式為例的示意圖見(jiàn)圖1。

圖1 全BT模式示意圖[2]

2 目前我國(guó)城市軌道交通建設(shè)采用BT模式概況及成因

目前，我國(guó)北京、深圳、南京等地的城市軌道交通建設(shè)均采用過(guò)BT融資模式。此外，成都、昆明、石家莊、太原等多個(gè)城市已經(jīng)或準(zhǔn)備對(duì)在建或擬建的城市軌道交通項(xiàng)目采用BT融資模式。

我國(guó)城市軌道交通采用BT融資模式的主要原因有以下幾個(gè)方面：

1）緩解地方政府財(cái)政資金緊張問(wèn)題。由于城市軌道交通工程投資巨大，且作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品投入運(yùn)營(yíng)后維持運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼數(shù)額較大，給地方財(cái)政帶來(lái)巨大壓力。采取BT融資模式，以推遲軌道交通工程資本金出資，緩解貸款壓力。

2）緩解城市軌道交通建設(shè)管理能力薄弱問(wèn)題。近10年我國(guó)城市軌道交通行業(yè)處于快速發(fā)展時(shí)期，至今已有31個(gè)城市的軌道交通建設(shè)規(guī)劃獲批，批復(fù)總規(guī)模接近3 000 km。通過(guò)采用BT融資模式，可以借鑒BT方的建設(shè)管理力量完成項(xiàng)目，緩解自身力量不足的困境。

3）解決施工企業(yè)閑置資金投資渠道問(wèn)題。目前中國(guó)中鐵、中國(guó)鐵建、中國(guó)中建等國(guó)有大型工程總承包集團(tuán)公司通過(guò)上市募集了大量資金，需要為這些資金尋找較好的投資渠道。城市軌道交通的建設(shè)本身需要大量投資，其建設(shè)由于是政府行為，投資風(fēng)險(xiǎn)較低，且具有穩(wěn)定的投資回報(bào)率，為此這些企業(yè)愿意通過(guò)BT融資模式使其閑置資金發(fā)揮最大效用，成為近些年來(lái)城市軌道交通項(xiàng)目大量采用BT融資模式的主要原因之一。

4）解決個(gè)別項(xiàng)目工期進(jìn)度要求問(wèn)題。由于實(shí)施BT的企業(yè)均為大型的工程總承包企業(yè)，工程施工和管理經(jīng)驗(yàn)豐富，且BT后項(xiàng)目不再劃分標(biāo)段，施工企業(yè)可在內(nèi)部統(tǒng)一協(xié)調(diào)接口、統(tǒng)一調(diào)配資源，可以較一般項(xiàng)目提前完成工期，確保軌道交通項(xiàng)目在規(guī)定時(shí)間內(nèi)開(kāi)通運(yùn)營(yíng)。

3 我國(guó)城市軌道交通BT項(xiàng)目典型特征及案例

3.1 我國(guó)城市軌道交通BT項(xiàng)目典型特征

我國(guó)城市軌道交通典型城市的BT項(xiàng)目，具有以下兩個(gè)方面的典型特征。

1）BT為軌道交通建設(shè)項(xiàng)目的一部分。由于城市軌道交通項(xiàng)目涉及前期征地拆遷、工程施工、機(jī)車車輛、通信信號(hào)、機(jī)電設(shè)備等系統(tǒng)的采購(gòu)、安裝、調(diào)試等多個(gè)環(huán)節(jié)，30多個(gè)專業(yè)，涉及的協(xié)調(diào)工作量和協(xié)調(diào)難度較大。項(xiàng)目的建設(shè)任務(wù)艱巨，且規(guī)劃協(xié)調(diào)、征地拆遷、管線改遷、交通疏解等工作必須以政府為主導(dǎo)才能順利完成。我國(guó)開(kāi)展BT項(xiàng)目的企業(yè)基本為工程總承包企業(yè)，難以獨(dú)立完成軌道交通項(xiàng)目建設(shè)的全部工作。目前我國(guó)城市軌道交通采取的BT項(xiàng)目范圍主要以土建工程為主，而前期工作、機(jī)車車輛采購(gòu)、機(jī)電設(shè)備采購(gòu)、安裝和調(diào)試等工作仍以地鐵公司等具有政府背景的業(yè)主企業(yè)完成。

2）項(xiàng)目多采用BT模式的變異形式。目前我國(guó)城市軌道交通采取的“BT”項(xiàng)目并非真正意義上的BT融資模式，實(shí)質(zhì)是：階段融資＋部分總承包＋融資回報(bào)。BT方不承擔(dān)投資人的義務(wù)，也不承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)，關(guān)心的是融資回報(bào)、總承包成本控制和利潤(rùn)額。在主體地位和責(zé)權(quán)不相稱、合約條款和監(jiān)管機(jī)制不夠完善的情況下，會(huì)大大增加業(yè)主對(duì)項(xiàng)目投資和質(zhì)量有效控制的風(fēng)險(xiǎn)。

3.2 我國(guó)城市軌道交通BT項(xiàng)目典型案例

3.2.1 北京地鐵奧運(yùn)支線[3]

北京地鐵奧運(yùn)支線工程分為BT工程部分和非BT工程部分。其中BT工程部分包括土建工程、軌道和車站機(jī)電設(shè)備等，總投資約15.6億元，通過(guò)招標(biāo)選擇投資與建設(shè)單位；非BT部分包括信號(hào)、通信、AFC、屏蔽門等機(jī)電設(shè)備系統(tǒng)、車輛及工程設(shè)計(jì)、監(jiān)理等，總投資約8.6億元，由北京地鐵10號(hào)線投資公司負(fù)責(zé)非BT工程的投融資業(yè)務(wù)，并委托建設(shè)管理公司負(fù)責(zé)建設(shè)。這是國(guó)內(nèi)軌道交通領(lǐng)域第一個(gè)采用BT融資模式的項(xiàng)目。

項(xiàng)目采用項(xiàng)目法人招標(biāo)的方式進(jìn)行招標(biāo)。中標(biāo)的投資者負(fù)責(zé)組建“奧運(yùn)支線項(xiàng)目公司”，由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)奧運(yùn)支線BT工程的投融資、建設(shè)和移交。規(guī)定項(xiàng)目公司的資本金不能低于BT工程投資的35%，資本金以外部分由項(xiàng)目公司融資解決。北京市地鐵10號(hào)線公司與中標(biāo)人、項(xiàng)目公司簽署B(yǎng)T協(xié)議，項(xiàng)目公司應(yīng)按BT協(xié)議的約定對(duì)BT工程的投資、質(zhì)量和工期全面負(fù)責(zé)。工程施工由中標(biāo)的投資者采用施工總承包的方式承擔(dān)。工程建成、驗(yàn)收合格后，項(xiàng)目公司將符合建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的工程移交給10號(hào)線公司。10號(hào)線公司按合同約定向中標(biāo)人支付回購(gòu)款，完成工程回購(gòu)。

2005年4月，中國(guó)鐵路工程總公司、中鐵電氣化局和中鐵三局聯(lián)合體以10.95億元報(bào)價(jià)中標(biāo)，較初步設(shè)計(jì)概算降低了3.4億元，節(jié)省投資23.7%。另外北京亦莊線也采用了BT項(xiàng)目，中標(biāo)價(jià)較初步設(shè)計(jì)概算降低了7.4億元，節(jié)省投資19.5%。中國(guó)建設(shè)銀行作為項(xiàng)目的融資銀行，為項(xiàng)目組織了為期3年的有限追索項(xiàng)目貸款，資本金投入占總建設(shè)費(fèi)用的35%，項(xiàng)目貸款占總費(fèi)用的65%。

3.2.2 南京地鐵2號(hào)線

南京市為解決地鐵2號(hào)線一期工程前期資金到位問(wèn)題，在率先啟動(dòng)的元通站、所街站和集慶門大街站三站以及元通站—向興路站—所街站—集慶門大街站三區(qū)間盾構(gòu)隧道的土建工程和向興路站部分未完工程的建設(shè)中引入了BT模式。工程總投資估算約為7億元，其中工程建設(shè)費(fèi)用總額 5.91億元，融資費(fèi)用1.09億元。中國(guó)鐵道建筑總公司中標(biāo)將組建南京地鐵2號(hào)線一期工程土建BT項(xiàng)目公司，招標(biāo)人要求項(xiàng)目自有資金的投入不得低于工程建設(shè)費(fèi)的35%，公司擬出資2.1億元，占工程建設(shè)費(fèi)的35.5%，建設(shè)期的債務(wù)資金投入占工程建設(shè)費(fèi)的64.5%，這部分資金需要向銀行進(jìn)行融資。根據(jù)BT合同，股權(quán)轉(zhuǎn)讓變更登記手續(xù)辦理完畢一年后的14 d內(nèi)，招標(biāo)回購(gòu)總投資額的 30%；股權(quán)轉(zhuǎn)讓變更登記手續(xù)辦理完畢二年后的14 d內(nèi)，回購(gòu)總投資額的30%；股權(quán)轉(zhuǎn)讓變更登記手續(xù)辦理完畢三年后的14 d內(nèi)，回購(gòu)總投資額的剩余款項(xiàng)。假定建設(shè)期內(nèi)資金均勻投入到項(xiàng)目中，投標(biāo)人注入到項(xiàng)目公司的自有資金為2.1億元，其余均為銀行貸款。銀行貸款按現(xiàn)行三年期基準(zhǔn)利率算。銀行貸款均在每月初從銀行提取，按月于每月末向銀行支付利息。項(xiàng)目資本金收益按銀行同期貸款利率計(jì)算，由招標(biāo)人在回購(gòu)時(shí)一并支付。

目前，南京市機(jī)場(chǎng)軌道線也采用了BT融資模式，由上海城建集團(tuán)和一投資公司成立合資公司作為BT方，項(xiàng)目建成后由南京地鐵分期回購(gòu)合資公司股權(quán)，最后全部收購(gòu)合資公司。銀行貸款由合資公司承擔(dān)，南京地鐵擔(dān)保。

3.2.3 成都地鐵

成都市為在2015年建成5條線、150 km的運(yùn)營(yíng)線路，市政府與中國(guó)中鐵股份公司就成都地鐵建設(shè)達(dá)成合作協(xié)議。成都市同意中國(guó)中鐵采用“投融資＋涉及施工總承包＋回報(bào)”模式建設(shè)地鐵3號(hào)線、7號(hào)線和1號(hào)線南延線。3條線路首期工程線路長(zhǎng)度約64 km，投資約430億元。

地鐵公司經(jīng)過(guò)兩次招商比選，因無(wú)其他潛在參選人參與，經(jīng)報(bào)請(qǐng)市政府同意，由中國(guó)中鐵承擔(dān)以上項(xiàng)目建設(shè)任務(wù)。中國(guó)中鐵成立中國(guó)中鐵成都投資公司，負(fù)責(zé)代表中國(guó)中鐵實(shí)施成都地鐵項(xiàng)目。

4 城市軌道交通采用BT模式的優(yōu)劣勢(shì)分析

4.1 城市軌道交通采用BT模式的優(yōu)勢(shì)分析

將BT模式引入城市軌道交通工程建設(shè)領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)投資多元化，可以有效緩解政府財(cái)政壓力，通過(guò)合理分散風(fēng)險(xiǎn)、共享利益和明確權(quán)責(zé)，可以有效提高建設(shè)效率和管理效率。城市軌道交通采用BT融資模式的優(yōu)勢(shì)主要有：

1）延緩政府對(duì)城市軌道交通的出資壓力。BT模式可將大量非政府資金引入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有效緩解政府的財(cái)政壓力，使政府規(guī)劃建設(shè)資金不到位的項(xiàng)目盡早實(shí)施，提前實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，達(dá)到規(guī)模效益。

2）為企業(yè)開(kāi)辟了新的投資渠道，擴(kuò)展業(yè)務(wù)鏈。BT模式使眾多企業(yè)通過(guò)參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為剩余資本找到投資途徑，改變其投資渠道單一的局面；企業(yè)降低了投資的盲目性，減小了風(fēng)險(xiǎn)，保證其資本的增值。通過(guò)參與BT項(xiàng)目，進(jìn)一步推動(dòng)工商企業(yè)與金融企業(yè)通過(guò)信貸、股權(quán)、人事等方式走向結(jié)合,改善了企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)。通過(guò)BT模式承接項(xiàng)目，建筑企業(yè)的業(yè)務(wù)向產(chǎn)業(yè)鏈上下游延伸，綜合管理能力得到增強(qiáng)。

3）實(shí)現(xiàn)工程管理的高度專業(yè)化、集成化，保障了工程目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。為保質(zhì)按期移交項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)贏利，降低運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)，BT方投入大量的專業(yè)技術(shù)力量，科學(xué)制定項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃，積極優(yōu)化設(shè)計(jì)方案，對(duì)設(shè)計(jì)施工進(jìn)行有效集成，加強(qiáng)建設(shè)過(guò)程監(jiān)控，保障工程目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。通過(guò)BT融資模式，促進(jìn)了建筑企業(yè)集成化發(fā)展，有效地提升了建筑企業(yè)的整體素質(zhì)和綜合競(jìng)爭(zhēng)力。BT方可通過(guò)設(shè)計(jì)管理的實(shí)際工作，鍛煉其設(shè)計(jì)管理協(xié)調(diào)能力，促使其充實(shí)各種資源配置和技術(shù)積累；通過(guò)管理創(chuàng)新、科技創(chuàng)新，提高了工程項(xiàng)目建設(shè)管理水平，較大幅度縮短工期。

4）實(shí)現(xiàn)工程風(fēng)險(xiǎn)的合理轉(zhuǎn)移，確保投資的可控性。項(xiàng)目融資的所有責(zé)任都轉(zhuǎn)移給BT方,減少了政府主權(quán)借債和還本付息的責(zé)任，政府可以避免大量的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。采用BT模式，由BT方承擔(dān)項(xiàng)目融資以及建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，BT模式采取固定總價(jià)合同形式，對(duì)于業(yè)主而言，一開(kāi)始就有明確的投資目標(biāo)，杜絕了工程結(jié)算大幅度超概算的現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)了項(xiàng)目投資的有效控制。

5）有助于社會(huì)信用體系建設(shè)，轉(zhuǎn)變政府職能。BT模式在一定程度上是對(duì)政府和企業(yè)信用的考驗(yàn)，通過(guò)實(shí)施BT模式，有助于構(gòu)建良好的社會(huì)信用平臺(tái)。BT模式有效推動(dòng)政府職能的轉(zhuǎn)變和審批制度的改革。如，深圳地鐵5號(hào)線等重大項(xiàng)目建設(shè)管理模式的創(chuàng)新，為深圳市固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目的行政審批制度改革摸索了經(jīng)驗(yàn)。最近深圳市政府出臺(tái)了《深圳市政府投資項(xiàng)目并聯(lián)審批實(shí)施方案（試行）》，將政府各部門的審批時(shí)限由過(guò)去的100多d縮短至60 d左右。

4.2 城市軌道交通采用BT模式的劣勢(shì)分析

1）BT項(xiàng)目建設(shè)費(fèi)用增加。采用BT方式必須經(jīng)過(guò)確定項(xiàng)目、項(xiàng)目準(zhǔn)備、招標(biāo)、談判、簽署與BT有關(guān)的合同、移交等階段，涉及政府許可、審批以及擔(dān)保等諸多環(huán)節(jié)，牽扯的范圍廣，復(fù)雜性強(qiáng)，操作的難度大，障礙多，不易實(shí)施。同時(shí)，由于要保證BT方一定的投資回報(bào)率（一般為投資總額的10%左右），總的投資額因此隨之增加。

2）BT方式中的融資監(jiān)管難度大。由于BT法律性質(zhì)的特殊性，法律關(guān)系的復(fù)雜性，而且是一種合同的組合，因此，融資監(jiān)管難度大。

3）資金鏈斷裂風(fēng)險(xiǎn)較大。資金鏈風(fēng)險(xiǎn)包括政府信用風(fēng)險(xiǎn)、政策與法律調(diào)整風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、利率風(fēng)險(xiǎn)。BT貸款金額巨大、項(xiàng)目周期漫長(zhǎng)、深受國(guó)家宏觀政策影響，加上一家公司往往同時(shí)或先后進(jìn)行著多個(gè)項(xiàng)目，只要其中一個(gè)項(xiàng)目的推進(jìn)上出了問(wèn)題，只要一個(gè)項(xiàng)目未能如期移交給政府，整個(gè)資金鏈條就會(huì)出現(xiàn)問(wèn)題，就會(huì)形成多米諾骨牌效應(yīng)，風(fēng)險(xiǎn)巨大。

4）BT項(xiàng)目投資、工期、質(zhì)量等得不到應(yīng)有的保證。在BT項(xiàng)目中，政府雖規(guī)定督促和協(xié)助投資方建立三級(jí)質(zhì)量保證體系，申請(qǐng)政府質(zhì)量監(jiān)督，健全各項(xiàng)管理制度，抓好安全生產(chǎn)，但是，投資方出于其利益考慮，在BT項(xiàng)目的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)內(nèi)容、施工進(jìn)度等方面存在問(wèn)題，建設(shè)質(zhì)量得不到應(yīng)有的保證。從深圳5號(hào)線的實(shí)踐來(lái)看，BT方通過(guò)內(nèi)部協(xié)調(diào)和行政手段，形式上看確實(shí)加快了主體工程建設(shè)速度，但影響工程總工期最大因素的前期遷改、征地拆遷等工作仍是由業(yè)主承擔(dān)。而且不合理的工期給工程投資、安全和質(zhì)量控制都帶來(lái)了一定負(fù)面影響?？傊?，以改良BT模式建設(shè)地鐵已有較為成功的經(jīng)驗(yàn)，但還缺乏國(guó)家相關(guān)部委的規(guī)范性指導(dǎo)，地方體制機(jī)制也尚待完善，實(shí)施過(guò)程中雙方責(zé)權(quán)有待清晰，風(fēng)險(xiǎn)管控也需加強(qiáng)。

5）BT方難以完成前期征地、拆遷等工作。城市軌道工程所涉及的征地、拆遷工作情況復(fù)雜，實(shí)施難度大。如果由BT方負(fù)責(zé)，解決相對(duì)困難，甚至?xí)?yán)重拖延工期。另外，征地拆遷工作的措施費(fèi)很難準(zhǔn)確估計(jì)，在初步設(shè)計(jì)概算審查中措施費(fèi)只能按暫列處理。按目前BT項(xiàng)目承包方式，有的BT投資單位可能獲取高額措施費(fèi)，也可能因措施費(fèi)估計(jì)不足而承擔(dān)較大虧損，無(wú)疑加大BT雙方的風(fēng)險(xiǎn)。所以，為減小和規(guī)避雙方風(fēng)險(xiǎn)，征地拆遷工作由項(xiàng)目業(yè)主負(fù)責(zé)，完成開(kāi)工前現(xiàn)場(chǎng)準(zhǔn)備工作。

6）對(duì)委托工程監(jiān)理機(jī)構(gòu)要求高。城市軌道交通項(xiàng)目建設(shè)工藝復(fù)雜，且存在大量的隱蔽工程，工程質(zhì)量控制難度大。直接施工型BT模式項(xiàng)目中，由投資人承擔(dān)項(xiàng)目施工建設(shè)，其特殊身份加大了工程質(zhì)量控制難度。如果由投資人自行確定監(jiān)理單位，投資人很可能通過(guò)控制監(jiān)理機(jī)構(gòu)在項(xiàng)目施工中獲取不正當(dāng)利益。為確保工程的質(zhì)量、成本、進(jìn)度,監(jiān)理單位應(yīng)由政府委托，并由其支付監(jiān)理費(fèi)用。

7）缺少規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的有關(guān)規(guī)章。目前，國(guó)際上尚未形成適于BT模式的通用合同文本，缺少一整套解決工程索賠、爭(zhēng)端的公認(rèn)國(guó)際慣例，這對(duì)BT模式的順利推廣應(yīng)用是一個(gè)障礙。BT項(xiàng)目公司籌資的壓力比較大，會(huì)帶來(lái)較大的風(fēng)險(xiǎn)，如政策風(fēng)險(xiǎn)、匯率風(fēng)險(xiǎn)等。因此需要項(xiàng)目公司有較強(qiáng)的融資能力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力，同時(shí)，必須在簽約過(guò)程中進(jìn)行充分的合同談判，使風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)更合理些。對(duì)業(yè)主而言，由于項(xiàng)目成功與否在很大程度上取決于BT項(xiàng)目公司的融資能力和管理能力，所以風(fēng)險(xiǎn)也比較大，必須選擇各方面實(shí)力均雄厚的公司，以減少風(fēng)險(xiǎn)。

5 促進(jìn)城市軌道交通BT模式發(fā)展的有關(guān)政策建議

1）將BT方案納入軌道交通項(xiàng)目工程可行性研究報(bào)告的審批內(nèi)容。目前，有的城市在上報(bào)軌道交通項(xiàng)目工程可行性研究報(bào)告時(shí)，已經(jīng)確定采用BT融資方式，但未將該融資模式納入工可研報(bào)告，仍按政府出具資本金模式。為防范我國(guó)城市軌道交通大規(guī)模采用BT融資模式帶來(lái)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，建議城市軌道交通工可研在上報(bào)國(guó)家發(fā)改委審批時(shí)，將采用BT融資模式的相關(guān)內(nèi)容納入。審批部門應(yīng)從BT融資方資信、建設(shè)管理能力、地方政府回購(gòu)方式及能力、債務(wù)資金風(fēng)險(xiǎn)等方面進(jìn)行全方位審查，確保BT項(xiàng)目順利實(shí)施。

2）政府在邀請(qǐng)投標(biāo)前對(duì)施工總承包商進(jìn)行有側(cè)重點(diǎn)的資格預(yù)審。作為投資人的施工總承包商要在規(guī)定的期限內(nèi)用自己的資金將項(xiàng)目建成,必須具有較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和融資能力。在資格預(yù)審中,要特別對(duì)投標(biāo)人的財(cái)務(wù)狀況、銀行的資信等級(jí)、銀行的授信額度等等方面的內(nèi)容實(shí)行嚴(yán)格審查。必要時(shí),還應(yīng)當(dāng)?shù)皆撈髽I(yè)或者相關(guān)部門、相關(guān)銀行進(jìn)行考察。

3）政府對(duì)投資人的資本金注資過(guò)程進(jìn)行監(jiān)管。以合同價(jià)作為項(xiàng)目的總投資額,投資人以自有資金投入作為項(xiàng)目公司的注冊(cè)資本金。按照國(guó)際BOT/BT項(xiàng)目慣例,項(xiàng)目公司的注冊(cè)資金一般為項(xiàng)目總投資的35%,可根據(jù)項(xiàng)目總體融資規(guī)劃一次性或分次注入。政府監(jiān)督投資人，使其每期注資必須在規(guī)定的時(shí)間之內(nèi)足額到位。

4）政府對(duì)BT項(xiàng)目公司融資進(jìn)行監(jiān)管。投資人可以用政府出具的股權(quán)回購(gòu)函向貸款銀行以質(zhì)押方式進(jìn)行融資。達(dá)成融資協(xié)議后,BT項(xiàng)目公司及貸款銀行必須持融資合同正本向政府登記備案后方為有效。監(jiān)督BT項(xiàng)目公司，防止融資所獲資金用于其他用途,或就已設(shè)立質(zhì)押的內(nèi)容重復(fù)融資。

5）招標(biāo)人對(duì)于BT項(xiàng)目公司的日常資金運(yùn)用監(jiān)管。要求BT項(xiàng)目公司在銀行設(shè)立工程建設(shè)資金專戶,并接受政府監(jiān)管。在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中,其專戶存款須確保工程款的及時(shí)支付,不用于與BT工程無(wú)關(guān)的其他任何經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。檢查監(jiān)督資金到位和使用情況,要求BT項(xiàng)目公司須按月向政府授權(quán)機(jī)構(gòu)提供銀行賬單等相關(guān)資料。為防止拖欠工程相關(guān)單位的工程進(jìn)度款,BT項(xiàng)目公司須按月向政府授權(quán)機(jī)構(gòu)提供工程進(jìn)度款的支付情況說(shuō)明。

6）加強(qiáng)政府的有效監(jiān)管[4]。地方政府超預(yù)算建設(shè)，不規(guī)范投資行為如墊資承包或資產(chǎn)置換方式等導(dǎo)致投資規(guī)模惡性膨脹，嚴(yán)重干擾了國(guó)家對(duì)固定資產(chǎn)投資的宏觀調(diào)控，擾亂了建筑市場(chǎng)秩序，造成了拖欠工程款和農(nóng)民工工資等一系列不良后果。政府有必要加強(qiáng)投資項(xiàng)目管理，完善宏觀調(diào)控，防止政府投資項(xiàng)目超概算，并對(duì)可以采用BT模式的公共工程進(jìn)行必要的規(guī)范，對(duì)BT模式適用的工程范圍、審批程序、主管部門等都予以明確，從而輔助國(guó)家宏觀調(diào)控目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

7）鼓勵(lì)推廣BT模式，規(guī)范建筑市場(chǎng)秩序。由于BT模式主要適用于國(guó)家大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對(duì)中標(biāo)方的資金、技術(shù)都有較高的要求，因此往往由規(guī)模大、信譽(yù)好、資格高的建筑企業(yè)強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合，組成聯(lián)合體參與投標(biāo)。BT模式對(duì)于大型建筑企業(yè)而言，是一種良好的投資渠道，既有利于避免與中小企業(yè)的惡性競(jìng)爭(zhēng)，又能發(fā)揮企業(yè)自身強(qiáng)大的技術(shù)優(yōu)勢(shì)和雄厚的資金優(yōu)勢(shì)。政府應(yīng)鼓勵(lì)推廣BT模式，有效地促進(jìn)資金和技術(shù)等資源的配置優(yōu)化,實(shí)現(xiàn)建筑市場(chǎng)的優(yōu)勝劣汰。

8）制訂相關(guān)法律法規(guī)，使 BT操作有法可依。目前國(guó)內(nèi)沒(méi)有專門的 BT方面的法律法規(guī)，使得BT項(xiàng)目在實(shí)際操作中缺乏明確的法律依據(jù)，給BT項(xiàng)目的實(shí)施帶來(lái)了一定的困難。BT項(xiàng)目資產(chǎn)到底屬于業(yè)主還是項(xiàng)目建設(shè)方，建設(shè)方的資質(zhì)要求，是否需要成立BT項(xiàng)目公司等問(wèn)題亟需明確和規(guī)范。建議有關(guān)部門加快立法步伐，盡早出臺(tái)專門的法律法規(guī)，使BT項(xiàng)目的實(shí)施更加規(guī)范，有章可循。

9）制訂科學(xué)合理的稅收政策[5]。在 BT方式下，項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后移交給業(yè)主實(shí)際上是一種資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓行為，業(yè)主向建設(shè)方支付項(xiàng)目的回購(gòu)款時(shí)，按現(xiàn)行稅法，建設(shè)方需要繳納資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的營(yíng)業(yè)稅金。由于在施工環(huán)節(jié)，建設(shè)方已經(jīng)繳納了建筑營(yíng)業(yè)稅，如果再繳納轉(zhuǎn)讓資產(chǎn)的營(yíng)業(yè)稅金，等于是雙重納稅，這無(wú)疑將加大項(xiàng)目的運(yùn)作成本。鑒于BT項(xiàng)目的特殊性，建議有關(guān)部門盡快明確BT方式下的稅收征收體制，避免重復(fù)納稅。

6 結(jié)語(yǔ)

BT模式是BOT模式的一種變形，是一種“交鑰匙工程”，是在社會(huì)主體建設(shè)完畢后，政府采取回購(gòu)方式獲取項(xiàng)目的一種投融資方式，它主要適用于公益性或準(zhǔn)公益性項(xiàng)目。BT模式可以解決的主要問(wèn)題包括：緩解地方政府財(cái)政資金緊張問(wèn)題；緩解城市軌道交通建設(shè)管理能力薄弱問(wèn)題；解決施工企業(yè)閑置資金投資渠道問(wèn)題；解決個(gè)別項(xiàng)目工期進(jìn)度要求問(wèn)題。我國(guó)的北京地鐵奧運(yùn)支線、南京地鐵2號(hào)線、成都地鐵等為此提供了典型案例。采用BT模式具有相應(yīng)的優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)，為促進(jìn)BT模式的應(yīng)用，需要加強(qiáng)政府監(jiān)管，完善BT模式的制度安排和流程，制訂優(yōu)惠的稅收政策。

[1]張工,等.北京城市軌道交通投融資理論與實(shí)踐創(chuàng)新[M].北京：北京交通大學(xué)出版社,2012

[2]董琳.公共基礎(chǔ)設(shè)施的BT模式運(yùn)用研究[D].上海：同濟(jì)大學(xué),2007

[3]范晨.BT投融資模式在我國(guó)城市軌道交通建設(shè)中的應(yīng)用研究[D].北京：北京交通大學(xué),2007

[4]陳晨.城市軌道交通投融資管理相關(guān)問(wèn)題研究[J].鐵道經(jīng)濟(jì)研究,2011（2）：33-35

[5]李紅昌,劉鐘南,楊永平.日本鐵路考察報(bào)告——對(duì)我國(guó)鐵路產(chǎn)業(yè)及北京城市軌道交通發(fā)展方向的一些建議[J].鐵道經(jīng)濟(jì)研究,2011（1）：17-26