李慈強(qiáng)

完善國有企業(yè)境外投資監(jiān)管的法律制度

李慈強(qiáng)

改革開放以來,我國在吸引外商投資、貫徹“引進(jìn)來”的同時,也十分注重發(fā)展境外投資。尤其是20世紀(jì)90年代以來,我國開始實施“走出去”戰(zhàn)略,境外投資已經(jīng)成為我國面向全球市場、利用國際資源的重要途徑。國有企業(yè)進(jìn)行境外投資是發(fā)展國有企業(yè)、壯大國有經(jīng)濟(jì)的重要途徑,對于維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全、發(fā)展國有經(jīng)濟(jì)、引導(dǎo)民營企業(yè)境外投資、貫徹“走出去”戰(zhàn)略具有十分重要的意義。

一、國有企業(yè)境外投資監(jiān)管法律制度的現(xiàn)狀和不足

目前,我國的國有企業(yè)境外投資監(jiān)管主要以政府干預(yù)為主導(dǎo),對企業(yè)的監(jiān)管方式主要以直接審批為主。具體的法律制度主要包括境外國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記制度、財政部等有關(guān)部門對國有企業(yè)境外投資的配合管理、嚴(yán)格控制將國有資產(chǎn)以個人名義進(jìn)行產(chǎn)權(quán)注冊等內(nèi)容。為了更好地適應(yīng)“走出去”戰(zhàn)略,有關(guān)部門進(jìn)行了以下改革：第一,商務(wù)部將境外投資的核準(zhǔn)權(quán)限大部分下放到省級政府部門；第二,外匯局取消了境外投資外匯風(fēng)險審查,簡化了境外投資外匯資金來源審查手續(xù)；第三,財政部等部門對國家鼓勵的境外投資重點項目和對國家利益有重大影響的境外投資等項目提供資金支持和境外投資專項貸款；第四,商務(wù)部每年負(fù)責(zé)編寫《對外投資合作國別(地區(qū))指南》,為企業(yè)境外投資提供便利的信息服務(wù)。

但是,與繁多的吸引外資法律制度相比,我國的境外投資監(jiān)管法律制度明顯滯后,甚至在許多方面還是一片空白,實踐中往往出現(xiàn)管理上無法可依的現(xiàn)象。我國目前還沒有專門的境外投資立法,境外投資監(jiān)管的有關(guān)規(guī)定比較零散,主要包括原外經(jīng)貿(mào)部制定的《關(guān)于在國外開設(shè)非貿(mào)易性合資經(jīng)營企業(yè)的審批程序和管理辦法(試行)》和《海外投資企業(yè)的審批程序和管理辦法》、國家外匯管理局制定的《海外投資外匯管理辦法》及其實施細(xì)則、商務(wù)部頒布的《境外投資管理辦法》等。除此之外,還包括《中央企業(yè)境外國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行辦法》、《中央企業(yè)境外國有產(chǎn)權(quán)管理暫行辦法》。總的來看,我國目前的國有企業(yè)境外投資監(jiān)管法律制度主要存在以下不足：

立法嚴(yán)重滯后于實踐。首先,我國現(xiàn)行有關(guān)的立法數(shù)量較少,遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足境外投資需要。除了上述規(guī)定外,目前我國還沒有關(guān)于國有企業(yè)境外投資監(jiān)管的專門立法。其次,立法層次較低,除了屈指可數(shù)的幾部法規(guī)外,大多是各部門制定的行政規(guī)章,內(nèi)容往往帶有宣誓性,規(guī)定也多為原則性,缺乏現(xiàn)實操作性。再次,各部門立法缺乏協(xié)調(diào),立法導(dǎo)向的作用不明顯,由于沒有專門的立法,各部門各自為政、缺乏銜接,在實踐中往往無所適從。

重事前審批、輕事后監(jiān)督。表面上看,發(fā)改委、國資委、商務(wù)部、外管局、財政部等部門都有權(quán)對國有企業(yè)境外投資負(fù)責(zé),各司其職,但是審批內(nèi)容重疊,職能交叉,前置審批程序與內(nèi)容沒有發(fā)生實質(zhì)性改變。國有企業(yè)境外投資面臨著多頭審批、手續(xù)煩瑣和程序復(fù)雜等體制性障礙。另一方面,缺乏有效的事后監(jiān)督,國有企業(yè)境外投資管理薄弱, 存在“只注重投資,不注重收益”的傾向。上述監(jiān)管部門對企業(yè)經(jīng)營狀況了解甚少, 缺乏對投資項目的跟蹤管理,沒有確保企業(yè)經(jīng)營穩(wěn)步推進(jìn)。雖然從2003年起,商務(wù)部對境外投資開始實行統(tǒng)計、年檢和績效評價制度,但并非專門針對國有資本。因此,目前國有企業(yè)境外投資監(jiān)管基本上處于真空狀態(tài)。

監(jiān)管主體和監(jiān)管權(quán)力不明確。長期以來,國有企業(yè)境外投資監(jiān)管一直沒有受到應(yīng)有的重視,只是當(dāng)作國有企業(yè)內(nèi)部管理的問題。在具體的管理方式上,主要采取子公司董事會進(jìn)行監(jiān)管和財務(wù)監(jiān)管的方式。20世紀(jì)90年代,雖然國家對于境外國有企業(yè)的監(jiān)管做出了“統(tǒng)一政策,分級監(jiān)管”的規(guī)定,但是這一規(guī)定過于原則。目前法律沒有規(guī)定明確的主體,也沒有明確的授權(quán),缺乏國有資產(chǎn)出資人的有效監(jiān)管,監(jiān)管手段不明確。因此,境外國有企業(yè)的監(jiān)管并沒有真正有效的措施。

缺乏國家產(chǎn)業(yè)政策的支持和引導(dǎo)。國有企業(yè)在境外進(jìn)行投資需要了解的信息包羅萬象,涉及當(dāng)?shù)貒业慕?jīng)濟(jì)狀況、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、投資立法、稅收政策等,僅憑國有企業(yè)自身力量難以有效地應(yīng)對各種風(fēng)險。但是,目前我國對于國有企業(yè)境外投資缺乏統(tǒng)一、明確的發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃與扶持政策。雖然有些內(nèi)容原則性地指出了應(yīng)向重點國家、重點區(qū)域、重點行業(yè)集中,卻沒有明確規(guī)定優(yōu)先發(fā)展的產(chǎn)業(yè)、劃分不同的產(chǎn)業(yè)類型,也未制定境外投資產(chǎn)業(yè)與區(qū)位的指導(dǎo)計劃。當(dāng)前國有企業(yè)境外投資主要集中在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、能源開發(fā)等勞動密集型行業(yè),具有盲目性較大、重復(fù)投資等缺點,投資企業(yè)之間也缺乏有關(guān)境外投資方面的聯(lián)系和信息交流。

二、國有企業(yè)境外投資法律監(jiān)管制度的完善

當(dāng)今世界不存在投資完全自由化的國家。國有企業(yè)要實現(xiàn)境外投資成功,除了審慎的市場運作外,適度的有效監(jiān)管必不可少。為了既實施有效監(jiān)管、又增強(qiáng)企業(yè)的市場敏感度,完善的監(jiān)管制度應(yīng)該是全程的、實時的監(jiān)管過程,具體包括事前防范、過程監(jiān)管和事后救濟(jì)等內(nèi)容。

事前防范。一是改進(jìn)審批質(zhì)量。為了防止投資失誤,國家已經(jīng)要求國有企業(yè)在境外投資前向政府部門提交項目、投資可行性報告,但從審批的實際情況來看,效果不是很理想。問題的關(guān)鍵是從本質(zhì)上明確核準(zhǔn)的功能目的,改進(jìn)審批核準(zhǔn)的內(nèi)容。我們應(yīng)當(dāng)堅持以市場引導(dǎo)為主導(dǎo),采取以間接管理為主的監(jiān)管方式,如備案制度、定期或不定期檢查制度等。在前期研究的基礎(chǔ)上,重視對市場需求、投資政策、稅收優(yōu)惠等投資環(huán)境進(jìn)行全面的考察論證,深入、客觀地分析投資的可行性和風(fēng)險。二是健全產(chǎn)權(quán)登記。明晰的產(chǎn)權(quán)制度是有效監(jiān)管的前提,我們應(yīng)該對國有企業(yè)境外投資情況認(rèn)真清理,在資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)、資產(chǎn)評估、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓等事項中,做到以產(chǎn)權(quán)管理、投資收益管理為重心。2007年4月,財政部、國資委等部門聯(lián)合對境外國有資產(chǎn)進(jìn)行了排查式產(chǎn)權(quán)登記。在此基礎(chǔ)上,我們應(yīng)當(dāng)積極落實國資委發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)境外國有產(chǎn)權(quán)管理有關(guān)工作的通知》,建立境外國有產(chǎn)權(quán)管理狀況報告制度,各企業(yè)應(yīng)當(dāng)對境外企業(yè)出資所形成的權(quán)益進(jìn)行認(rèn)真全面清理,摸清核實境外企業(yè)戶數(shù)、區(qū)域分布、行業(yè)分布、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、占有國有權(quán)益數(shù)額以及經(jīng)營管理狀況,組織各級子企業(yè)及時辦理境外國有產(chǎn)權(quán)登記。同時,建立境外國有產(chǎn)權(quán)管理狀況報告制度,各企業(yè)應(yīng)當(dāng)按時將境外國有產(chǎn)權(quán)管理狀況以書面形式報告國資委。

過程監(jiān)管。一是完善公司治理。完善的公司治理結(jié)構(gòu)是其取得良好經(jīng)營業(yè)績的制度保障。作為現(xiàn)代企業(yè)制度核心的企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu),在國有企業(yè)的境外投資中同樣十分重要。目前,在國有企業(yè)境外投資的企業(yè)中,除了少數(shù)的由國資委直接管理外,大多數(shù)是通過中央企業(yè)管理的。因此,中央企業(yè)的管理能力十分重要。我們應(yīng)當(dāng)建立健全、完善的法人治理結(jié)構(gòu),進(jìn)行公司治理結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新,充分發(fā)揮股東會、董事會和監(jiān)事會的作用,保證重大事項的決策過程民主、透明,建立完善風(fēng)險法律防范機(jī)制。二是經(jīng)營報告制度。為了提高企業(yè)的管理控制能力、風(fēng)險化解能力,便于及時發(fā)現(xiàn)問題,有必要將國有企業(yè)境外投資的經(jīng)營業(yè)績定期向監(jiān)管部門報告,定期匯報投資方案、經(jīng)營業(yè)績和財務(wù)報表等資料,及時掌握企業(yè)的財務(wù)狀況,對其投入、建設(shè)、經(jīng)營、回收實行全過程的動態(tài)跟蹤、管理和監(jiān)督。在保障企業(yè)日常經(jīng)營管理的前提下,政府也要審核與國企并購有關(guān)的重大決策,做到資產(chǎn)交易、經(jīng)營決策的公開化和透明化。三是綜合績效考核。長期以來,國有企業(yè)的經(jīng)營過于行政化,政府對經(jīng)營者實行直接任免、奉命上崗,缺乏科學(xué)有效的激勵與約束機(jī)制。國有企業(yè)負(fù)責(zé)人的收入與企業(yè)的經(jīng)營效益,尤其是長期經(jīng)濟(jì)效益不掛鉤,導(dǎo)致國有企業(yè)負(fù)責(zé)人較多注重企業(yè)的短期效益。為了推進(jìn)企業(yè)負(fù)責(zé)人薪酬制度改革,有關(guān)部門相繼制定了《國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人廉潔從業(yè)若干意見(試行)》、《中央企業(yè)負(fù)責(zé)人薪酬管理暫行辦法》、《關(guān)于規(guī)范中央企業(yè)負(fù)責(zé)人職務(wù)消費的指導(dǎo)意見》、《中央企業(yè)負(fù)責(zé)人經(jīng)營業(yè)績考核暫行辦法》等規(guī)定。但是,這些規(guī)定僅局限于中央企業(yè),具體內(nèi)容多屬原則性,同時主要以中短期激勵為主。長遠(yuǎn)來看,我們應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大這些規(guī)定的適用范圍,實行“精準(zhǔn)”原則細(xì)化考核目標(biāo),明確建立中長期激勵計劃,不斷提高經(jīng)營業(yè)績考核工作水平,充分發(fā)揮績效考核制度對于國有企業(yè)經(jīng)營的監(jiān)督和激勵的作用。四是嚴(yán)格審計制度。實踐中,有的國有企業(yè)通過以個人名義、設(shè)立離岸公司的方式進(jìn)行境外投資,往往因個人持股造成國有資產(chǎn)大量流失。為了合理避稅,往往采取境內(nèi)母公司與境外子公司兩本賬的做法,最終出現(xiàn)無法合并的問題。在“境外國資監(jiān)管第一案”中,天龍集團(tuán)公司的負(fù)責(zé)人為了貪污腐敗、揮霍浪費,在香港專門成立了公司,撤銷了原公司的審計部門,將審計的職能合并到財務(wù)部,致使審計職能形同虛設(shè),造成直接經(jīng)濟(jì)損失2億多元。審計制度的監(jiān)督作用由此可見一斑。因此,應(yīng)該嚴(yán)格健全審計制度,制定詳細(xì)的審計標(biāo)準(zhǔn)、程序,對財務(wù)核算、產(chǎn)權(quán)交易等重大事項實施監(jiān)管。

事后救濟(jì)。一是加強(qiáng)司法監(jiān)督。雖然《企業(yè)國有資產(chǎn)法》規(guī)定了股東代表、董事、監(jiān)事、高級管理人員等相關(guān)人員造成國有資產(chǎn)重大損失應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任,但這些規(guī)定仍然比較原則。新出臺的《中央企業(yè)境外國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行辦法》、《中央企業(yè)境外國有產(chǎn)權(quán)管理暫行辦法》也是如此。只有細(xì)化這些規(guī)定的具體內(nèi)容,將法律責(zé)任落實到個人,并將其與《企業(yè)國有資產(chǎn)法》對接起來,上升至法律層面,才能提高實際約束力,真正發(fā)揮對負(fù)責(zé)人的約束作用。只有真正落實責(zé)任、追究貪腐行為,才能形成對公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法強(qiáng)有力的監(jiān)督,培養(yǎng)一支廉潔勤政的國有資產(chǎn)管理隊伍。二是設(shè)立公益訴訟。在國有企業(yè)進(jìn)行境外投資過程中,國有資產(chǎn)的大量流失具有特殊性和隱蔽性。我國目前沒有公益訴訟制度,缺乏司法救濟(jì)手段,嚴(yán)重阻礙了保護(hù)境外國有資產(chǎn)的司法程序啟動。從實際情況來看,在我國設(shè)立公益訴訟并介入國有資產(chǎn)流失,形成國有資產(chǎn)的司法追償機(jī)制,有著迫切的現(xiàn)實意義。我國《憲法》規(guī)定國家的一切權(quán)力屬于人民,而人民作為國有資產(chǎn)的真正主人,當(dāng)國有資產(chǎn)遭到侵害時,人民理應(yīng)有權(quán)站起來加以捍衛(wèi)。因此,設(shè)立公益訴訟可以使廣大人民直接參與對國有資產(chǎn)的保護(hù),落實人民的監(jiān)督權(quán)、救濟(jì)權(quán),有利于及時追究侵蝕國有資產(chǎn)的法律責(zé)任。

（作者單位：中國人民大學(xué)法學(xué)院）

責(zé)任編輯：錢國華