李慈強(qiáng)

完善國(guó)有企業(yè)境外投資監(jiān)管的法律制度

李慈強(qiáng)

改革開放以來,我國(guó)在吸引外商投資、貫徹“引進(jìn)來”的同時(shí),也十分注重發(fā)展境外投資。尤其是20世紀(jì)90年代以來,我國(guó)開始實(shí)施“走出去”戰(zhàn)略,境外投資已經(jīng)成為我國(guó)面向全球市場(chǎng)、利用國(guó)際資源的重要途徑。國(guó)有企業(yè)進(jìn)行境外投資是發(fā)展國(guó)有企業(yè)、壯大國(guó)有經(jīng)濟(jì)的重要途徑,對(duì)于維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全、發(fā)展國(guó)有經(jīng)濟(jì)、引導(dǎo)民營(yíng)企業(yè)境外投資、貫徹“走出去”戰(zhàn)略具有十分重要的意義。

一、國(guó)有企業(yè)境外投資監(jiān)管法律制度的現(xiàn)狀和不足

目前,我國(guó)的國(guó)有企業(yè)境外投資監(jiān)管主要以政府干預(yù)為主導(dǎo),對(duì)企業(yè)的監(jiān)管方式主要以直接審批為主。具體的法律制度主要包括境外國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記制度、財(cái)政部等有關(guān)部門對(duì)國(guó)有企業(yè)境外投資的配合管理、嚴(yán)格控制將國(guó)有資產(chǎn)以個(gè)人名義進(jìn)行產(chǎn)權(quán)注冊(cè)等內(nèi)容。為了更好地適應(yīng)“走出去”戰(zhàn)略,有關(guān)部門進(jìn)行了以下改革：第一,商務(wù)部將境外投資的核準(zhǔn)權(quán)限大部分下放到省級(jí)政府部門；第二,外匯局取消了境外投資外匯風(fēng)險(xiǎn)審查,簡(jiǎn)化了境外投資外匯資金來源審查手續(xù)；第三,財(cái)政部等部門對(duì)國(guó)家鼓勵(lì)的境外投資重點(diǎn)項(xiàng)目和對(duì)國(guó)家利益有重大影響的境外投資等項(xiàng)目提供資金支持和境外投資專項(xiàng)貸款；第四,商務(wù)部每年負(fù)責(zé)編寫《對(duì)外投資合作國(guó)別(地區(qū))指南》,為企業(yè)境外投資提供便利的信息服務(wù)。

但是,與繁多的吸引外資法律制度相比,我國(guó)的境外投資監(jiān)管法律制度明顯滯后,甚至在許多方面還是一片空白,實(shí)踐中往往出現(xiàn)管理上無(wú)法可依的現(xiàn)象。我國(guó)目前還沒有專門的境外投資立法,境外投資監(jiān)管的有關(guān)規(guī)定比較零散,主要包括原外經(jīng)貿(mào)部制定的《關(guān)于在國(guó)外開設(shè)非貿(mào)易性合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)的審批程序和管理辦法(試行)》和《海外投資企業(yè)的審批程序和管理辦法》、國(guó)家外匯管理局制定的《海外投資外匯管理辦法》及其實(shí)施細(xì)則、商務(wù)部頒布的《境外投資管理辦法》等。除此之外,還包括《中央企業(yè)境外國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行辦法》、《中央企業(yè)境外國(guó)有產(chǎn)權(quán)管理暫行辦法》。總的來看,我國(guó)目前的國(guó)有企業(yè)境外投資監(jiān)管法律制度主要存在以下不足：

立法嚴(yán)重滯后于實(shí)踐。首先,我國(guó)現(xiàn)行有關(guān)的立法數(shù)量較少,遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足境外投資需要。除了上述規(guī)定外,目前我國(guó)還沒有關(guān)于國(guó)有企業(yè)境外投資監(jiān)管的專門立法。其次,立法層次較低,除了屈指可數(shù)的幾部法規(guī)外,大多是各部門制定的行政規(guī)章,內(nèi)容往往帶有宣誓性,規(guī)定也多為原則性,缺乏現(xiàn)實(shí)操作性。再次,各部門立法缺乏協(xié)調(diào),立法導(dǎo)向的作用不明顯,由于沒有專門的立法,各部門各自為政、缺乏銜接,在實(shí)踐中往往無(wú)所適從。

重事前審批、輕事后監(jiān)督。表面上看,發(fā)改委、國(guó)資委、商務(wù)部、外管局、財(cái)政部等部門都有權(quán)對(duì)國(guó)有企業(yè)境外投資負(fù)責(zé),各司其職,但是審批內(nèi)容重疊,職能交叉,前置審批程序與內(nèi)容沒有發(fā)生實(shí)質(zhì)性改變。國(guó)有企業(yè)境外投資面臨著多頭審批、手續(xù)煩瑣和程序復(fù)雜等體制性障礙。另一方面,缺乏有效的事后監(jiān)督,國(guó)有企業(yè)境外投資管理薄弱, 存在“只注重投資,不注重收益”的傾向。上述監(jiān)管部門對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況了解甚少, 缺乏對(duì)投資項(xiàng)目的跟蹤管理,沒有確保企業(yè)經(jīng)營(yíng)穩(wěn)步推進(jìn)。雖然從2003年起,商務(wù)部對(duì)境外投資開始實(shí)行統(tǒng)計(jì)、年檢和績(jī)效評(píng)價(jià)制度,但并非專門針對(duì)國(guó)有資本。因此,目前國(guó)有企業(yè)境外投資監(jiān)管基本上處于真空狀態(tài)。

監(jiān)管主體和監(jiān)管權(quán)力不明確。長(zhǎng)期以來,國(guó)有企業(yè)境外投資監(jiān)管一直沒有受到應(yīng)有的重視,只是當(dāng)作國(guó)有企業(yè)內(nèi)部管理的問題。在具體的管理方式上,主要采取子公司董事會(huì)進(jìn)行監(jiān)管和財(cái)務(wù)監(jiān)管的方式。20世紀(jì)90年代,雖然國(guó)家對(duì)于境外國(guó)有企業(yè)的監(jiān)管做出了“統(tǒng)一政策,分級(jí)監(jiān)管”的規(guī)定,但是這一規(guī)定過于原則。目前法律沒有規(guī)定明確的主體,也沒有明確的授權(quán),缺乏國(guó)有資產(chǎn)出資人的有效監(jiān)管,監(jiān)管手段不明確。因此,境外國(guó)有企業(yè)的監(jiān)管并沒有真正有效的措施。

缺乏國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的支持和引導(dǎo)。國(guó)有企業(yè)在境外進(jìn)行投資需要了解的信息包羅萬(wàn)象,涉及當(dāng)?shù)貒?guó)家的經(jīng)濟(jì)狀況、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、投資立法、稅收政策等,僅憑國(guó)有企業(yè)自身力量難以有效地應(yīng)對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)。但是,目前我國(guó)對(duì)于國(guó)有企業(yè)境外投資缺乏統(tǒng)一、明確的發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃與扶持政策。雖然有些內(nèi)容原則性地指出了應(yīng)向重點(diǎn)國(guó)家、重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)行業(yè)集中,卻沒有明確規(guī)定優(yōu)先發(fā)展的產(chǎn)業(yè)、劃分不同的產(chǎn)業(yè)類型,也未制定境外投資產(chǎn)業(yè)與區(qū)位的指導(dǎo)計(jì)劃。當(dāng)前國(guó)有企業(yè)境外投資主要集中在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、能源開發(fā)等勞動(dòng)密集型行業(yè),具有盲目性較大、重復(fù)投資等缺點(diǎn),投資企業(yè)之間也缺乏有關(guān)境外投資方面的聯(lián)系和信息交流。

二、國(guó)有企業(yè)境外投資法律監(jiān)管制度的完善

當(dāng)今世界不存在投資完全自由化的國(guó)家。國(guó)有企業(yè)要實(shí)現(xiàn)境外投資成功,除了審慎的市場(chǎng)運(yùn)作外,適度的有效監(jiān)管必不可少。為了既實(shí)施有效監(jiān)管、又增強(qiáng)企業(yè)的市場(chǎng)敏感度,完善的監(jiān)管制度應(yīng)該是全程的、實(shí)時(shí)的監(jiān)管過程,具體包括事前防范、過程監(jiān)管和事后救濟(jì)等內(nèi)容。

事前防范。一是改進(jìn)審批質(zhì)量。為了防止投資失誤,國(guó)家已經(jīng)要求國(guó)有企業(yè)在境外投資前向政府部門提交項(xiàng)目、投資可行性報(bào)告,但從審批的實(shí)際情況來看,效果不是很理想。問題的關(guān)鍵是從本質(zhì)上明確核準(zhǔn)的功能目的,改進(jìn)審批核準(zhǔn)的內(nèi)容。我們應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以市場(chǎng)引導(dǎo)為主導(dǎo),采取以間接管理為主的監(jiān)管方式,如備案制度、定期或不定期檢查制度等。在前期研究的基礎(chǔ)上,重視對(duì)市場(chǎng)需求、投資政策、稅收優(yōu)惠等投資環(huán)境進(jìn)行全面的考察論證,深入、客觀地分析投資的可行性和風(fēng)險(xiǎn)。二是健全產(chǎn)權(quán)登記。明晰的產(chǎn)權(quán)制度是有效監(jiān)管的前提,我們應(yīng)該對(duì)國(guó)有企業(yè)境外投資情況認(rèn)真清理,在資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)、資產(chǎn)評(píng)估、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓等事項(xiàng)中,做到以產(chǎn)權(quán)管理、投資收益管理為重心。2007年4月,財(cái)政部、國(guó)資委等部門聯(lián)合對(duì)境外國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行了排查式產(chǎn)權(quán)登記。在此基礎(chǔ)上,我們應(yīng)當(dāng)積極落實(shí)國(guó)資委發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)境外國(guó)有產(chǎn)權(quán)管理有關(guān)工作的通知》,建立境外國(guó)有產(chǎn)權(quán)管理狀況報(bào)告制度,各企業(yè)應(yīng)當(dāng)對(duì)境外企業(yè)出資所形成的權(quán)益進(jìn)行認(rèn)真全面清理,摸清核實(shí)境外企業(yè)戶數(shù)、區(qū)域分布、行業(yè)分布、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、占有國(guó)有權(quán)益數(shù)額以及經(jīng)營(yíng)管理狀況,組織各級(jí)子企業(yè)及時(shí)辦理境外國(guó)有產(chǎn)權(quán)登記。同時(shí),建立境外國(guó)有產(chǎn)權(quán)管理狀況報(bào)告制度,各企業(yè)應(yīng)當(dāng)按時(shí)將境外國(guó)有產(chǎn)權(quán)管理狀況以書面形式報(bào)告國(guó)資委。

過程監(jiān)管。一是完善公司治理。完善的公司治理結(jié)構(gòu)是其取得良好經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)的制度保障。作為現(xiàn)代企業(yè)制度核心的企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu),在國(guó)有企業(yè)的境外投資中同樣十分重要。目前,在國(guó)有企業(yè)境外投資的企業(yè)中,除了少數(shù)的由國(guó)資委直接管理外,大多數(shù)是通過中央企業(yè)管理的。因此,中央企業(yè)的管理能力十分重要。我們應(yīng)當(dāng)建立健全、完善的法人治理結(jié)構(gòu),進(jìn)行公司治理結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新,充分發(fā)揮股東會(huì)、董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)的作用,保證重大事項(xiàng)的決策過程民主、透明,建立完善風(fēng)險(xiǎn)法律防范機(jī)制。二是經(jīng)營(yíng)報(bào)告制度。為了提高企業(yè)的管理控制能力、風(fēng)險(xiǎn)化解能力,便于及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題,有必要將國(guó)有企業(yè)境外投資的經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)定期向監(jiān)管部門報(bào)告,定期匯報(bào)投資方案、經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)和財(cái)務(wù)報(bào)表等資料,及時(shí)掌握企業(yè)的財(cái)務(wù)狀況,對(duì)其投入、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)、回收實(shí)行全過程的動(dòng)態(tài)跟蹤、管理和監(jiān)督。在保障企業(yè)日常經(jīng)營(yíng)管理的前提下,政府也要審核與國(guó)企并購(gòu)有關(guān)的重大決策,做到資產(chǎn)交易、經(jīng)營(yíng)決策的公開化和透明化。三是綜合績(jī)效考核。長(zhǎng)期以來,國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)過于行政化,政府對(duì)經(jīng)營(yíng)者實(shí)行直接任免、奉命上崗,缺乏科學(xué)有效的激勵(lì)與約束機(jī)制。國(guó)有企業(yè)負(fù)責(zé)人的收入與企業(yè)的經(jīng)營(yíng)效益,尤其是長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)效益不掛鉤,導(dǎo)致國(guó)有企業(yè)負(fù)責(zé)人較多注重企業(yè)的短期效益。為了推進(jìn)企業(yè)負(fù)責(zé)人薪酬制度改革,有關(guān)部門相繼制定了《國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人廉潔從業(yè)若干意見(試行)》、《中央企業(yè)負(fù)責(zé)人薪酬管理暫行辦法》、《關(guān)于規(guī)范中央企業(yè)負(fù)責(zé)人職務(wù)消費(fèi)的指導(dǎo)意見》、《中央企業(yè)負(fù)責(zé)人經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核暫行辦法》等規(guī)定。但是,這些規(guī)定僅局限于中央企業(yè),具體內(nèi)容多屬原則性,同時(shí)主要以中短期激勵(lì)為主。長(zhǎng)遠(yuǎn)來看,我們應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大這些規(guī)定的適用范圍,實(shí)行“精準(zhǔn)”原則細(xì)化考核目標(biāo),明確建立中長(zhǎng)期激勵(lì)計(jì)劃,不斷提高經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核工作水平,充分發(fā)揮績(jī)效考核制度對(duì)于國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)的監(jiān)督和激勵(lì)的作用。四是嚴(yán)格審計(jì)制度。實(shí)踐中,有的國(guó)有企業(yè)通過以個(gè)人名義、設(shè)立離岸公司的方式進(jìn)行境外投資,往往因個(gè)人持股造成國(guó)有資產(chǎn)大量流失。為了合理避稅,往往采取境內(nèi)母公司與境外子公司兩本賬的做法,最終出現(xiàn)無(wú)法合并的問題。在“境外國(guó)資監(jiān)管第一案”中,天龍集團(tuán)公司的負(fù)責(zé)人為了貪污腐敗、揮霍浪費(fèi),在香港專門成立了公司,撤銷了原公司的審計(jì)部門,將審計(jì)的職能合并到財(cái)務(wù)部,致使審計(jì)職能形同虛設(shè),造成直接經(jīng)濟(jì)損失2億多元。審計(jì)制度的監(jiān)督作用由此可見一斑。因此,應(yīng)該嚴(yán)格健全審計(jì)制度,制定詳細(xì)的審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、程序,對(duì)財(cái)務(wù)核算、產(chǎn)權(quán)交易等重大事項(xiàng)實(shí)施監(jiān)管。

事后救濟(jì)。一是加強(qiáng)司法監(jiān)督。雖然《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》規(guī)定了股東代表、董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員等相關(guān)人員造成國(guó)有資產(chǎn)重大損失應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任,但這些規(guī)定仍然比較原則。新出臺(tái)的《中央企業(yè)境外國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行辦法》、《中央企業(yè)境外國(guó)有產(chǎn)權(quán)管理暫行辦法》也是如此。只有細(xì)化這些規(guī)定的具體內(nèi)容,將法律責(zé)任落實(shí)到個(gè)人,并將其與《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》對(duì)接起來,上升至法律層面,才能提高實(shí)際約束力,真正發(fā)揮對(duì)負(fù)責(zé)人的約束作用。只有真正落實(shí)責(zé)任、追究貪腐行為,才能形成對(duì)公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法強(qiáng)有力的監(jiān)督,培養(yǎng)一支廉潔勤政的國(guó)有資產(chǎn)管理隊(duì)伍。二是設(shè)立公益訴訟。在國(guó)有企業(yè)進(jìn)行境外投資過程中,國(guó)有資產(chǎn)的大量流失具有特殊性和隱蔽性。我國(guó)目前沒有公益訴訟制度,缺乏司法救濟(jì)手段,嚴(yán)重阻礙了保護(hù)境外國(guó)有資產(chǎn)的司法程序啟動(dòng)。從實(shí)際情況來看,在我國(guó)設(shè)立公益訴訟并介入國(guó)有資產(chǎn)流失,形成國(guó)有資產(chǎn)的司法追償機(jī)制,有著迫切的現(xiàn)實(shí)意義。我國(guó)《憲法》規(guī)定國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民,而人民作為國(guó)有資產(chǎn)的真正主人,當(dāng)國(guó)有資產(chǎn)遭到侵害時(shí),人民理應(yīng)有權(quán)站起來加以捍衛(wèi)。因此,設(shè)立公益訴訟可以使廣大人民直接參與對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的保護(hù),落實(shí)人民的監(jiān)督權(quán)、救濟(jì)權(quán),有利于及時(shí)追究侵蝕國(guó)有資產(chǎn)的法律責(zé)任。

（作者單位：中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院）

責(zé)任編輯：錢國(guó)華