王卓++黃茜彤

摘 要：本文由美國聯(lián)邦政府“停擺”出發(fā)，通過對中美政府預算制度差異剖析，分析美國政府預算制度對我國改革的借鑒與啟示。

關鍵詞：政府預算；預算改革；中美預算比較

2013年9月30日，美參議院否決了眾議院通過的臨時撥款議案，聯(lián)邦政府10月1日起正式關門，非必需公共服務中斷。10月16日，美國會參議院和眾議院先后通過議案，給予聯(lián)邦政府臨時性撥款，并調高公債上限，聯(lián)邦政府“停擺”宣告結束。事實上，在1977到1996年間，美國政府出現(xiàn)過17次“停擺”，持續(xù)時間也在1‐21天不等。

一.美國聯(lián)邦預算管理法律體系演變

透過這起事件，我們可以看出預算的法律性之“硬”，正是這一點導致了美國聯(lián)邦政府“停擺”，因為政府無法逾越預算的界限。美國聯(lián)邦預算的編制、執(zhí)行其實是以國會為代表的立法部門與以總統(tǒng)為代表的行政部門的斗爭與較量過程。美國聯(lián)邦預算的演變歷史便是這兩大部門通過制定預算的規(guī)則和程序、把對自己有利的規(guī)則和程序強加于另一方的對“錢袋子”控制權的爭奪史。大致可分為以下三個階段：1789-1921年，國會主導預算過程，實行小政府，保持預算盈余；1921-1974年，總統(tǒng)主導預算過程，實行大政府，財政赤字頻繁出現(xiàn)；1974-2008年，國會、總統(tǒng)爭奪預算控制權，使得赤字膨脹、消失、再出現(xiàn)。通過對預算控制權的爭奪，兩大部門均建立了自己的預算過程、工作人員和操作規(guī)則。

美國是一個三權分立、法律體系比較完備的聯(lián)邦制國家，在權力的分配中注重權力的相互制衡。從其聯(lián)邦預算法律體系的演變中，我們可以發(fā)現(xiàn)其在整個過程中對法律至上原則的恪守：（1）預算管理法治化高，法律至上；（2）通過預算法律修訂來不斷完善聯(lián)邦預算資金分配機制；（3）預算管理機構健全、相互制衡、分工明確；（4）強調預算權對政府行政權力擴張的制約。

二.中、美預算編制比較

美國預算編制方法先后經歷了傳統(tǒng)的單一預算制度、復式預算制度、績效預算、規(guī)劃預算、設計-規(guī)劃預算、目標管理預算、零基預算、多年預算等，我國預算管理制度改革也經歷了復式預算、零基預算、部門預算等。但是，在實行復式預算時仍需面臨解決正確處理經常性預算和資本預算關系、如何保持資本預算的合理規(guī)模和結構、如何完善國家復式預算制度的問題；在實行零基預算時，地方政府面臨著公用經費不足、缺乏足夠預算自主權、一些政治和行政體制上的制約等；在部門預算管理的改革實踐中，則存在法律制度落后、未將績效管理融入預算編制、預算執(zhí)行不嚴格、缺乏公開性與監(jiān)督等問題。

（一）美國聯(lián)邦預算編制

總統(tǒng)、總統(tǒng)管理與預算辦公室、由財政部、國民經濟委員會、經濟建議委員會組成的“經濟三角”，組成了行政序列的預算編制機構。立法序列參與預算編制的機構主要是國會參眾兩院的各專業(yè)委員會，即國會撥款委員會、籌款委員會、預算委員會、預算辦公室（CBO）、會計總署（GAO）等。國會在《國會預算和扣押法案》中建立了與總統(tǒng)序列平行的預算編制機構和程序。該法案并沒有改變總統(tǒng)在預算上的主導權，而是國會有了自己的預算藍圖、方法、項目評估程序和支出優(yōu)先排序等。

美國財政年度為每年的10月1日到第二年的9月30日，從聯(lián)邦政府各機構編制各自預算開始，至聯(lián)邦預算執(zhí)行后的審計，周期長達33個月。在一個財政年度內，聯(lián)邦政府不僅要執(zhí)行本財政年度預算，還要審核上一財政年度的預算，并且編制下一財政年度的預算。

（二）中國政府預算編制

我國《預算法》規(guī)定：各級政府是預算編制的領導機關，各級政府財政部門是具體編制機關，各部門、單位負責編制本部門、單位的預算。在國務院的領導下，在中央各部門編制的部門預算的基礎上由財政部匯編中央政府預算，其中國家稅務總局負責預算編制過程中的收入測算。全國人大常委會預工委和全國人大財經委是在立法系列參與預算編制過程的主要機構。

中國財政年度為每年1月1日至當年12月31日，從政府各部門編制各自預算開始，至預算執(zhí)行后的審計，周期大約為24個月。在一個財政年度內，中央政府不僅要執(zhí)行本財政年度預算，還要審核上一財政年度的預算，并且編制下一財政年度的預算。

（三）中、美政府預算編制差異

1.預算管理法律體系差異：多部法律規(guī)范與一部法律規(guī)范的差異。

2.預算編審周期差異： 18個月和8個月時間跨度差異。美聯(lián)邦政府的預算編制、審批的時間長達18個月，而我國一個標準預算周期為24個月，歷時3個財政年度，預算編制環(huán)節(jié)“兩上兩下”流程跨度為6個月。

3.預算管理機構設置差異：行政、立法并行模式和單一行政模式的差異。美國預算管理中預算編制、執(zhí)行在行政部門，而預算審批、事后審計則在立法部門。我國的預算管理職能也是由行政部門和立法部門分享，但立法系列并沒有自己的預算編制機構，其預算管理、經濟預測等要依托于行政系列的預測數據。

三.對2014年我國預算制度改革的借鑒與啟示

在剛剛結束的兩會中，為全面實現(xiàn)黨的十八屆三中全會決定確定的各項改革目標，我國政府決定把預算管理制度改革作為2014財稅體制改革的重點，以實現(xiàn)良好開局。而作為最發(fā)達的市場經濟國家，美國在預算過程管理中有一套系統(tǒng)、規(guī)范的機制與方法，值得我國在預算管理制度改革中借鑒。

（一）加強預算法治建設，完善管理法律體系，確立預算制度改革的基本框架

提高對預算認識，樹立預算審批權就是特殊立法權，預算即法的意識。預算經過法定程序批準就被作為法律，即具有不可改變的法律效力。樹立預算的權威性和嚴肅性，應完善《預算法》，增加其中關于預算編制的條款解釋。我國現(xiàn)行的1994年出臺的《預算法》，由于當時的立法環(huán)境還未完全市場化，其在某些方面與公共財政的要求不相適應，應加以完善與改進。如：應貫徹“先有預算后有支出、沒有預算不支出”的預算法原則，建立預算編制、執(zhí)行相互分離的預算管理體制與社會公眾參與的民主預算審查制度，建立、落實預算實質審查制度，加強對預算執(zhí)行情況的監(jiān)督，完善預算法律責任，明確預算資金的范圍、管理預算的主體等，盡早將這些預算改革以法律的形式固定下來。當然，政府預算的法治化并不是孤立的，有賴于整個社會的法治化建設，尤其是相關政府部門為主體的社會主義法制化進程?！罢ㄥX，議會審批”是市場經濟國家的普遍流行做法。在我國，政府任何財政支出都應該貫徹“先有預算后有支出、沒有預算不支出”的預算法原則，即政府財政支出必須先編制預算方案并報經權力機關批準。也只有這樣，才能真正發(fā)揮預算的控制作用。endprint

（二）建立定位清晰、分工明確的政府預算體系

預算管理改革問題的實質相當程度上便是預算管理權的重新分配問題，即其在人大與政府、政府財政部門與其他部門、財政部門內部各部門之間重新配置的問題。預算管理的分權與制衡就是要將預算權力在這些機構及外部獨立審計機構之間進行合理的分配，以形成一個相互制約的運作體系。同時，應明確公共財政預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算的支出范圍和重點，加強統(tǒng)籌協(xié)調，避免交叉重復。

（三）實行中期財政規(guī)劃管理與跨年度預算平衡機制，編制“滾動”預算

根據國家中長期發(fā)展規(guī)劃與宏觀調控需要，確定中期財政政策，編制三年財政規(guī)劃，同時中央財政預算因政策需要可編列赤字，在政策調整后分年彌補。

（四）解決預算年度與立法機關審批的日期不一致問題

采取跨年制會涉及國民經濟統(tǒng)計、會計年度、納稅年度等諸多方面的調整所造成的大幅增加的成本問題，故其并不符合我國實際。相反，我國應適當借鑒有關國家的實踐經驗，編制“臨時預算”，在新預算年度開始后執(zhí)行，用以規(guī)范、監(jiān)督政府在“空檔期”的財政收支行為；在正式預算草案于3月左右獲得各級人大審議通過后，“臨時預算”便自動失效。

（五）建立權責發(fā)生制政府綜合財務報告制度

各級財政部門按年度編制以權責發(fā)生制為基礎的政府財務報告，以全面報告政府整體財務狀況、運行情況和財政中長期可持續(xù)能力。

（六）提高預決算公開度與公民對政府預算制度改革的參與度

公民是公共預算制度的決策者、監(jiān)督者和最終受益者，在預算制度演進過程中應當扮演著重要的角色，在一定程度上能夠影響預算制度的變遷。我國政府應細化政府預決算公開內容至項級科目，加大“三公”經費公開力度，所有財政撥款安排的“三公”經費都要公開，同時應強化公民知其自身的權力與義務的意識，建立友好的公民參與和監(jiān)督機制，提升互動程度。

參考文獻：

[1]財政部預算司，中央部門預算編制指南（2014）

[2]財政部，關于2013年中央和地方預算執(zhí)行情況與2014年中央和地方預算草案的報告

[3]華國慶，預算法的理念與中國預算法的完善

[4]肖鵬，美國聯(lián)邦預算管理法律體系演變與啟示endprint