收稿日期：2013-08-20

作者簡介：丁元竹（1962-），男，山東日照人，國家行政學(xué)院決策咨詢部副主任，教授，北京大學(xué)政治發(fā)展與政府管理研究所教授，博士，北京 100089

[摘 要]中國利益群體的形成是不爭的事實(shí)，如何在平衡各利益集團(tuán)的關(guān)系中形成新的利益平衡并實(shí)現(xiàn)公共利益最大化，這是推進(jìn)基本公共服務(wù)體系建設(shè)的關(guān)鍵。在“十一五”和“十二五”期間，黨和政府對(duì)基本公共服務(wù)主體責(zé)任的認(rèn)識(shí)越來越明晰，各地在實(shí)踐中不斷積極探索政府主導(dǎo)的基本公共服務(wù)體系建設(shè)?！笆濉睍r(shí)期基本公共服務(wù)供給體系建設(shè)面臨新形勢(shì)、新挑戰(zhàn)，建設(shè)可持續(xù)、人民滿意的基本公共服務(wù)體系應(yīng)汲取國際經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步改革和完善法律體系，建立和完善競(jìng)爭機(jī)制，不斷提高政府的監(jiān)管能力，從性質(zhì)類型、供給方式與需求特點(diǎn)細(xì)化公共服務(wù)，培育適應(yīng)社會(huì)創(chuàng)新需要的智庫和復(fù)合型人才。

[關(guān)鍵詞]公共利益；基本公共服務(wù)；基本公共服務(wù)主體；政府購買公共服務(wù)

中圖分類號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008-410X（2014）01-0046-14

一、一步之遙的公共利益與集團(tuán)利益

當(dāng)前正值國家和地方“十二五”規(guī)劃中期評(píng)估和梳理“十三五”規(guī)劃思路，這其中包括基本公共服務(wù)體系規(guī)劃。基本公共服務(wù)體系建設(shè)和基本公共服務(wù)均等化正作為推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的重要舉措之一出現(xiàn)在各地的文件、學(xué)者們的討論和媒體的宣傳中。自從《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》（簡稱《“十一五”規(guī)劃綱要》）首次提出基本公共服務(wù)均等化至今，基本公共服務(wù)體系建設(shè)作為促進(jìn)社會(huì)平等、縮小收入差距的政治策略和具體政策越來越得到人們的關(guān)注，2012年被具體化為《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》，納入發(fā)展規(guī)劃議程?？傮w來說，這一時(shí)期，無論是政府還是社會(huì)，無論是學(xué)術(shù)界還是媒體，對(duì)基本公共服務(wù)體系建設(shè)的認(rèn)識(shí)主要還限于明晰公共利益的主體責(zé)任上，對(duì)于如何實(shí)現(xiàn)公共利益，雖然進(jìn)行了一些探索，還缺乏深入和系統(tǒng)研究。當(dāng)前，人們對(duì)于基本公共服務(wù)是居民應(yīng)享有的權(quán)利已經(jīng)沒有異議，但對(duì)如何實(shí)現(xiàn)這個(gè)權(quán)利有許多問題還需要深入探討。學(xué)界流行以及實(shí)務(wù)部門正在推進(jìn)的政府購買服務(wù)只是對(duì)如何實(shí)現(xiàn)公共利益途徑的探索之一，如果仔細(xì)分析政府、市場(chǎng)、社會(huì)和公共服務(wù)類型、性質(zhì)的具體過程和特點(diǎn)，政府購買服務(wù)這一命題會(huì)顯得過于簡單，難以適應(yīng)實(shí)際發(fā)展的要求。例如，2013年以來，國務(wù)院決定加快推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革、轉(zhuǎn)變政府職能，把該下放給市場(chǎng)的權(quán)力下放給市場(chǎng)，把該下放給社會(huì)的下放給社會(huì)，把該下放給地方政府的下放給地方政府，實(shí)際情況絕沒有這么簡單。就下放給市場(chǎng)而言，現(xiàn)實(shí)的市場(chǎng)不是理論意義的市場(chǎng)，它存在很多缺陷甚至失靈的方面，政府下放給市場(chǎng)權(quán)力后如何確保績效？這就涉及政府如何監(jiān)督和評(píng)估。一般說來，“政府常常不能準(zhǔn)確地知道自己到底要買什么，從哪里買，或者買到的是什么”[1]（P159-160），權(quán)力下放給市場(chǎng)政府減少了提供服務(wù)的專業(yè)壓力，卻增加了監(jiān)管和評(píng)估的壓力，兩者的專業(yè)化要求雖不一樣，但工作量可能不相上下。還有，現(xiàn)實(shí)中的社會(huì)組織也不是純粹意義上的社會(huì)組織，人們經(jīng)常講到的志愿性、非營利性等，一旦進(jìn)入商業(yè)領(lǐng)域運(yùn)作，非營利組織“出現(xiàn)極壞的情況，商業(yè)化經(jīng)營有可能葬送組織的社會(huì)服務(wù)宗旨”[2]（P131）?，F(xiàn)實(shí)中這類情況已屢見不鮮，從9·11后的美國紅十字會(huì)，到近幾年的中國紅十字會(huì)，莫不如此，這些都需要在下一步的基本公共體系建設(shè)中深入研究。政府作為委托方和社會(huì)組織或企業(yè)作為代理人之間的關(guān)系非常復(fù)雜，主要表現(xiàn)在利益沖突和監(jiān)控管理，“利益沖突和監(jiān)控問題是委托人和代理人之間各種交易的通病”[1]（P161），過分迷信政府購買公共服務(wù)可能會(huì)為錯(cuò)誤診斷的疾病開出錯(cuò)誤的藥方。為了深入探討這一問題，我們引入公共利益這一概念。

公共利益一般指公共福利或一般福利，是政策爭論、政治學(xué)、民主問題和政府本質(zhì)問題的核心議題。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度說，它不具有非排他性（non-excludable）和非敵對(duì)性（non-rivalrous），一個(gè)人的使用和獲取并不影響其他人使用和獲取，通常包括公共領(lǐng)域的空氣、燈塔和知識(shí)。幾乎每個(gè)人都聲稱參與和增加公共利益是積極的，但若不明晰公共利益的組成內(nèi)容和概念，將無濟(jì)于事。按照蘭登書屋詞典 （Random House Dictionary） 的解釋，公共利益包含兩層意思：一是指公共福利或一般福利；二是與平民百姓有關(guān)的利益。本文指的公共利益傾向于后者，即與百姓和民眾利益相關(guān)的、關(guān)系民生的利益。一方面，這樣界定符合中國自20世紀(jì)90年代從“衛(wèi)生產(chǎn)業(yè)化”和“教育產(chǎn)業(yè)化”轉(zhuǎn)向完善基本公共服務(wù)體系的政策脈絡(luò)的演變；另一方面，也符合當(dāng)前中央提出的關(guān)注民生的戰(zhàn)略部署，還適合當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的階段性特征。

本文“從明晰公共利益到全面實(shí)現(xiàn)公共利益”是想探討這樣一個(gè)問題：從20世紀(jì)90年代開始，試圖通過市場(chǎng)手段來滿足人們的公共服務(wù)需求，以致提出“衛(wèi)生產(chǎn)業(yè)化”、“教育產(chǎn)業(yè)化”并將其作為政策付諸實(shí)施，最終導(dǎo)致了人民群眾看病難、看病貴，上學(xué)難、上學(xué)貴等一系列影響至今的問題，為此不得不在21世紀(jì)初期提出基本公共服務(wù)均等化和建立政府主導(dǎo)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系這一國家戰(zhàn)略的重大調(diào)整。在公共領(lǐng)域，從老百姓買得起什么由市場(chǎng)決定轉(zhuǎn)向老百姓需要什么由政府確保，也就區(qū)別了市場(chǎng)供給與公共福利，前者的目的是利潤，后者的目的是公共利益。無論如何，這都是一個(gè)根本性的轉(zhuǎn)變。但是，從謀取利潤轉(zhuǎn)向公共利益或公共福利，滿足老百姓的需求，成了自羅斯福新政以來政府公共服務(wù)的核心理念。在20世紀(jì)30年代的經(jīng)濟(jì)危機(jī)前后，羅斯福政府通過稅收來提高政府公共服務(wù)的能力，從此，“國家作為供應(yīng)者的角色，預(yù)示了它作為籌款人和收稅人的功能。在新政的治理下，政府本身開始成為全國無可匹敵的最大企業(yè)?！盵3]（P91）中國情況略微不同，在轉(zhuǎn)向?qū)崿F(xiàn)政府公共福利目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)老百姓公共利益的過程中曾發(fā)生了兩件事：一是中央政府把越來越多的公共服務(wù)職能交給了地方政府，由地方政府來實(shí)現(xiàn)其民生目標(biāo)；二是地方在稅收能力有限的環(huán)境下，不得不打土地和銀行的主意。于是，在最近幾年，地方政府成為全國房地產(chǎn)開發(fā)商和最大的銀行債主，也就出現(xiàn)了近期各方關(guān)注的地方債務(wù)問題?？v觀歷史，這是中國在實(shí)現(xiàn)公共利益過程中的“中國特色”。這個(gè)“中國特色”在經(jīng)濟(jì)下行狀態(tài)下會(huì)顯現(xiàn)出社會(huì)領(lǐng)域的沖突，對(duì)此要引起注意。不論是由政府負(fù)責(zé)還是由市場(chǎng)負(fù)責(zé)公共服務(wù)供給，實(shí)質(zhì)上都需要明確政府自身是不創(chuàng)造價(jià)值的。政府充其量在市場(chǎng)和社會(huì)之間扮演財(cái)富分配者的角色，人們?cè)谕ǔＲ饬x上關(guān)注的是，它是否能夠扮演一個(gè)公正的分配者的角色?？v觀歷史和現(xiàn)實(shí)，由于政治家、政策制定者、政策執(zhí)行者本身是社會(huì)成員的一部分，有著自身的利益和訴求，加上決策過程的復(fù)雜性，他們往往或主觀上傾向于某一利益群體，或客觀上做出不利于某一群體的決策，導(dǎo)致政策的不公平、不公正，缺乏公平性、正義性。美國老百姓從羅斯福的社會(huì)福利中嘗到了甜頭、得到了實(shí)惠，最初他們歡呼雀躍，“人們多少有點(diǎn)天真地把山姆大叔視為一個(gè)與老百姓的錢袋子完全無關(guān)的慈善之源”[3]（P98）。然而，隨著時(shí)間的推移，特別是隨著社會(huì)福利剛性特點(diǎn)的顯現(xiàn)，人們渴望更高水平的福利，也擔(dān)心福利體系潛在的問題：政府的官僚作風(fēng)、對(duì)弱勢(shì)群體的嬌縱，聯(lián)邦政府對(duì)地方政府權(quán)力的侵蝕而導(dǎo)致州政府的衰弱，等等。在經(jīng)濟(jì)大蕭條時(shí)期，公共服務(wù)的效率問題、運(yùn)行過程中的貪污腐化等問題已經(jīng)暴露出來了。“在政府充當(dāng)監(jiān)管者的體制下，總是潛伏著這樣的危險(xiǎn)：當(dāng)做‘公共利益來夸耀的東西，實(shí)際上會(huì)變成一個(gè)集團(tuán)的利益——如果不是實(shí)業(yè)家、銀行家或退伍兵的利益，那么便是農(nóng)民、工會(huì)或者一大幫無用之輩的利益。”[3]（P99-100）“他（羅斯?！髡咦ⅲ┲铝τ谕ㄟ^提升物價(jià)和大規(guī)模經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張，而不是通過降低物價(jià)和注銷債務(wù)來實(shí)現(xiàn)復(fù)興。他必須始終讓自己的腳踩住加油器，而不是踩住剎車，前方的道路看上去盡管黑暗，但他必須一直向前開?！盵4]（P161）羅斯福時(shí)期，美國利益集團(tuán)業(yè)已形成，包括那些為政府服務(wù)的經(jīng)濟(jì)專家、公職人員也沒有表現(xiàn)出人們想象的無私和誠實(shí)，更不用說那些大企業(yè)家了。所以，在公共政策的制定過程中，所有相關(guān)利益者都不是生活在真空中，他們都有自己的利益和政治立場(chǎng)。

決策本身也是一個(gè)非常復(fù)雜的過程，既涉及認(rèn)識(shí)方式問題，也涉及如何把各種認(rèn)識(shí)組合起來形成一個(gè)全景式描述和分析?！罢咧贫ǖ年P(guān)鍵問題是信息的系統(tǒng)性和機(jī)構(gòu)問題。碎片化的學(xué)術(shù)訓(xùn)練和碎片化管理機(jī)構(gòu)阻止了我們系統(tǒng)地去分析問題，這種危機(jī)是一個(gè)體制問題。如果我們只看問題的一部分，這部分只是一個(gè)個(gè)人偏好的認(rèn)識(shí)問題。在全球市場(chǎng)和國家規(guī)制、國家政策以及國家與全球之間的關(guān)系這樣一個(gè)層面上，個(gè)人的碎片化認(rèn)識(shí)將顯得微不足道。每個(gè)人都認(rèn)為自己提出的問題很重要，但是現(xiàn)實(shí)問題是一個(gè)系統(tǒng)性問題?！盵5]（P170）這告訴我們，決策的綜合性和系統(tǒng)性，也就是如何建立綜合決策機(jī)制問題。建立綜合決策機(jī)制十幾年前就已經(jīng)提出來了，關(guān)鍵是如何落實(shí)。進(jìn)一步說，各種不同的認(rèn)識(shí)背后必定牽扯不同的利益群體，綜合決策過程不僅是一個(gè)通過討論補(bǔ)充各自不同認(rèn)識(shí)缺陷的方式，而且是一個(gè)利益博弈過程。尤其在當(dāng)下中國，利益群體的形成已是一個(gè)不爭的事實(shí)，如何在平衡各個(gè)利益集團(tuán)的關(guān)系中形成新的利益平衡并實(shí)現(xiàn)公共利益最大化，這是當(dāng)前推進(jìn)基本公共服務(wù)體系建設(shè)的關(guān)鍵。

二、 “十一五”和“十二五”時(shí)期明晰公共利益的政策實(shí)踐

（一）讓政府成為基本公共服務(wù)的責(zé)任主體

2005年，中共中央在關(guān)于“十一五”規(guī)劃的建議中提出：“要以擴(kuò)大就業(yè)、完善社會(huì)保障體系、理順分配關(guān)系、發(fā)展社會(huì)事業(yè)為著力點(diǎn)，妥善處理不同利益群體關(guān)系，認(rèn)真解決人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題?！盵6]這里的“最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題”就與公共利益有關(guān)。這是從過去把基本公共服務(wù)視為私人行為，應(yīng)該由有償滿足轉(zhuǎn)向發(fā)揮政府作用的開始，是認(rèn)識(shí)上的重大轉(zhuǎn)變，也是對(duì)“教育產(chǎn)業(yè)化”和“醫(yī)療衛(wèi)生產(chǎn)業(yè)化”指導(dǎo)思想的一個(gè)否定。當(dāng)然，追溯歷史，這個(gè)轉(zhuǎn)變真正萌發(fā)于2003年的“非典”以及十六屆三中全會(huì)提出的“五個(gè)統(tǒng)籌”。

如何解決“人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題”？必須“妥善處理不同利益群體關(guān)系”。正是基于這點(diǎn)，《“十一五”規(guī)劃綱要》提出：“加快公共財(cái)政體系建設(shè)，明確界定各級(jí)政府的財(cái)政支出責(zé)任，合理調(diào)整政府間財(cái)政收入劃分。完善中央和省級(jí)政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，理順省級(jí)以下財(cái)政管理體制，有條件的地方可實(shí)行省級(jí)直接對(duì)縣的管理體制，逐步推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化?！盵6]最初，人們把各種利益關(guān)系集中在財(cái)政體制和中央與地方的關(guān)系上，希望通過理順省級(jí)以下財(cái)政管理體制來實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。隨后，基本公共服務(wù)均等化成為中央、地方各級(jí)政府的政策措施，各種試點(diǎn)和示范也陸續(xù)出現(xiàn)，并且學(xué)術(shù)界已展開了研究。但目前學(xué)術(shù)界對(duì)于基本公共服務(wù)均等化的研究，從歷史到理論，從現(xiàn)實(shí)到政策，從概念到框架，都沒有達(dá)到實(shí)踐提出的要求和問題解決需要的水平。

2006年，《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》中有關(guān)基本公共服務(wù)均等化的論述至少包含以下幾點(diǎn)信息：第一，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化是完善公共財(cái)政體制的目標(biāo)之一；第二，要通過稅制改革、加大轉(zhuǎn)移支付力度和促進(jìn)轉(zhuǎn)移支付制度規(guī)范化、制度化、法制化來完善公共財(cái)政體制；第三，當(dāng)前我國的公共服務(wù)包括教育、衛(wèi)生、文化、就業(yè)再就業(yè)服務(wù)、社會(huì)保障、生態(tài)環(huán)境、公共基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)治安；第四，增強(qiáng)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給能力需要通過加大財(cái)政投資規(guī)模來實(shí)現(xiàn)；第五，增強(qiáng)地方政府提供公共服務(wù)的能力。換句話說，地方政府在提供公共服務(wù)方面應(yīng)該發(fā)揮更加重要的作用。

2007年，黨的十七大報(bào)告進(jìn)一步把基本公共服務(wù)均等化問題具體化。這主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，把基本公共服務(wù)均等化作為縮小區(qū)域差距的手段；第二，把基本公共服務(wù)均等化和建設(shè)主體功能區(qū)作為財(cái)政體制改革和建設(shè)的目標(biāo)。

2011年，《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》（簡稱《國家“十二五”規(guī)劃綱要》）提出“推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化”這一基本目標(biāo)，并圍繞提升公共服務(wù)水平對(duì)建立健全基本公共服務(wù)體系、創(chuàng)新公共服務(wù)供給方式等進(jìn)行部署，要求“把基本公共服務(wù)制度作為公共產(chǎn)品向全民提供，完善公共財(cái)政制度，提高政府保障能力，建立健全符合國情、比較完整、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系，逐步縮小城鄉(xiāng)區(qū)域間人民生活水平和公共服務(wù)差距”[7]。值得關(guān)注的是，《國家“十二五”規(guī)劃綱要》把基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)也作為與人民群眾生活息息相關(guān)的公共服務(wù)問題提出來，相關(guān)部門開展了這二者是否是基本公共服務(wù)、是否需要納入國家基本公共服務(wù)體系的研究和討論。生態(tài)環(huán)境直接關(guān)系人民的生活，但政府治理生態(tài)環(huán)境的方式很多，如污染者付費(fèi)等，并不一定像失業(yè)者暫時(shí)需要政府救濟(jì)、窮人需要社會(huì)和政府給予及時(shí)幫助這樣對(duì)待生態(tài)和環(huán)境問題。同是與人民生活和利益密切相關(guān)的問題，處理的方式是不一樣的。《國家“十二五”規(guī)劃綱要》對(duì)這個(gè)問題的考慮比較清晰，要求積極研究基本公共服務(wù)的供給方式。

2012年7月國務(wù)院印發(fā)的《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》（簡稱《規(guī)劃》）明確了基本公共服務(wù)的概念、范圍、標(biāo)準(zhǔn)、公共服務(wù)體系的基本建設(shè)指導(dǎo)思想、基本要求和主要目標(biāo)，突出強(qiáng)調(diào)基本公共服務(wù)就是把基本公共服務(wù)制度作為公共產(chǎn)品向全民提供這一核心理念，著力保障城鄉(xiāng)居民生存和發(fā)展的基本需求，著力增強(qiáng)服務(wù)供給能力，著力創(chuàng)新體制機(jī)制，明確了以人為本、保障基本，政府主導(dǎo)、堅(jiān)持公益，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、強(qiáng)化基層，改革創(chuàng)新、提高效率四項(xiàng)基本要求。這個(gè)規(guī)劃提出了供給有效擴(kuò)大，發(fā)展較為均衡，服務(wù)方便可及，群眾比較滿意的四個(gè)方面的目標(biāo)取向。這是我國第一部專項(xiàng)基本公共服務(wù)規(guī)劃，是繼《北京市“十一五”基本社會(huì)公共服務(wù)專項(xiàng)規(guī)劃》之后的國家規(guī)劃，它突破了傳統(tǒng)的帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩的發(fā)展規(guī)劃，把現(xiàn)代政府改革創(chuàng)新理念融入社會(huì)事業(yè)發(fā)展。這主要體現(xiàn)在：一是強(qiáng)調(diào)基本公共服務(wù)的政府責(zé)任，明確了基本公共服務(wù)的法定范圍；二是把供給方式問題提出來，從可持續(xù)的視角加以強(qiáng)調(diào)，具有重要的戰(zhàn)略意義和前瞻性。

黨的十八大報(bào)告把基本公共服務(wù)體系建設(shè)擺在重要位置，要求加快形成政府主導(dǎo)、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系。加快完善基本公共服務(wù)體系是保障改善民生、推動(dòng)社會(huì)體制改革、完善社會(huì)管理體制的重要途徑。按照十八大的戰(zhàn)略部署，從新時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際出發(fā)，綜合考慮我國人口規(guī)模、城鄉(xiāng)差別、地區(qū)差別和群體差別等因素，加快形成可持續(xù)和人民滿意的基本公共服務(wù)體系，必須在創(chuàng)新基本公共服務(wù)供給模式上下工夫。政府主導(dǎo)，主要指政府要制定相關(guān)政策法規(guī)、明確基本公共服務(wù)的范圍、標(biāo)準(zhǔn)、責(zé)任等；統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，就是要考慮中國國情，把建設(shè)新型城鎮(zhèn)化擺在重要位置，從而實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)體系建設(shè)的動(dòng)態(tài)化和連續(xù)性；可持續(xù)，就是要借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，避免政府和社會(huì)負(fù)擔(dān)過大過重等一系列問題。

落實(shí)《國家“十二五”規(guī)劃綱要》、《規(guī)劃》和十八大報(bào)告提出的基本公共服務(wù)戰(zhàn)略必須回答下列問題。第一，我國將建設(shè)一個(gè)什么樣的財(cái)政能力均等化體制來確?；竟卜?wù)均等化？根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)，基本公共服務(wù)均等化的基礎(chǔ)和基本實(shí)現(xiàn)手段是財(cái)政能力均等化，各個(gè)國家在實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化過程中采取的財(cái)政體制是不一樣的，如財(cái)政能力均等化、稅收均等化、財(cái)政需求均等化，等等。第二，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化和建設(shè)主體功能區(qū)在財(cái)政體制改革建設(shè)中的地位與關(guān)系如何確定？從深層次看，它們都包含明確各級(jí)政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)的含義。而主體功能區(qū)建設(shè)更側(cè)重政府的事權(quán)，包含經(jīng)濟(jì)建設(shè)的布局。基本公共服務(wù)均等化是主體功能區(qū)建設(shè)的制度基礎(chǔ)。第三，在基本公共服務(wù)提供中，中央政府和地方政府的分工是什么？是否可以理解地方政府更具有公共服務(wù)的提供能力，因?yàn)樗麄兏苯永斫饩用裥枨?，中央政府主要?fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移支付，或建立均等化的項(xiàng)目基金（Equalization Pool）來幫助實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化。第四，我國基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)是否是階段性目標(biāo)？如何完善基本公共服務(wù)的供給方式，增強(qiáng)發(fā)揮政府、市場(chǎng)和社會(huì)各自不同的作用，形成發(fā)展的合力，解決發(fā)展中不斷出現(xiàn)的人民群眾日益增長的基本公共服務(wù)需求。第五，地方政府實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)目標(biāo)靠什么？自己生產(chǎn)還是依靠社會(huì)組織和企業(yè)？我國基本公共服務(wù)戰(zhàn)略是從基本公共服務(wù)均等化著手，引導(dǎo)我國的公共財(cái)政體制建立與完善，理順和調(diào)整中央和地方、政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系，通過這一系列關(guān)系的理順和調(diào)整形成一個(gè)適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的行政體制、社會(huì)體制和文化體制，建立具有中國特色的基本公共服務(wù)供給模式。

（二）在實(shí)踐中積極探索政府主導(dǎo)的基本公共服務(wù)體系建設(shè)

為進(jìn)一步落實(shí)《國家“十二五”規(guī)劃綱要》，各地根據(jù)自己的實(shí)際積極落實(shí)《規(guī)劃》，以下是各地創(chuàng)新中的幾個(gè)具體事例。

1.建立基本醫(yī)療衛(wèi)生制度，為城鄉(xiāng)居民提供安全、有效、方便、價(jià)廉的基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，切實(shí)保障人民群眾身體健康。唐山市針對(duì)影響居民健康的實(shí)際問題，啟動(dòng)實(shí)施了“健康唐山，幸福人民”行動(dòng)。這一行動(dòng)包括健康教育、健康服務(wù)、健康飲食、健康文體、健康環(huán)境等五項(xiàng)工程和健康教育進(jìn)家庭、居民健康信息管理等20個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目，以及環(huán)境指標(biāo)、人群指標(biāo)、服務(wù)指標(biāo)、社會(huì)指標(biāo)、民意指標(biāo)和特色指標(biāo)等六類指標(biāo)。2008年，長沙市在全國率先提出了建設(shè)食品安全城市的工作目標(biāo)，按照政府主導(dǎo)、企業(yè)負(fù)責(zé)、部門聯(lián)動(dòng)、公眾參與的基本思路，堅(jiān)持標(biāo)本兼治、重在治本，防治結(jié)合、重在預(yù)防的原則，從人民的健康著想，從基本食品著手，從保障體系著力，重點(diǎn)構(gòu)建食品標(biāo)準(zhǔn)體系、產(chǎn)品檢測(cè)體系、監(jiān)管責(zé)任體系、誠信社會(huì)體系和法規(guī)制度體系，突出標(biāo)準(zhǔn)生產(chǎn)工程、放心市場(chǎng)工程和陽光消費(fèi)工程，使該市的食品安全呈現(xiàn)持續(xù)向好、安全可控的局面。

2.建立基本社會(huì)服務(wù)制度，為城鄉(xiāng)居民尤其是困難群體的基本生活提供物質(zhì)幫助，保障老年人、殘疾人、孤兒等特殊群體有尊嚴(yán)的生活和平等參與社會(huì)發(fā)展。近年來，寧波市鄞州區(qū)在經(jīng)濟(jì)總量快速擴(kuò)大、發(fā)展方式不斷優(yōu)化的基礎(chǔ)上，全區(qū)上下牢固樹立公共財(cái)政的理念，深入實(shí)施“和諧區(qū)創(chuàng)建行動(dòng)綱領(lǐng)”和“幸福民生40條”，大力加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)，積極構(gòu)建公共服務(wù)體系，著力保障和改善民生，努力促進(jìn)發(fā)展成果全民共享。近三年財(cái)政投向民生領(lǐng)域達(dá)148億元，占可用財(cái)力70%；在全國率先實(shí)施了十二年免費(fèi)教育、農(nóng)村醫(yī)改、文化“天天演”、全覆蓋社會(huì)保障體系等一系列惠民舉措。重慶市把村級(jí)公共服務(wù)中心建設(shè)納入民心工程，建立了村級(jí)公共服務(wù)中心，建設(shè)聯(lián)席會(huì)議制度，明確了5年建設(shè)規(guī)劃，采取市級(jí)補(bǔ)助、區(qū)縣配套的方式，多方籌集資金，推進(jìn)建設(shè)工作。在建設(shè)過程中，明確村級(jí)公共服務(wù)中心建設(shè)的內(nèi)容、選址要求、建設(shè)風(fēng)格和功能配置，把其建成村級(jí)政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心。2006年以來，全市累計(jì)投入資金12.4萬元，建成村級(jí)公共服務(wù)中心8982個(gè)，實(shí)現(xiàn)了全覆蓋，為村級(jí)組織辦公服務(wù)搭建了平臺(tái)，為豐富農(nóng)村居民物質(zhì)文化生活提供了便利。

3. 建立基本住房保障制度，維護(hù)公民居住權(quán)利，逐步滿足城鄉(xiāng)居民基本住房需求，實(shí)現(xiàn)住有所居。“5·12”地震造成都江堰市城鎮(zhèn)10.89萬家庭、30余萬居民住房不同程度損壞，都江堰市用了將近一年的時(shí)間完成了約260萬平方米的安居住房建設(shè)，可滿足近2.3萬戶選擇“置換安居房”和租住廉租住房、安居住房的需求。如何讓受災(zāi)群眾早日入住安居住房，如何保障分配過程“公正、公平、公開”，讓群眾滿意，這是個(gè)棘手的問題。在廣泛聽取多方意見并召開聽證會(huì)的基礎(chǔ)上，決定采用電腦公開搖號(hào)確定預(yù)分配方案，乒乓球搖號(hào)機(jī)搖號(hào)確定唯一分配方案的解決辦法，取得了較好效果。

4.探索殘疾人服務(wù)，為殘疾人提供適合其特殊需求的基本公共服務(wù)，營造殘疾人平等參與的社會(huì)環(huán)境，為殘疾人生活和發(fā)展提供穩(wěn)定的制度性保障。成都市在落實(shí)以人為本的科學(xué)發(fā)展觀過程中，不斷探索并創(chuàng)造性地提出了“量體裁衣”式個(gè)性化服務(wù)工作方法，實(shí)現(xiàn)了為殘疾人服務(wù)方法上的根本轉(zhuǎn)變，被譽(yù)為中國殘疾人工作發(fā)展歷程中里程碑式的變革。

5.創(chuàng)造就業(yè)和再就業(yè)環(huán)境，為全體勞動(dòng)者就業(yè)創(chuàng)造必要條件，加強(qiáng)勞動(dòng)保護(hù)，改善勞動(dòng)環(huán)境，保障合法權(quán)益，促進(jìn)充分就業(yè)和構(gòu)建和諧勞動(dòng)關(guān)系。上海通過政策扶持和支持，鼓勵(lì)社會(huì)組織吸納大學(xué)畢業(yè)生，以此搭建平臺(tái)、為社會(huì)組織招聘大學(xué)畢業(yè)生提供便利，實(shí)現(xiàn)了充分吸納人才，發(fā)揮社會(huì)組織專業(yè)能力，充分利用社會(huì)組織平臺(tái)吸納就業(yè)。

6.根據(jù)需求實(shí)現(xiàn)便捷高效的公共服務(wù)供給方式，加快建立政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、公辦民辦并舉的基本公共服務(wù)供給模式。浦東公益服務(wù)園是內(nèi)地首個(gè)公益組織集聚辦公并提供多種共享服務(wù)的園區(qū)，從創(chuàng)建初始就秉持“創(chuàng)新、合作、成長”的宗旨，在功能布局和設(shè)計(jì)方面遵循環(huán)保與公益理念，在管理方面采取社會(huì)組織自主管理、自我服務(wù)方式，力圖打造成新區(qū)社會(huì)建設(shè)創(chuàng)新的實(shí)驗(yàn)田、社會(huì)組織合作發(fā)展的公共平臺(tái)、公益組織成長的家園。目前該園已有25家公益組織入駐，不僅成為社會(huì)組織的集聚基地，更是公益組織的孵化基地、政社合作供需對(duì)接的平臺(tái)、公益成果展示交流的窗口。上述探索為進(jìn)一步完善社會(huì)管理格局提供了生動(dòng)的實(shí)踐。一批有使命感的社會(huì)企業(yè)家會(huì)把一個(gè)個(gè)社會(huì)個(gè)體與整個(gè)社會(huì)有機(jī)聯(lián)系起來，極大地激發(fā)社會(huì)的活力。

三、中國基本公共服務(wù)供給體系面臨的新形勢(shì)新挑戰(zhàn)

（一）經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)的新特點(diǎn)新要求

1.經(jīng)濟(jì)步入中速發(fā)展階段，轉(zhuǎn)型升級(jí)進(jìn)入關(guān)鍵時(shí)期

當(dāng)前，中國經(jīng)濟(jì)從高速增長轉(zhuǎn)向中速增長，面臨經(jīng)濟(jì)下行、產(chǎn)能過剩、投資效率低下等一系列問題?！斑^去10年中國經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了各種不平衡問題，如果中國想要繼續(xù)保持與近年來持平的經(jīng)濟(jì)增長速度，就必須建立根本性的增長模式。這些不平衡問題包括：個(gè)人消費(fèi)占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重非常低，而投資比重過高；制造業(yè)規(guī)模太大，服務(wù)業(yè)規(guī)模太?。还俜匠钟星八从械木揞~外匯儲(chǔ)備……中國房地產(chǎn)投資規(guī)模越來越大，增長速度很可能不可持續(xù)?！盵8]（P14）盡管就中國經(jīng)濟(jì)是否能夠一如既往地保持高速發(fā)展學(xué)界還在爭論，但新一屆政府以穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)為主線的發(fā)展思路與2013年以來采取的一系列措施已經(jīng)彰顯把經(jīng)濟(jì)發(fā)展駛?cè)虢】党掷m(xù)軌道的決心。事實(shí)上，國內(nèi)外環(huán)境變化要求中國經(jīng)濟(jì)必須進(jìn)入結(jié)構(gòu)調(diào)整和健康發(fā)展軌道。2008年，中國應(yīng)對(duì)國際金融危機(jī)沖擊采取了一系列政策措施，經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷了短暫下滑后迅速回升，到2010年年初達(dá)到一個(gè)高點(diǎn)，之后又開始下滑，到2012年底出現(xiàn)企穩(wěn)反彈。2013年的經(jīng)濟(jì)總體平穩(wěn)，但繼續(xù)下滑，在一季度實(shí)現(xiàn)7.6%增長的基礎(chǔ)上，二季度實(shí)現(xiàn)了7.5%的增長速度。如何看待這一輪經(jīng)濟(jì)回落？是短期下滑還是長期趨勢(shì)？國務(wù)院發(fā)展研究中心的報(bào)告提出：“兩年前，我們?cè)谘芯康幕A(chǔ)上，提出了一個(gè)基本判斷，即中國經(jīng)濟(jì)的潛在增長率將會(huì)下一個(gè)較大臺(tái)階，進(jìn)入由高速增長階段到中速階段的轉(zhuǎn)換期?！盵9]（P1）目前，這一判斷得到了越來越多人的認(rèn)同，即我國經(jīng)濟(jì)正在經(jīng)歷一個(gè)由快速增長到穩(wěn)步增長和結(jié)構(gòu)調(diào)整并舉時(shí)期?！笆濉睍r(shí)期，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展呈現(xiàn)的特點(diǎn)可能包括：經(jīng)濟(jì)呈中速增長，大約保持在5%～8%之間；經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)加速。中國經(jīng)濟(jì)要持續(xù)發(fā)展，必須擺脫單純靠打“強(qiáng)心劑”的路徑依賴，把深化改革、擴(kuò)大開放擺在更加突出的位置，實(shí)現(xiàn)從粗放型到集約型、從出口導(dǎo)向到內(nèi)需拉動(dòng)、從投資推動(dòng)到消費(fèi)支撐、從成本優(yōu)勢(shì)到市場(chǎng)創(chuàng)新、從政府主導(dǎo)向以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變，從過去的重GDP到更加關(guān)注民生。

全球經(jīng)濟(jì)正在步入長期的結(jié)構(gòu)調(diào)整時(shí)期，其實(shí)質(zhì)是醞釀新的產(chǎn)業(yè)革命。盡管“經(jīng)濟(jì)危機(jī)通常會(huì)10年發(fā)生一次”[5]（P169），但2008年以來的國際金融危機(jī)有點(diǎn)特殊，這個(gè)階段的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)不僅包括由粗放型向集約型的轉(zhuǎn)變，還可能包含新的產(chǎn)業(yè)革命的內(nèi)涵。杰里米·里夫金《第三次工業(yè)革命》在世界范圍內(nèi)引起了不小反響，其過人之處在于它不是就經(jīng)濟(jì)談經(jīng)濟(jì)，而是把適應(yīng)新經(jīng)濟(jì)模式需要的社會(huì)發(fā)展模式也描繪出來了。里夫金把21世紀(jì)的兩種新技術(shù)——互聯(lián)網(wǎng)和再生能源結(jié)合起來，探索人類未來新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。他認(rèn)為，第三次工業(yè)革命本身已經(jīng)包含了正在全球蓬勃發(fā)展的社會(huì)企業(yè)家精神、法人意識(shí)和合作精神。這些非經(jīng)濟(jì)要素與經(jīng)濟(jì)要素密切結(jié)合將治理20世紀(jì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中形成的種種弊端，尤其是即將打破營利組織和非營利組織各走各的陽關(guān)道、營利組織過于強(qiáng)勢(shì)以致使非營利組織步履維艱的局面。社會(huì)創(chuàng)新與新產(chǎn)業(yè)革命將結(jié)伴而來。目前，全球范圍內(nèi)的社會(huì)發(fā)展正處在一個(gè)新的探索階段，主要在兩個(gè)方面醞釀突破：一是針對(duì)社會(huì)問題，通過各種途徑和平臺(tái)，在交流和碰撞中形成新的理念和方法，參加交流和碰撞的部門包括非營利組織、企業(yè)、政府、專家學(xué)者、職業(yè)服務(wù)供給商、創(chuàng)效評(píng)估人員等；二是在傳統(tǒng)的金融體制內(nèi)，植入社會(huì)和環(huán)境效果評(píng)價(jià)，引導(dǎo)私人資本進(jìn)入社會(huì)和環(huán)境領(lǐng)域，產(chǎn)生了諸如社會(huì)創(chuàng)效證券、小額貸款、小額保險(xiǎn)等新的金融產(chǎn)品和組織形式。信息化和新媒體引發(fā)的公共服務(wù)革命日新月異，“由于信息不對(duì)稱，按需定產(chǎn)而沒有庫存在工業(yè)化時(shí)代是可望而不可即的，但在信息化時(shí)代，信息的溝通、需求的聚合都因互聯(lián)網(wǎng)而變得輕而易舉”[10]。3D打印植入物已經(jīng)進(jìn)入臨床階段，北京大學(xué)第三醫(yī)院團(tuán)隊(duì)在脊柱機(jī)關(guān)節(jié)外科領(lǐng)域研發(fā)出幾十個(gè)3D打印脊柱外科植入物[11]?？萍疾恳褜?D打印編入《國家高科技支撐計(jì)劃制造領(lǐng)域2014年度備選項(xiàng)目征集指南》，國家工信部也考慮對(duì)3D技術(shù)及其發(fā)展進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)、編制發(fā)展規(guī)劃。目前，我國3D打印的產(chǎn)值大約在3億人民幣左右，占世界的3%?？紤]和計(jì)劃開發(fā)3D技術(shù)和產(chǎn)業(yè)的地區(qū)卻不少，諸如珠海、青島、成都等[12]。在這樣的背景下，中國需要支持新的創(chuàng)新體系，大力發(fā)展各類交易市場(chǎng)和交易方式，以及與之相適應(yīng)的公共服務(wù)體系。

2.政府改革繼續(xù)深化，財(cái)稅體制改革進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)

國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案要求加快行政審批制度改革，把該放的權(quán)力放掉，把該管的事務(wù)管好，激發(fā)市場(chǎng)主體和社會(huì)主體的活力，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力，并承諾在本屆政府任期內(nèi)由國務(wù)院部門實(shí)施的行政審批事項(xiàng)減少1/3以上，彰顯了黨中央國務(wù)院加快推動(dòng)改革的決心和信心。根據(jù)國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和轉(zhuǎn)變職能的構(gòu)想，行政審批權(quán)下放、壓縮和轉(zhuǎn)移主要是面對(duì)市場(chǎng)、社會(huì)和地方政府，這就要求厘清政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)、中央和地方政府的邊界，對(duì)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)的具體形式、主要內(nèi)容、服務(wù)對(duì)象細(xì)心研究、精心分類，制定出符合現(xiàn)階段中國國情的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，找準(zhǔn)切入點(diǎn)。深化政府改革關(guān)鍵在于打破利益格局，就政府來說打破利益格局的核心是財(cái)政體制改革，而政府改革關(guān)鍵是從“事”和“財(cái)”入手。從“事”入手，就是要進(jìn)一步明確中央政府與地方政府、政府與企業(yè)、政府與社會(huì)的邊界，明確各自的職責(zé)。從“財(cái)”入手，就政府本身來說主要是中央和地方政府的財(cái)力劃分問題，就企業(yè)和社會(huì)組織與政府來說是政府在公共服務(wù)領(lǐng)域如何購買服務(wù)問題?！皬氖杖虢Y(jié)構(gòu)看，在取消預(yù)算外收入后，地方財(cái)政收入包括地方財(cái)力、基金收入以及債務(wù)收入?；鹗杖胫薪^大部分是土地出讓收入，以2011年為例，土地出讓收入為33477億元，占全部基金預(yù)算收入的75.3%。全部土地出讓收入中中央收入305億元，地方收入33173億元，占全部土地出讓收入的991%，占地方基金收入的86.8%。土地出讓收入已經(jīng)成為地方政府可支配公共收入的重要組成部分。2007年土地出讓收入占地方一般預(yù)算收入比重為50.9%，2011年這一比例上升到63 .9%，五年間比重值最高的2009年為85%。2007年土地出讓收入占地方一般預(yù)算財(cái)力的比重為34.6%，2011年這一比例上升到44.2%，五年間比重值最高為2009年的56.8%?！盵13]2013年上半年，基于全國經(jīng)濟(jì)下行的大環(huán)境，地方財(cái)政收入增幅均出現(xiàn)不同程度的下滑，尤其是2012年稅收增幅較大的省份，下降幅度比較大。不過，受益于年初推出的“國五條”政策，2013年上半年房地產(chǎn)收入異軍突起，成為地方財(cái)政收入增長的中堅(jiān)。2013年上半年，中央財(cái)政收入32311億元，同比增長1.5%；地方財(cái)政收入（本級(jí)）36280億元，同比增長13.5%。而2012年上半年，地方財(cái)政收入增長14.4%，2013年上半年同比下降了0.9個(gè)百分點(diǎn)。在財(cái)政收入中，中央收入更低于地方收入。從地方財(cái)政收入報(bào)告可見，地方財(cái)政收入大多是兩位數(shù)增長，而地方財(cái)政總收入則大多個(gè)位數(shù)增長。防范和化解地方政府融資平臺(tái)債務(wù)、房地產(chǎn)泡沫、嚴(yán)重產(chǎn)能過剩和影子銀行等重大風(fēng)險(xiǎn)必將對(duì)地方財(cái)政產(chǎn)生影響，美國著名的“汽車之城”底特律正式申請(qǐng)破產(chǎn)這一事件值得中國引以為戒。底特律申請(qǐng)破產(chǎn)是美國歷史上申請(qǐng)破產(chǎn)保護(hù)的最大城市，盡管中國地方政府“破產(chǎn)”案例前所未聞，但國內(nèi)地方政府債臺(tái)高筑的現(xiàn)象比比皆是，因而要把有效防范地方政府性債務(wù)、信貸等存在的風(fēng)險(xiǎn)放在重要位置。各地高聳林立的樓房空空蕩蕩，這不能不引起人們的高度重視。即使各處樓房有其主，考慮交通便利和公共設(shè)置的缺乏，這些房地產(chǎn)何時(shí)能得到充分利用值得思考。

3.越來越多的居民將移居城鎮(zhèn)，基本公共服務(wù)供給面臨諸多新要求

縱觀歷史，基本公共服務(wù)體系建設(shè)為社會(huì)秩序體系繼續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)或保持經(jīng)濟(jì)體系的運(yùn)轉(zhuǎn)而建立，前者的典型例證是19世紀(jì)后期德國的鐵血宰相俾茨麥，后者是20世紀(jì)30年代的羅斯福，政治家會(huì)著眼于更大的問題來采取具體措施。這既是政治家的過人之處，也是他們的不足之處，因?yàn)樗麄冊(cè)诖蠖鄶?shù)情況下要首先解決眼前的問題，同時(shí)有可能為下一階段的發(fā)展創(chuàng)造出新的問題。當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新的歷史階段，中長期保持中速或低速發(fā)展可能會(huì)成為中國經(jīng)濟(jì)的常態(tài)。在這樣的背景下，因經(jīng)濟(jì)高速增長不斷擴(kuò)大的財(cái)政規(guī)模面臨萎縮，各種社會(huì)矛盾和問題會(huì)暴露出來，創(chuàng)新可持續(xù)的基本公共服務(wù)供給模式必須提上議程。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化不僅要解決好流動(dòng)人口的市民化問題，還要通過城鎮(zhèn)規(guī)劃和建設(shè)提升居民的生活品質(zhì)。城鎮(zhèn)的特性要體現(xiàn)社會(huì)安全、社會(huì)交往和孩子們的同化。城鎮(zhèn)街道的安全一方面需要政府來維持，另一方面更需要形成一種社會(huì)氛圍和社會(huì)風(fēng)氣。即街道也要發(fā)揮社會(huì)交往的功能，“如果城市人之間有意義的和重要的接觸都只能限制在適合私下相識(shí)的過程中，那么城市就會(huì)失去它的效用，變得遲鈍”[14]（P40）。另外，街區(qū)公園、城市街區(qū)、老建筑等都有其社會(huì)功能，這是在推動(dòng)以人為中心的新型城鎮(zhèn)化過程中不能忽視的。毫無疑問，僅注視問題的一面，那就會(huì)造成單調(diào)、缺乏活力的城市發(fā)展，最終會(huì)孕育自我毀滅的種子。充滿活力、多樣化和多種用途的城市是其不斷自我發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力，這是當(dāng)前推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中需要注意的，千萬不能以一種傾向掩蓋另外一種傾向，現(xiàn)行體制往往會(huì)造成這樣的結(jié)果，新興城鎮(zhèn)化還需要新型思維方式、體制機(jī)制和管理模式。以人為中心的城鎮(zhèn)化包含更豐富的內(nèi)容，要求我們有更大的想象力?，F(xiàn)代城鎮(zhèn)規(guī)劃還要防止另外一種傾向，就是倉儲(chǔ)式超市的激增對(duì)于居民參與社會(huì)治理、社會(huì)交往的摧毀。從經(jīng)濟(jì)上說，這類購物方式給人們帶來便利、價(jià)廉物美，但對(duì)就業(yè)、社區(qū)生活、基層社會(huì)特色和環(huán)境都帶來巨大損害。美國最近的研究發(fā)現(xiàn)，“沃爾瑪這種大型超市似乎與投票的選民減少有關(guān)，標(biāo)志著民眾參與度降低”[15]（P159），并且凡是建立沃爾瑪?shù)纳鐓^(qū)10年內(nèi)社會(huì)資本都會(huì)下降。把這個(gè)問題延伸到中國情況也不容樂觀，中國住房私有化尤其導(dǎo)致大量住房向少數(shù)人手中集中，產(chǎn)生了大量的“鬼城”或空房率很高的社區(qū)。這樣的社區(qū)一方面居民參與率低——很多人不來社區(qū)或不常住社區(qū)，對(duì)社區(qū)的日常管理事不關(guān)己、高高掛起，突出表現(xiàn)是對(duì)社區(qū)越不熟悉，參與的熱情缺乏，社區(qū)越來越混亂，居民沒有信心，最終導(dǎo)致社區(qū)環(huán)境惡化、資產(chǎn)貶值，社區(qū)走向潰敗。另一方面，對(duì)于社區(qū)生活和環(huán)境不熟悉，不知道和無法參與，造成管理上的種種問題。這些告訴我們的道理是：效率不等于有效。20世紀(jì)70年代，美國芝加哥的警察啟用了巡邏車，但城市犯罪仍居高不下，究其原因，巡邏車和警察雖然可提供震懾性的服務(wù)，卻無法把分裂的社區(qū)凝聚和整合起來。整合起來的社區(qū)需要交往、公共參與公共事務(wù)，形成對(duì)于公共利益的認(rèn)同。公共利益需要一種“共生”的社會(huì)關(guān)系來維護(hù)，“如果沒有普通人積極參與社區(qū)活動(dòng)，為社區(qū)貢獻(xiàn)時(shí)間和精力，政府僅憑制定規(guī)范和目標(biāo)難有作為。”[15]（P165）

問題的實(shí)質(zhì)是，地方政府以高價(jià)把土地賣給了開發(fā)商，開發(fā)商必須以高價(jià)把房子賣出去，物業(yè)公司是開發(fā)商的分支機(jī)構(gòu)，也必須遵循利益最大化原則收取物業(yè)管理費(fèi)，一個(gè)個(gè)抱著炸藥擊鼓傳花，到了誰的手里都是燙手山藥，最終是業(yè)主倒霉。中國在過去幾十年的土地開發(fā)中不僅埋下了地方債的地雷，也埋下了社會(huì)沖突的地雷，業(yè)主與物業(yè)甚至與開發(fā)商之間的沖突，最根本來自地方政府謀取高價(jià)格土地和暴利般的財(cái)政收入。不要低估了土地財(cái)政的經(jīng)濟(jì)成本，更不應(yīng)忽視財(cái)政的社會(huì)成本。土地財(cái)政的社會(huì)成本分為兩部分：一部分是當(dāng)初為了吸引投資，地方政府不惜強(qiáng)行拆遷引發(fā)的社會(huì)沖突，另一部分是地方政府以高額地價(jià)賣給開發(fā)商土地，開發(fā)商為了回收高額付出強(qiáng)加給房主的各種成本。這些成本會(huì)在居民入住后逐步暴露出來，直接的矛盾是業(yè)主與物業(yè)公司或開發(fā)商之間的矛盾，最終還是要政府通過“維穩(wěn)”來解決。地方政府在自身的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中埋下了短效和長效炸彈，何時(shí)引爆要看各種矛盾積累到什么程度，對(duì)此要有清醒認(rèn)識(shí)。

4. 基本公共服務(wù)的可持續(xù)性和居民需求的變遷

2013年7月31日，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議做出積極推進(jìn)政府購買公共服務(wù)的決定，要求放開市場(chǎng)準(zhǔn)入，釋放改革紅利，凡社會(huì)能辦好的盡可能交給社會(huì)力量承擔(dān)，加快形成改善公共服務(wù)的合力，有效解決一些領(lǐng)域公共服務(wù)產(chǎn)品短缺、質(zhì)量和效率不高等問題，使群眾得到更多便利和實(shí)惠。完善基本公共服務(wù)體系的基本目標(biāo)是要關(guān)注民生、惠及人民，為了實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)：一是要靠改革，要改革政府自身，也要改革機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織；二是要靠開放，要開放國內(nèi)市場(chǎng)和國際市場(chǎng)，也要開放服務(wù)領(lǐng)域，允許國際資本和國際組織參與公共服務(wù)的供給，與國內(nèi)社會(huì)組織和機(jī)構(gòu)開展競(jìng)爭，在競(jìng)爭過程中提升國內(nèi)機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織的服務(wù)水平?？傮w而言，國內(nèi)能夠承接政府服務(wù)的機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織還不能滿足人民群眾對(duì)于基本公共服務(wù)的需求，競(jìng)爭能力也不夠強(qiáng)。這些年來，盡管一些社會(huì)組織在承接政府社會(huì)服務(wù)方面做了一些嘗試，但真正專業(yè)化、成規(guī)模的社會(huì)組織和機(jī)構(gòu)還不多。這里要特別提出事業(yè)單位改革問題，要通過政府購買公共服務(wù)加快事業(yè)單位改革，逐步把事業(yè)單位推入市場(chǎng)和社會(huì)。

政府購買公共服務(wù)涉及的問題很多，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議已經(jīng)做出了具體規(guī)定，要求把適合市場(chǎng)化方式提供的公共服務(wù)事項(xiàng)交由具備條件、信譽(yù)良好的社會(huì)組織、機(jī)構(gòu)和企業(yè)等承擔(dān)。一是各地要在準(zhǔn)確把握公眾需求的基礎(chǔ)上，制定政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄，明確政府購買服務(wù)的種類、性質(zhì)和內(nèi)容，并試點(diǎn)推廣。二是政府可通過委托、承包、采購等方式購買公共服務(wù)，按照公開、公平、公正原則，嚴(yán)格程序，競(jìng)爭擇優(yōu)，確定承接主體，并嚴(yán)禁轉(zhuǎn)包。三是嚴(yán)格政府購買服務(wù)資金管理，在既有預(yù)算中統(tǒng)籌安排，以事定費(fèi)，規(guī)范透明，強(qiáng)化審計(jì)，把有限的資金用到群眾最需要的地方，用到刀刃上。四是建立嚴(yán)格的監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制，全面公開購買服務(wù)的信息，建立由購買主體、服務(wù)對(duì)象及第三方組成的評(píng)審機(jī)制，評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)公布。五是對(duì)購買服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，對(duì)承接主體實(shí)行優(yōu)勝劣汰，使群眾享受到豐富優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)。但是，上述具有操作性的問題還需在實(shí)踐中逐步摸索和研究，尤其涉及社會(huì)組織、機(jī)構(gòu)和企業(yè)的資質(zhì)要制定具體標(biāo)準(zhǔn)，特別是要發(fā)揮行業(yè)組織的作用。要進(jìn)一步借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，更加豐富和發(fā)展政府購買服務(wù)的方式方法，逐步從比較單一的購買方式走向更加多元、豐富多彩的購買方式，尤其要結(jié)合中國的實(shí)際和各地的具體特點(diǎn)，逐步摸索出一套適合國情的政府購買公共服務(wù)的方式方法，從人才培養(yǎng)和使用到資金籌措，從機(jī)構(gòu)建設(shè)到體制機(jī)制完善，等等。完善政府購買公共服務(wù)不僅是社會(huì)組織、機(jī)構(gòu)和企業(yè)的任務(wù)，對(duì)政府自身也提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，這就要求政府加強(qiáng)自身的專業(yè)化水平和廉潔自律水平，在此基礎(chǔ)上不斷提升政府的監(jiān)管能力。

（二）有關(guān)國際經(jīng)驗(yàn)分析

1.歷次基本公共服務(wù)改革或多或少都與經(jīng)濟(jì)下滑有關(guān)

幾乎每次基本公共服務(wù)體系改革都伴隨著經(jīng)濟(jì)危機(jī)的歷史背景。美國從20世紀(jì)30年代的經(jīng)濟(jì)危機(jī)中吸取教訓(xùn)，國會(huì)通過了《社會(huì)保障法》，羅斯福積極推行新政，到20世紀(jì)50年代，盡管遇到不少阻力，美國的福利型政府規(guī)模最終還是擴(kuò)大了，社會(huì)保障體系的覆蓋范圍擴(kuò)大到了農(nóng)民和農(nóng)業(yè)工人，60年代～70年代國家福利體系更是發(fā)生了顯著變化。到70年代，石油危機(jī)導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)增長速度放緩，迫使里根和撒切爾政府對(duì)政府和福利制度改革，于是私有化浪潮興起?！八接谢l(fā)端于20世紀(jì)70年代末的英國，20世紀(jì)80年代在歐洲大陸擴(kuò)展開來”[16]（P30）。到20世紀(jì)90年代，私有化浪潮覆蓋主要產(chǎn)品，包括一些公共物品和公共服務(wù)，形成了世界上最廣泛、最雄心勃勃的私有化運(yùn)動(dòng)。當(dāng)前，中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了下行軌道，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變要求探索公共服務(wù)供給方式。

2.傳統(tǒng)意義上的三種供給方式

（1）政府在基本公共服務(wù)供給中發(fā)揮主要角色。一是政府的財(cái)政支持。政府對(duì)基本公共服務(wù)的財(cái)政支持主要表現(xiàn)為補(bǔ)貼、減稅、代用券等。二是政府補(bǔ)助，指政府通過給非營利組織補(bǔ)助，確保其向公眾提供優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品。政府補(bǔ)助的形式包括直接撥款、免稅、稅收優(yōu)惠、低息貸款、貸款擔(dān)保等。三是政府直接生產(chǎn)。直接生產(chǎn)是政府自己的事情，不涉及非營利組織和其他生產(chǎn)組織。只有當(dāng)參與直接生產(chǎn)的政府雇員對(duì)其服務(wù)對(duì)象具有強(qiáng)烈的責(zé)任感時(shí)，或者說具有強(qiáng)烈的公共價(jià)值或公共責(zé)任時(shí)，這種安排才會(huì)是有效的。四是政府間聯(lián)合生產(chǎn)。當(dāng)一個(gè)或多個(gè)規(guī)模很小的地方政府無法提供一定規(guī)模的公共服務(wù)時(shí)，需要若干個(gè)地方政府聯(lián)合起來生產(chǎn)。五是由準(zhǔn)政府性機(jī)構(gòu)生產(chǎn)。美國準(zhǔn)政府性機(jī)構(gòu)兼有政府和私人的法律特征，可以得到政府的支持；也受到社會(huì)監(jiān)督，防止其濫用權(quán)力。

（2）政府與企業(yè)、社會(huì)組織的合作方式。作為美國最大的非營利組織，美國聯(lián)合勸募（The United Way of America）曾因其主要負(fù)責(zé)人詐取組織的120萬美元資金而鋃鐺入獄和100多名員工失業(yè)以及組織的慈善捐款急劇下降，政府中出現(xiàn)的問題同樣也可以在非營利組織中出現(xiàn)，其表現(xiàn)是多方面的。一是組織的低效率。這類組織的特點(diǎn)是投入與產(chǎn)出不成比例，過多的投入并沒有獲得足夠的產(chǎn)出，諸如不能為服務(wù)對(duì)象提供滿意的公共服務(wù)。二是組織效率低下。美國人認(rèn)為公立學(xué)校是典型，其投入產(chǎn)出不成比例，教育經(jīng)費(fèi)連年增加，學(xué)生的成績卻不是這樣。慈善組織的績效如何，許多情況下人們并不知曉，只有出現(xiàn)重大丑聞時(shí)，人們才加以關(guān)注。三是中飽私囊。即非營利組織的領(lǐng)導(dǎo)人過多謀取自己的利益，這比組織效率低下更為可惡。四是過高的風(fēng)險(xiǎn)。產(chǎn)生上述問題的原因很多，既包括非營利組織和政府組織都缺乏明確的個(gè)人利益，個(gè)人對(duì)于組織風(fēng)險(xiǎn)不如私人企業(yè)那么關(guān)心；又包括缺乏競(jìng)爭機(jī)制，大多數(shù)非營利組織基本上壟斷經(jīng)營，一些慈善組織也是如此；還包括缺乏衡量成敗的明確指標(biāo)。

政府與企業(yè)、社會(huì)組織的主要合作方式包括多種。一是簽約外包。指政府與其他政府組織、營利組織或非營利組織簽訂供給合同，它是政府提供公共服務(wù)的常用模式，并隨著財(cái)政情況、服務(wù)要求、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督成本、服務(wù)市場(chǎng)的成熟程度等情況的變化而變化。政府在考慮合同外包對(duì)象時(shí)既要考慮效率，也要考慮服務(wù)質(zhì)量和消費(fèi)者的滿意狀況。二是特許經(jīng)營。特許經(jīng)營是政府賦予某一或某些組織壟斷經(jīng)營權(quán)，使這一或這些組織通過向消費(fèi)者收取使用費(fèi)來為生產(chǎn)服務(wù)提供資金，政府并不直接為公共服務(wù)付費(fèi)，而是特定經(jīng)營組織在一定時(shí)間內(nèi)享受特許經(jīng)營權(quán)（通常是排他性的權(quán)利）直接向公眾有償提供其生產(chǎn)的物品或服務(wù)。三是公私伙伴關(guān)系。指地方政府與企業(yè)聯(lián)合生產(chǎn)公共服務(wù)的模式。在這種模式中，地方政府為生產(chǎn)商提供土地、政策優(yōu)惠、撥款、貸款、免稅以及以低于市場(chǎng)價(jià)格收購生產(chǎn)商的產(chǎn)品等。立法機(jī)構(gòu)對(duì)此類伙伴關(guān)系加以限制，避免政府濫用權(quán)力。四是混合策略。指地方政府在采用一個(gè)公共服務(wù)供給模式的同時(shí)，不排除使用其他模式。合作生產(chǎn)中的一些涉及人的服務(wù)，諸如教育、治安、消防、醫(yī)療衛(wèi)生和社會(huì)服務(wù)，往往需要服務(wù)供給者與消費(fèi)者之間的密切配合才能達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)。例如，社區(qū)治安需要社區(qū)居民與警察的合作才能實(shí)現(xiàn)。

（3）社會(huì)組織在基本公共服務(wù)體系中的角色。一是志愿生產(chǎn)，即由公民自愿地、不為報(bào)酬而提供的一些公共服務(wù)。典型的是美國和加拿大居民自愿參與消防活動(dòng)，成為消防志愿者。二是社會(huì)企業(yè)。慈善組織通過下屬服務(wù)單位開設(shè)各項(xiàng)社會(huì)性收費(fèi)服務(wù)，通過社會(huì)性服務(wù)的盈利來補(bǔ)貼福利性服務(wù)，包括運(yùn)作“社會(huì)企業(yè)”項(xiàng)目。

3.現(xiàn)代意義上的社會(huì)創(chuàng)新

（1）發(fā)展社會(huì)創(chuàng)新智庫。一是社會(huì)創(chuàng)新園區(qū)。根據(jù)社會(huì)需求提出新的解決方案，吸納初創(chuàng)企業(yè)、區(qū)域和政府組織以及慈善基金會(huì)參與、一道工作，在創(chuàng)新的環(huán)境中發(fā)展。二是社會(huì)創(chuàng)新中心。其使命是催化社會(huì)創(chuàng)新，精心發(fā)展自己的理論，并以這些理論支撐它的大部分工。

（2）努力實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)資金的可持續(xù)性。一是社會(huì)金融。它把擁有金融知識(shí)、戰(zhàn)略思想和社會(huì)經(jīng)驗(yàn)的專家們聚集在一起，探索具有創(chuàng)新性、可持續(xù)和不斷發(fā)展的投資議題，建立社會(huì)投資市場(chǎng)。二是社會(huì)責(zé)任投資。社會(huì)責(zé)任投資指可持續(xù)、具有社會(huì)良知、“綠色”、道德意義上的投資。一般說來，社會(huì)責(zé)任投資鼓勵(lì)投資者關(guān)注環(huán)境改善、保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益和生物多樣性等，避免介入酒精、煙草、博彩、色情、武器等經(jīng)營活動(dòng)，其關(guān)注的領(lǐng)域大致可歸結(jié)為環(huán)境、社會(huì)公正、共同治理等。三是社會(huì)創(chuàng)效證券。社會(huì)創(chuàng)效證券是基于績效支付的一種社會(huì)金融模式，或者叫做根據(jù)結(jié)果支付。根據(jù)結(jié)果支付指在公共服務(wù)供給過程中，合同文本要求根據(jù)服務(wù)供給者提供的服務(wù)效果支付資金，達(dá)不到預(yù)期效果可拒絕支付。四是社會(huì)創(chuàng)效企業(yè)。它利用市場(chǎng)方法，通過產(chǎn)業(yè)開發(fā)創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，在實(shí)現(xiàn)企業(yè)營利和持續(xù)發(fā)展的同時(shí)解決貧困問題。五是社會(huì)投資基金。它代表了一種新的社會(huì)金融方式：在取得社會(huì)和環(huán)境目標(biāo)的同時(shí)獲得利潤回報(bào)。社會(huì)投資基金為社會(huì)企業(yè)借貸項(xiàng)目提供抵押貸款、專門為促進(jìn)社會(huì)福利和環(huán)境改善設(shè)立金融、信貸資金在線服務(wù)。六是參與型非營利組織。它是一種“全新的組織”，“這種組織首先是為公共事業(yè)服務(wù)的，比如運(yùn)營一所醫(yī)院，并且不以營利為目的，但是又與傳統(tǒng)的非營利組織稍有不同。參與型營利組織可以發(fā)行股票，購買這類股票等于向慈善事業(yè)捐款，也可以由此享受稅收方面的優(yōu)惠。出售此類股票不用交稅，前提是將出售所得全部捐贈(zèng)給其他慈善事業(yè)，比如再次買入其他參與型非營利組織的股票”。“對(duì)于做善事的人而言，如果是以傳統(tǒng)方式給非營利醫(yī)院或大學(xué)捐款，那么錢捐出去之后就和自己沒有關(guān)系了，但是如果以購買參與型非營利組織股票的形式捐出資金，那么這個(gè)善舉和捐贈(zèng)人之間還會(huì)一直維系著關(guān)系。購買此類股票的人會(huì)對(duì)這個(gè)組織產(chǎn)生一種心理上的期望，就像普通股東一樣?！盵17]（P299）參與型非營利組織是對(duì)當(dāng)前非營利組織概念的進(jìn)一步拓展。七是社會(huì)經(jīng)營。穆罕默德·瑜奴斯（Muhammad Yunus）認(rèn)為，“經(jīng)營者的經(jīng)營活動(dòng)以造福他人為目的，而不為自己謀利為目的，企業(yè)能夠自我維持，以其經(jīng)營收入抵消支出”[18]（P17）。他解釋說：“社會(huì)經(jīng)營理念的產(chǎn)生其實(shí)非常簡單：不管我處理經(jīng)濟(jì)問題還是社會(huì)問題，都試圖采用經(jīng)濟(jì)的手段。因?yàn)槲乙恢眻?jiān)信：這是解決經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問題的基本途徑。遺憾的是，經(jīng)濟(jì)學(xué)理論中卻沒有這樣的分析視角。但我堅(jiān)信，經(jīng)濟(jì)學(xué)應(yīng)當(dāng)也將會(huì)包含這樣的內(nèi)容?！盵18]（P17）

四、“十三五”時(shí)期建設(shè)可持續(xù)人民滿意的基本公共服務(wù)體系的基本思路

（一）改革和完善法律體系

有關(guān)營利企業(yè)和傳統(tǒng)非營利組織的法律法規(guī)在世界各地已日趨完善，但涉及社會(huì)金融、社會(huì)經(jīng)營的法律法規(guī)還鳳毛麟角、處于空白狀態(tài)。無論是在現(xiàn)有的法律還是非法律框架內(nèi)開展社會(huì)創(chuàng)新都存在諸多難題。值得欣慰的是，2007年加拿大政府以及美國一些地方政府開始考慮與社會(huì)經(jīng)濟(jì)有關(guān)的法律[18]（PP127-129）。如何通過技術(shù)研發(fā)提供一些能夠解決貧困、饑餓、疾病、健康、失業(yè)、遺棄兒童、毒品、住宅、污染、環(huán)境的產(chǎn)品，這是社會(huì)創(chuàng)新的關(guān)鍵。要建立一個(gè)社會(huì)創(chuàng)新發(fā)展的全球環(huán)境，讓企業(yè)家充分認(rèn)識(shí)社會(huì)創(chuàng)新，鼓勵(lì)非營利組織、非政府組織、基金會(huì)以及慈善機(jī)構(gòu)參與這個(gè)領(lǐng)域。奧巴馬宣布2012財(cái)政年度將撥款一億美元來支持社會(huì)創(chuàng)效證券，馬薩諸塞州首先響應(yīng)。2012年1月，馬薩諸塞州要求中間組織和非營利組織使用社會(huì)創(chuàng)效證券為無家可歸者提供穩(wěn)定住房、為未成年犯罪者提供社會(huì)矯正等。其他一些州也紛紛探索社會(huì)創(chuàng)效證券。社會(huì)創(chuàng)效證券的應(yīng)用和發(fā)行范圍因地而異，從無家可歸者到未成年犯罪、成年犯罪，以及低收入老年居民都可以成為社會(huì)問題解決的受益者。如果政府和社會(huì)都承認(rèn)社會(huì)經(jīng)營將是人類解決面臨挑戰(zhàn)不可或缺的活動(dòng)，那么為其立法就需要提到議程上來。社會(huì)經(jīng)營的立法首先涉及如何鼓勵(lì)企業(yè)家在實(shí)現(xiàn)推動(dòng)自己企業(yè)正常運(yùn)行的同時(shí)，也考慮一定程度的社會(huì)經(jīng)營，相應(yīng)的稅收、財(cái)政和金融政策也需要調(diào)整。新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展也意味著政府自身的改革和創(chuàng)新需要加快步伐。

（二）建立和完善競(jìng)爭機(jī)制

目前我國的公共服務(wù)存在的主要問題是：政府和事業(yè)單位提供占主導(dǎo)地位，企業(yè)和社會(huì)組織參與有限。公辦主體的激勵(lì)機(jī)制不足、缺乏競(jìng)爭、機(jī)制體制不靈活，給政府財(cái)政帶來很大壓力。

由于社會(huì)金融、社會(huì)經(jīng)營以及企業(yè)社會(huì)責(zé)任的出現(xiàn)，市場(chǎng)與社會(huì)的邊界也越來越模糊，雙軌體制可能會(huì)逐步走向綜合體制。利用私人部門和資本市場(chǎng)不僅是為了解決資金問題，也發(fā)揮它們的社會(huì)和環(huán)境價(jià)值，這代表了當(dāng)前推動(dòng)社會(huì)發(fā)展和公益事業(yè)的最新戰(zhàn)略構(gòu)想。一批新興的企業(yè)慈善家、非營利組織、合作社和企業(yè)家正在探索經(jīng)營模式和轉(zhuǎn)向私人投資領(lǐng)域，以獲取他們開展項(xiàng)目和進(jìn)行創(chuàng)新需要的資金，實(shí)現(xiàn)自己組織的持續(xù)發(fā)展和滿足更大范圍的社區(qū)發(fā)展需求、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長，最終使投資者獲得更多投資回報(bào)和更大的社會(huì)、環(huán)境效益。

（三）不斷提高政府的監(jiān)管能力

政府對(duì)于基本公共服務(wù)績效監(jiān)管的核心是：必須清晰地知道社會(huì)組織和企業(yè)承擔(dān)基本公共服務(wù)供給的能力和提供的效果，否則它無疑就會(huì)把控制基本公共服務(wù)績效的責(zé)任拱手交給社會(huì)組織和企業(yè)。這就不是一個(gè)簡單將基本公共服務(wù)的供給轉(zhuǎn)移給私人或社會(huì)的問題，其中還包含著政府責(zé)任遭到破壞的風(fēng)險(xiǎn)，如果社會(huì)組織和企業(yè)沒有足夠良知的話。事實(shí)上，大部分情況下社會(huì)組織和企業(yè)都有自己的利益，不僅是市場(chǎng)有自己的利益。

政府把責(zé)任和權(quán)力交給市場(chǎng)、社會(huì)，中央政府把權(quán)利和責(zé)任交給地方政府，雖然在服務(wù)方面的投入減少了，但在監(jiān)管方面的投入不僅不能隨之減少，而且必須增加。從美國的經(jīng)驗(yàn)看，“大社會(huì)”建設(shè)的結(jié)果之一是許多政府項(xiàng)目的實(shí)施效果令人失望[1]（P167）。政府不僅要為社會(huì)組織和企業(yè)承擔(dān)政府服務(wù)提供環(huán)境，也要加強(qiáng)自身內(nèi)部的建設(shè)，包括利用現(xiàn)代信息技術(shù)和大量掌控基本公共服務(wù)供給的效果，一個(gè)精明、讓公眾滿意的政府必須是一個(gè)內(nèi)部運(yùn)作能力極強(qiáng)的機(jī)構(gòu)。醫(yī)改的教訓(xùn)是“醫(yī)療回扣、腐敗窩案，媒體曝出的福建漳州醫(yī)療腐敗案，內(nèi)幕驚人。從今年（2013年-筆者注）年初至今，市直區(qū)縣73家醫(yī)院涉嫌醫(yī)療腐敗，包括22家二級(jí)以上的醫(yī)院無一幸免，全部涉案。案件背后涉及的是醫(yī)療購銷體制性的問題。以藥養(yǎng)醫(yī)被眾多媒體解讀為造成藥價(jià)虛高的根本原因而備受詬病。醫(yī)院的發(fā)展，不是醫(yī)就是藥兩條路，政府給的錢有限，醫(yī)院可能就把它盯在藥品上”[19]。

（四）從性質(zhì)類型、供給方式與需求特點(diǎn)細(xì)化公共服務(wù)

1.要根據(jù)社會(huì)問題、社會(huì)服務(wù)、公共服務(wù)的對(duì)象、活動(dòng)類型、評(píng)價(jià)效果、時(shí)限等進(jìn)行分類，采取不同的處理和解決辦法。不同的社會(huì)問題需要采取不同解決辦法，如針對(duì)老年人和殘疾人采取慈善辦法更好一些，而對(duì)于刑釋解教人員采取社會(huì)經(jīng)營會(huì)更有效。在基本公共服務(wù)供給領(lǐng)域也是如此。例如，社會(huì)經(jīng)營的根本特征是在其設(shè)計(jì)上要求必須是可持續(xù)的，這也就要求它的服務(wù)對(duì)象不能僅依靠捐贈(zèng)，必須在社會(huì)發(fā)展中增加幫助窮人和其他人群的就業(yè)和增加收入。與社會(huì)慈善比較，社會(huì)經(jīng)營鼓勵(lì)受助者保持個(gè)人尊嚴(yán)和自立，即便是一些很好的慈善機(jī)構(gòu)和慈善項(xiàng)目也往往難免使受益者的自我發(fā)展動(dòng)力消失殆盡。以消防為例，作為確保人民生命安全的服務(wù)，消防理應(yīng)劃入基本公共服務(wù)范疇，但消防有其特殊性，火災(zāi)發(fā)生的幾率不是人們能夠預(yù)測(cè)的，所以消防設(shè)施、設(shè)備和人員的配置就成了一個(gè)難以估算的問題，特別是人員配置多了會(huì)浪費(fèi)，配置少了會(huì)在緊急時(shí)刻不夠用，美國和加拿大針對(duì)這種情況，在人員配置上采取政府消防人員與消防志愿者相結(jié)合的人事體制安排。這就是所謂公共服務(wù)分類的實(shí)質(zhì)和根本之所在，我國在這方面有很多細(xì)致工作要做。政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的邊界也只有在這樣的細(xì)化過程才能真正明晰起來。

2.要以人為中心，注重保護(hù)農(nóng)民利益。要從與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相輔相成的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略出發(fā)，注重探索在中小城市促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)的發(fā)展模式，在解決就業(yè)的同時(shí)解決困擾農(nóng)民工及其家庭乃至整個(gè)社會(huì)的留守兒童、留守婦女和留守老人問題，并建立與這種經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式相適應(yīng)的基本公共服務(wù)供給模式。

3.要打破部門分工界限，統(tǒng)一研究公共服務(wù)的供給問題。要建立社會(huì)工委或社會(huì)建設(shè)辦與發(fā)展改革、民政、醫(yī)療衛(wèi)生、公安司法、殘聯(lián)、人力資源和社會(huì)保障等部門參與的聯(lián)席會(huì)議制度，一道研究當(dāng)前政府購買公共服務(wù)問題，共同分類和分工、協(xié)同推進(jìn)，使政府購買公共服務(wù)工作更加有效。

（五）培育適應(yīng)社會(huì)創(chuàng)新需要的智庫和復(fù)合型人才

社會(huì)創(chuàng)新尤其是金融領(lǐng)域的社會(huì)創(chuàng)新需要復(fù)合型人才和多部門、跨領(lǐng)域合作的智庫。要通過這類人才的培養(yǎng)和智庫的建設(shè)，打破傳統(tǒng)意義上的社會(huì)與市場(chǎng)、營利與非營利之間的分界，使社會(huì)問題得到全面、徹底解決。以公共精神、企業(yè)家精神和慈善精神為價(jià)值基礎(chǔ)的政府、市場(chǎng)和社會(huì)之間的密切合作是實(shí)現(xiàn)社會(huì)創(chuàng)新的組織基礎(chǔ)，在此基礎(chǔ)上能夠理解公共精神、企業(yè)家精神和慈善精神的復(fù)合型人才的培育是實(shí)現(xiàn)社會(huì)創(chuàng)新的關(guān)鍵。

（六）建立和完善實(shí)現(xiàn)公共利益的體制機(jī)制

1.決策機(jī)制。公共利益的實(shí)現(xiàn)需要建立和完善公共決策機(jī)制，發(fā)揮所有利益相關(guān)者的作用。要通過公共決策機(jī)制把各方面的意愿表達(dá)出來，使各項(xiàng)基本公共服務(wù)的建設(shè)有的放矢，真正滿足人民群眾的需求，避免公共資源的浪費(fèi)和在社會(huì)領(lǐng)域制造“泡沫”，也避免社會(huì)矛盾和社會(huì)沖突。政府要支持各類居民自治組織的建設(shè)和完善，通過諸如業(yè)主委員會(huì)等形式的公共參與機(jī)制來實(shí)現(xiàn)公眾意愿表達(dá)和公眾監(jiān)督的目的?！笆濉睍r(shí)期基本公共服務(wù)規(guī)劃要在實(shí)現(xiàn)公共利益的公共決策機(jī)制方面有所創(chuàng)新，就需要跳出單純就基本公共服務(wù)談基本公共服務(wù)的視野，另辟蹊徑。

2.評(píng)價(jià)機(jī)制。評(píng)價(jià)機(jī)制的關(guān)鍵是居民的滿意度和公共服務(wù)達(dá)到的實(shí)際效果，這就要求客觀全面評(píng)價(jià)公共服務(wù)的績效。所謂客觀，就是要真正建立獨(dú)立的第三方評(píng)估機(jī)制和機(jī)構(gòu)，使評(píng)估方在不受實(shí)施方干擾、影響和左右的情況下，能夠行使評(píng)估職能。所謂全面，就是要從效率、效益、經(jīng)濟(jì)和公正四個(gè)方面全面評(píng)價(jià)公共服務(wù)發(fā)揮的作用，同時(shí)既要評(píng)估公共服務(wù)的直接產(chǎn)出，還要評(píng)估公共服務(wù)的間接產(chǎn)出或長遠(yuǎn)影響。要充分認(rèn)識(shí)到，基本公共服務(wù)作為政府確保個(gè)人實(shí)現(xiàn)基本權(quán)利的制度安排，更要著眼于長遠(yuǎn)。例如，政府負(fù)責(zé)義務(wù)教育，不僅是著眼于當(dāng)前的升學(xué)率，更是著眼于國家和民族人口素質(zhì)以及由這種素質(zhì)所決定的國家和民族的競(jìng)爭力。再例如，各地實(shí)行的所謂“名校制度”的實(shí)際效果到底如何？需要怎樣的評(píng)價(jià)，名校從長期看培養(yǎng)的人才是不是真正成為社會(huì)需要的人才？名校真正成才的人是得益于名校的教育質(zhì)量、名校的領(lǐng)導(dǎo)與教師的素質(zhì)還是得益于它吸引的生源的素質(zhì)、家庭、社會(huì)關(guān)系？這個(gè)問題至今沒有研究，但真的需要深入研究，因?yàn)樗鼪Q定著教育改革的方向。

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責(zé)任編輯：劉瓊蓮