○ 文／劉滿平 景春梅

“能源體制機制革命”，需要我們理清概念、看到當前弊端，重新認識其屬性，建立成熟的市場環(huán)境。

●能源市場機制主要由供求機制、價格機制、競爭機制和風險機制構成。其中，能源價格機制處于核心地位，其改革要堅持由市場形成。 供圖/東方IC

今年6月13日,在中央財經(jīng)領導小組第六次會議上，習近平總書記提出要推動我國在能源消費、能源供給、能源技術和能源體制四個領域的革命。

對于能源領域“四大革命”的關系，筆者認為，以“抑制不合理消費需求、提高能源利用效率、調(diào)整能源消費結(jié)構”為目標的“能源消費革命”是前提基礎；以“構建多員持續(xù)供應體系，保障能源供應安全”為目標的“能源供給革命”是能源革命的最終根本；以“提高能源科技創(chuàng)新和進步水平，促進能源產(chǎn)業(yè)升級”為目標的“能源技術革命”是手段，而以“理順能源市場運行與管理機制，構建現(xiàn)代能源市場體系”目標的“能源體制革命”自然而然地就成為當前推動能源革命的落腳點。

明確能源體制機制內(nèi)涵

究竟什么是“能源體制機制”？

目前，社會上有兩種觀點。一是將能源市場主體競爭結(jié)構和關系，例如能源市場壟斷、價格管制等被當作是能源體制機制，一說進行能源體制機制改革就認為是打破壟斷，促進競爭。二是將能源管理與監(jiān)督機構當作能源體制機制，認為能源體制機制改革主要是政府對能源的管理或監(jiān)督機構的改革。

其實，這些只是能源體制機制的部分內(nèi)容，而不是全部內(nèi)容。筆者認為，一個完整的“能源體制機制”是指一定區(qū)域內(nèi)（通常為一個國家）能源行業(yè)或能源領域內(nèi)資源配置的具體方式、市場運行以及監(jiān)管制度模式等各種關系的綜合。它一般由“能源市場基本制度”、“能源市場競爭結(jié)構”、“能源市場運行機制”、“能源市場管理與監(jiān)管體制”四大基本要素構成。

其中，“能源市場制度”是指為保障能源市場穩(wěn)定、高效運行所做出的一系列制度安排及其制度執(zhí)行機制，包括作為法律規(guī)范的制度、作為市場規(guī)則的制度、作為技術和產(chǎn)業(yè)標準的制度、作為政府導向的產(chǎn)業(yè)政策制度等?！澳茉词袌鼋Y(jié)構”是指市場供給者之間（包括替代品供給）、需求者之間、供給和需求者之間的關系，也包括市場上現(xiàn)有的供給者、需求者，與正在進入該市場的供給者、需求者之間的關系。它又包括三個基本構成要素：市場主體、市場競爭格局和市場集中度。“能源市場機制”又稱能源市場運行機制，主要由供求機制、價格機制、競爭機制和風險機制構成。其運行表現(xiàn)為供求、價格、競爭、風險等機制之間的相互關聯(lián)和相互作用?！澳茉词袌龉芾怼迸c監(jiān)管機制是指為了對能源市場實施綜合管理和專業(yè)化的監(jiān)管，保障市場正常運行和均衡發(fā)展，規(guī)范市場行為、避免市場機制的自身缺陷、促進能源市場的發(fā)育而做出的體制性安排。

在四大構成要素中，能源價格機制在能源市場機制中處于核心地位。能源市場機制是整個能源體制機制的核心。而能源市場機制又是由能源市場結(jié)構決定的，具備什么樣并形成什么樣的能源市場結(jié)構也就決定了能源市場機制是什么樣的。能源市場制度、能源市場管理與監(jiān)管機制起到一個外圍的服務保障作用。而能源體制機制不是憑空存在的，必須建立在一定的能源市場基礎設施上，能源市場基礎設施是否充分，也會影響能源體制機制改革時機的選擇和力度的大小。

●國際能源變革的實踐表明，推動能源市場化改革是解決能源經(jīng)濟運行中一系列矛盾的根本要求。 供圖/東方IC

現(xiàn)行機制壟斷現(xiàn)象突出

在厘清能源體制機制的具體內(nèi)涵和構成后，對照一下就可以發(fā)現(xiàn)，盡管改革開放以來，我國能源領域按照先易后難的漸進式改革模式，在放寬投資限制、放松價格管制、實行政企分離和培育市場主體等方面，已經(jīng)進行了一系列的體制機制改革并取得了積極成效。但與其他領域市場化改革步伐和力度相比，能源體制機制改革顯得謹小慎微，甚至裹足不前。尤其是近些年來，盡管政府工作報告中每年都要提到進行能源體制機制改革的一些內(nèi)容，但有關能源行業(yè)里深層次的體制機制改革措施遲遲難以出臺和實現(xiàn)。相反，以宏觀調(diào)控的名義加強行政審批，以市場失靈的名義強化政府干預之勢卻愈演愈烈，能源領域“國進民退”現(xiàn)象日益突出，使得本以清晰的能源領域市場化改革方向又變得模糊起來。

例如，能源法律體系建設滯后，重要性不突出；能源稅制不夠完善，環(huán)保性不夠；能源領域投資的行政性審批非但沒有精簡，反而有所加強；能源價格難以由市場形成，行政性管制依然存在；能源領域國有企業(yè)改革不到位，沒有真正實現(xiàn)政企分開；能源領域行政性壟斷依舊未被破除，電力行業(yè)“一網(wǎng)獨大”，油氣行業(yè)“三油壟斷”局面長期存在，導致競爭主體不健全等。

在上述能源體制機制眾多弊病中，最讓人詬病的是能源行業(yè)市場集中度高，市場化程度相對較低，壟斷現(xiàn)象突出。這種壟斷不是由于市場自由競爭形成的，而是由于政府的行政性壟斷導致非公資本難以進入造成的。行政性壟斷不僅造成市場化改革不足、現(xiàn)代能源市場體系尚未完全建立的局面，而且誘發(fā)政府對能源價格強有力的行政管制。行政壟斷和價格政府監(jiān)管兩者共同導致我國能源產(chǎn)業(yè)技術進步緩慢，產(chǎn)業(yè)技術經(jīng)濟水平不高在造成市場效率降低的同時，也造成社會的不公平。因此，行政性壟斷和價格政府監(jiān)管是我國能源市場未來發(fā)展面臨的主要問題，也是能源體制機制存在問題的根源所在。如何破除能源行業(yè)的行政性壟斷和價格政府監(jiān)管問題，將是我國未來能源體制機制改革的主要突破方向。

明確能源改革方向及其屬性

在了解能源體制機制“是什么、怎么樣”后，接下來就是如何改的問題。由于最高決策層針對當前我國在能源領域面臨的嚴峻挑戰(zhàn)，將之前的“能源體制機制改革”提升到“能源體制機制革命”這樣的高度，需要對當前能源體制機制發(fā)生根本變革，那么，我們所提出的改革思路和對策應不僅局限于一枝一葉的修修補補，而應該從長遠的、全局的角度統(tǒng)籌考慮。

首先要明確能源體制機制改革的方向，即進行市場化改革。國際能源變革的實踐經(jīng)驗表明，推動能源市場化改革是解決能源經(jīng)濟運行中一系列矛盾的根本要求，是提高能源利用高效率、合理控制能源消費總量、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的必然要求。英國、法國、俄羅斯、印度、巴西等傳統(tǒng)上采取能源國有化的國家都已不同程度地推進了能源市場化改革，美國、德國、日本等國家也相繼在能源領域進行產(chǎn)業(yè)重組并引入競爭，以盡可能地發(fā)揮市場價格機制的作用。

因此，我國能源體制機制改革的方向肯定是市場化改革。但鑒于能源自身的特殊性和復雜性及其在經(jīng)濟社會發(fā)展中的基礎性、重要性，再加上市場自身的失靈，市場化改革并不是說放棄政府干預，所以我國能源體制改革的核心原則是“市場的歸市場，政府的歸政府”，最大程度地減少政府對市場的干預，為市場機制在能源資源的配置中起到?jīng)Q定性作用創(chuàng)造先決條件。

其次是突破思想認識誤區(qū)，要還原能源商品性、可競爭性和能源安全分攤性。

這其中，需要先確定能源的商品性。長期以來，我們一直認為煤炭、電力、油氣是特殊商品或準公共產(chǎn)品，是市場失靈的領域，應該由政府管制、國企壟斷經(jīng)營。事實上，能源雖然是關系國家安全的戰(zhàn)略性資源，但也是商品，具有一般商品的基本屬性，受價值規(guī)律和供求關系調(diào)節(jié)，可由競爭優(yōu)化配置資源，由供求決定價格，由契約規(guī)范交易。上世紀70年代以來，回歸能源的商品屬性，推進能源領域的市場化改革成為全球性趨勢。無論是成熟的市場經(jīng)濟國家還是體制轉(zhuǎn)軌國家，大都轉(zhuǎn)變理念，對能源領域?qū)嵭蟹潘晒苤?、打破壟斷、引入競爭，大大提高了能源供給能力和利用效率。

另外，要認識到能源的可競爭性。壟斷并非能源行業(yè)的天然特性，籠統(tǒng)地認為能源行業(yè)具有自然壟斷性不夠科學。因為市場的壟斷有各種形態(tài)，有的具有自然壟斷性質(zhì)，有些壟斷則來自人為。不僅如此，一些行業(yè)雖具有自然壟斷特征，但并不等于這個行業(yè)中的所有業(yè)務都應當一體化經(jīng)營，通過競爭提高效率的規(guī)律在這些行業(yè)同樣適用。推動能源體制機制市場化改革的前提是將這些行業(yè)中的競爭性業(yè)務與非競爭性業(yè)務分開。屬于競爭性領域的完全放給市場，引入多元投資主體，擴大對外開放，讓供求關系決定價格，競爭優(yōu)化資源配置，由契約規(guī)范交易。屬于非競爭性領域的業(yè)務實行公平接入、提高普遍服務水平，加強政府對其經(jīng)營業(yè)務、效率、成本和收入的監(jiān)管。與此同時，改進政府管理，對市場失靈領域應切實履行宏觀管理、市場監(jiān)管和公共服務職能。

與此同時，要認識到能源安全的可分攤性。國家能源安全涉及生產(chǎn)、流通和消費三大領域，涵蓋經(jīng)濟社會生活方方面面，需要動員全社會廣泛參與、共同擔當。因此，必須摒棄之前“姓社姓資”、“姓公姓私”的僵化觀念，樹立新的能源安全理念，充分認識到能源安全的可分攤性，切實改變歧視排斥能源非公企業(yè)、只靠國有能源企業(yè)保障供應、穩(wěn)定市場的老思路，敞開市場大門，不問國有民營，不論企業(yè)大小，不管哪個產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)，讓所有有意愿、有能力的企業(yè)都參與進來，各展所長，互利共贏，共同增加國內(nèi)能源市場有效供應。

健全能源市場環(huán)境

能源體制機制的革命，離不開健全法律體系和財稅體制，以此完善能源市場制度環(huán)境。在加強法律法規(guī)建設方面，應盡快出臺《能源法》；加快制定石油、天然氣、原子能等單行法；修改現(xiàn)行《電力法》、《礦產(chǎn)資源法》、《煤炭法》、《節(jié)約能源法》等能源單行法中部分不符合實際的內(nèi)容。同時，加快能源行業(yè)財稅體制改革，包括取消不合理的補貼，建立公平有效的能源財政補貼；改革現(xiàn)行能源稅制，建立廣覆蓋、多環(huán)節(jié)的綜合稅收調(diào)控體系，盡快擇機開征碳稅，全面推進資源稅改革，將開征能源環(huán)境稅作為中長期的目標導向，并將燃油稅以及排污費和污水處理費“費改稅”后并入能源環(huán)境稅中，在提升稅率的同時健全能源環(huán)保稅收優(yōu)惠措施。

要建設煤、電、油、氣四個現(xiàn)代市場體系，搭建多層次能源市場化交易平臺。建立和完善公開、公平、公正的能源現(xiàn)貨及中遠期合約市場，逐步建立現(xiàn)代能源期貨市場。進一步加強和完善能源市場基本交易制度建設，積極推進電子交易市場建設。同時，有序開放我國能源期貨市場，逐步形成具有國際影響力的區(qū)域能源市場中心。目前可以考慮在能源生產(chǎn)或消費重點區(qū)域例如山西、東北、新疆、上海等地建立煤炭、天然氣和石油等交易中心或期貨交易市場中心；而電力交易市場可考慮建立一個獨立于電網(wǎng)、全國統(tǒng)一的交易中心，各省成為其區(qū)域分中心。在這個交易平臺上，發(fā)電企業(yè)與用電方公開、公平、公正地進行交易，電網(wǎng)不再統(tǒng)購統(tǒng)銷，而應無歧視公平開放。

在能源價格方面，要堅持由市場形成能源價格，深化能源價格改革。從石油方面看，應在新的成品油價格形成機制基礎上進一步完善定價機制，包括調(diào)價周期、調(diào)價幅度、調(diào)價方式等。定價權應更多地下放給行業(yè)協(xié)會或企業(yè)，在實現(xiàn)與國際接軌基礎上，價格調(diào)整不必由政府發(fā)布，可以由行業(yè)協(xié)會按照政府確定的規(guī)則，自行調(diào)整發(fā)布。在天然氣方面，在門站價進行市場凈回值定價的基礎上，建立上下游聯(lián)動機制，形成真正反映資源稀缺程度、市場供求關系、環(huán)境補償成本的價格，最終實現(xiàn)天然氣出廠價由市場競爭形成，終端銷售價格放開，政府只對具有自然壟斷性質(zhì)的輸配氣價進行管理。

在重塑競爭性市場結(jié)構中，要破除壟斷、引進競爭、培育主體。按照市場化改革的思路，進一步推進政企分開，剝離國有企業(yè)的政策性負擔和行政性特權，培育合格的能源市場競爭主體。修改相關法律法規(guī)，破除行政性壟斷，降低市場準入門檻，消除進入壁壘，鼓勵和引導民間資本有序參與能源領域投資。例如，在油氣行業(yè)可采取“先易后難，逐步推進”策略。首先，結(jié)合當前三大國有石油企業(yè)進行混合所有制改革的時機，放寬原油進出口、加工和成品油進口，以及終端批發(fā)、零售等方面的市場準入。在此之后，可以進一步破除上游開采環(huán)節(jié)的行政性壟斷，改變勘探、采礦權現(xiàn)行的授予方式，實行招標方式，并允許油氣田勘探、采礦權的自由交易，結(jié)束油氣勘探專營制度。

對于管道運輸?shù)戎杏苇h(huán)節(jié)，推行“廠網(wǎng)分離”、“網(wǎng)銷分離”、“儲運分離”，實行“第三方準入”，漸次推動管網(wǎng)獨立。電力與油氣需要管網(wǎng)輸送，具有一定的壟斷性。由于管網(wǎng)公司在上游或下游業(yè)務中存在自身利益，為促進市場競爭，電力、油氣行業(yè)必須進行產(chǎn)業(yè)重組，管網(wǎng)公司應在管理和經(jīng)營上獨立于上游或下游的其他企業(yè)。國外經(jīng)驗也表明，只有實現(xiàn)長距離管輸、城市配送服務與電力、油氣商品生產(chǎn)、供應業(yè)務的分離，現(xiàn)有管網(wǎng)公司不再從事電力、油氣生產(chǎn)、交易業(yè)務，按非歧視原則向所有用戶提供運輸服務，才可能形成電力、油氣競爭性市場。

可考慮將管輸公司從對應的三大石油公司中分離出來，成立獨立于三大公司的管輸公司，單獨提供石油、天然氣運輸業(yè)務。政府對管輸費率進行規(guī)制，對管道公司經(jīng)營石油、天然氣商品的購買和銷售業(yè)務進行限制，允許第三方準入。在天然氣下游市場引入競爭機制，打破現(xiàn)有地方燃氣公司對市場的壟斷，可將其配氣輸送業(yè)務和銷售業(yè)務分離，成立獨立的天然氣銷售公司，配氣公司只經(jīng)營管輸服務。對于天然氣銷售公司，可采取特許權經(jīng)營公開招標制和經(jīng)營許可相結(jié)合的管理方式。

在重組能源機構的過程中，要轉(zhuǎn)變政府對能源的管理方式。政府對能源的管理主要體現(xiàn)在兩個方面：一是政策職能，二是監(jiān)管職能。以往能源主管部門更加注重通過投資項目審批、制定價格和生產(chǎn)規(guī)?？刂频确绞礁深A微觀經(jīng)濟主體的行為，而對行業(yè)監(jiān)管及其他職能相對而言重視不夠，政府職能缺位與重疊并存。所以，應下決心改變之前政府對能源的管理方式，按照“大能源”的內(nèi)在要求進行體制改革，以便于對整個能源行業(yè)的管理進行整體設計和運作，推動能源行業(yè)整體協(xié)調(diào)發(fā)展和健康發(fā)展。

在轉(zhuǎn)變政府管理方式的同時，還需要用“三張清單”界定政府與市場邊界，推動政府職能轉(zhuǎn)變。在重組能源管理與監(jiān)督機構的同時，通過“權力清單”把政府能干什么清清楚楚、詳詳細細列出來，凡是清單中有的政府可以干，清單上沒有的政府就不能干，限制政府的亂作為，做到“法無授權不可為”；通過“負面清單”在能源行業(yè)中劃出一個“黑名單”，明確哪些方面不可為，外資或民營資本只要不觸及這些底線即可進入，做到“法無明文禁止即可為”。通過“責任清單”用法律與制度把責任明確細化到政府每一個行為主體，把政府責任貫穿市場運行全過程，打破政府不作為，實現(xiàn)“法定責任必須為”。