郭 真 陳萬平

北極爭(zhēng)議與中國(guó)權(quán)益

郭 真 陳萬平

2013年5月15日,北極理事會(huì)在瑞典召開的第八次部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議上,批準(zhǔn)中國(guó)等五個(gè)國(guó)家成為該組織的正式觀察員國(guó),標(biāo)志著中國(guó)將以“合法身份”在北極事務(wù)中擁有更大發(fā)言權(quán),并扮演重要角色。

一、北極爭(zhēng)端

由于地理位置和歷史原因,對(duì)北極的爭(zhēng)奪主要在加拿大、美國(guó)、丹麥、挪威和俄羅斯等北極周邊國(guó)家之間展開,爭(zhēng)議集中于專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)劃界、大陸架特別是外大陸架劃界以及航道的法律地位和通行制度問題。

1.海域劃界的爭(zhēng)端

北極周邊國(guó)家的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)向北冰洋方向延伸,這為它們獲得北極地區(qū)豐富的資源提供了得天獨(dú)厚的條件。但各國(guó)彼此相連,誰都希望在北極地區(qū)擁有更廣闊的海域,從而擁有更多的資源,這導(dǎo)致它們?cè)谌绾畏指钕噜徍Ｓ虻膯栴}上各執(zhí)一詞,互不相讓。北極地區(qū)200海里內(nèi)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架劃界爭(zhēng)端主要包括：俄羅斯與美國(guó)在白令海的劃界爭(zhēng)端；美國(guó)與加拿大在波弗特海海域的劃界爭(zhēng)端；加拿大與丹麥在北冰洋地區(qū)的海域劃界；冰島和丹麥所屬的法羅群島之間的邊界爭(zhēng)端；挪威的斯瓦爾巴德與丹麥的格陵蘭之間的邊界爭(zhēng)端等。除了傳統(tǒng)的200海里海洋劃界爭(zhēng)端以外,北極地區(qū)海洋權(quán)益爭(zhēng)端的另一焦點(diǎn)是200 海里以外大陸架問題。北冰洋沿岸國(guó)紛紛向大陸架界限委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱“委員會(huì)”)提交或明確表示將提交關(guān)于其200 海里之外大陸架的劃界案,形成沿海國(guó)的國(guó)家管轄海域與屬于“人類共同繼承財(cái)產(chǎn)”的國(guó)際海底區(qū)域(《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》稱之為“區(qū)域”)之間的“劃界”。而且北冰洋沿岸國(guó)之間對(duì)面向北極點(diǎn)的200 海里外大陸架的權(quán)屬也各持己見,相持不下。

2.航道之爭(zhēng)

北極航道包括：從俄羅斯西端的巴倫支海,沿西伯利亞岸邊,向東到太平洋的楚科奇海,直至東北亞的東北航道；東起北大西洋戴維斯海峽和巴芬灣,向西穿過加拿大北極群島水域,經(jīng)美國(guó)西面阿拉斯加北岸的波弗特海,穿過白令海峽與太平洋相接的西北航道；從白令海峽出發(fā),不走俄羅斯或北美沿岸,直接穿過北冰洋中心區(qū)域到達(dá)格陵蘭?；蚺餐５谋睒O點(diǎn)航道。俄羅斯和加拿大兩國(guó)都聲稱包括航道在內(nèi)的北極水域?qū)儆谄鋬?nèi)水范圍,外國(guó)船只通過須獲得他們的準(zhǔn)許；而重視海上通行權(quán)的美國(guó)不承認(rèn)兩國(guó)對(duì)北極水域的主權(quán),主張東北航道和西北航道均為用于國(guó)際航行的海峽,適用《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》(以下簡(jiǎn)稱《公約》)規(guī)定的 “過境通行制度”。迄今,國(guó)際社會(huì)對(duì)東北航道和西北航道的法律地位仍存在爭(zhēng)議,美國(guó)與俄、加的爭(zhēng)持激烈,未來發(fā)展尚有不確定性。

盡管北極各國(guó)之間爭(zhēng)議不斷,但另一方面,它們眼下正試圖通過雙邊協(xié)議的方式解決彼此間的北極爭(zhēng)端,將非北極國(guó)家排斥在外,企圖獨(dú)享北極經(jīng)濟(jì)和戰(zhàn)略資源。早在2008 年5月,美國(guó)與加拿大、俄羅斯、丹麥、挪威五國(guó)會(huì)議通過了《伊盧利薩特宣言》,聲明“認(rèn)為沒有必要再建立一個(gè)新的廣泛性的國(guó)際法律制度來管理北冰洋”,以海洋法為主體的法律框架“為五國(guó)和其他使用北冰洋的國(guó)家提供了有效管理的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)”。五國(guó)表示,各方之間的北極領(lǐng)土紛爭(zhēng)和大陸架主權(quán)權(quán)力交疊問題將在這些法律框架下得到有序解決。

調(diào)整海洋法的根本原則是陸地統(tǒng)治海洋,陸地領(lǐng)土的情況構(gòu)成決定一國(guó)所享有的海洋權(quán)利的起點(diǎn),中國(guó)不擁有北極地區(qū)的陸地領(lǐng)土,不能像北極沿岸國(guó)那樣擁有廣泛的權(quán)益,但中國(guó)作為國(guó)際社會(huì)的一員,在北極享有國(guó)際社會(huì)權(quán)益,且在理論上與北極沿海國(guó)權(quán)益并不發(fā)生沖突。就中國(guó)在北極享有的合法權(quán)益來說,《公約》是基本的依據(jù),因?yàn)椤豆s》是當(dāng)代國(guó)際社會(huì)關(guān)系海洋權(quán)益和海洋秩序的基本文件,它確立了人類利用海洋和管理海洋的基本法律框架,標(biāo)志著新的海洋國(guó)際秩序的建立,被譽(yù)為“海洋憲章”。1996年5月15日,中國(guó)的全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)了《公約》,同年7月,《公約》對(duì)中國(guó)生效。作為公約的簽署國(guó)和批準(zhǔn)國(guó),中國(guó)在北極地區(qū)的相關(guān)權(quán)益理所當(dāng)然可以引用《公約》來界定。

二、中國(guó)在北極擁有的海洋權(quán)益

依據(jù)《公約》,中國(guó)在北極的合法海洋權(quán)益包括以下三個(gè)方面：

1.航運(yùn)利益——通行權(quán)

按照《公約》的規(guī)定,領(lǐng)海、特定內(nèi)水 、特定的國(guó)際海峽以及群島水域,主要適用無害通過制度；過境通行制度在用于國(guó)際航行的海峽范圍內(nèi)適用；群島海道通過制度僅適用于群島水域；航行自由制度適用于毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)及公海。在不同的區(qū)域?qū)嵭胁煌耐ㄟ^制度,是為了調(diào)和沿海國(guó)主權(quán)和管轄權(quán)與外國(guó)船舶、飛機(jī)航行飛越自由之間的矛盾,是沿海國(guó)合法權(quán)益與國(guó)際航行需要進(jìn)行平衡的結(jié)果。從理論上講,在北極沿岸國(guó)家依據(jù)《公約》所劃定的各個(gè)區(qū)域內(nèi),中國(guó)享有《公約》規(guī)定的,與各個(gè)區(qū)域相對(duì)應(yīng)的通行權(quán)利。

北極航道對(duì)于中國(guó)國(guó)際貿(mào)易的商業(yè)價(jià)值十分明顯。如果北極航道開通,將使中國(guó)現(xiàn)有東、西向兩條主干遠(yuǎn)洋航線上增加兩條更為便捷的到達(dá)歐洲和北美洲的航線,大大減少海上運(yùn)輸成本,降低途經(jīng)馬六甲海峽、巴拿馬運(yùn)河、索馬里海域和蘇伊士運(yùn)河等安全高危險(xiǎn)區(qū)或政治高敏感區(qū)所帶來的風(fēng)險(xiǎn)。保障北極地區(qū)航道的通暢符合中國(guó)的利益需求。然而,如果東北航道和西北航道如俄、加兩國(guó)所主張的那樣,是處于內(nèi)水水域的普通內(nèi)海海峽,則包括中國(guó)在內(nèi)的所有外國(guó)船只的通行權(quán)會(huì)完全受制于當(dāng)?shù)貒?guó),因?yàn)閮?nèi)水屬于一國(guó)主權(quán)管轄的范圍,一般不受國(guó)際法的制約,其通行制度也是內(nèi)水水域所在國(guó)自行決定,國(guó)家可規(guī)定內(nèi)水不對(duì)一切外國(guó)船舶或飛機(jī)開放,也可規(guī)定外國(guó)船舶或飛機(jī)通過內(nèi)水時(shí)的管理制度和要求,或者隨時(shí)決定終止這種開放。由此可以看出,東北航道和西北航道所處水域的法律地位,決定著相關(guān)航道的通行制度；也影響著像中國(guó)這樣的非北極沿岸國(guó),在多大程度上實(shí)現(xiàn)他們?cè)诒睒O地區(qū)的航行利益。

2.資源利益——利用權(quán)、分享權(quán)、捕撈權(quán)、勘探與開發(fā)權(quán)

《公約》規(guī)定,沿海國(guó)應(yīng)促進(jìn)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)生物資源的最適度利用；沿海國(guó)在沒有能力捕撈全部可捕量的情形下,應(yīng)通過協(xié)定或其他安排,準(zhǔn)許其他國(guó)家捕撈可捕量的剩余部分。也就是說,北極水域沿岸國(guó)在沒有能力捕撈全部可捕量的情形下,應(yīng)通過協(xié)定或其他安排,并根據(jù)公約規(guī)定,準(zhǔn)許其他國(guó)家捕撈可捕量的剩余部分。

外大陸架礦產(chǎn)資源收益的分享權(quán)?！豆s》規(guī)定,沿海國(guó)對(duì)200海里以外的大陸架上的非生物資源的開發(fā),自在某一礦址進(jìn)行第一個(gè)五年生產(chǎn)以后,每年應(yīng)按一定比例應(yīng)向國(guó)際海底管理局繳付費(fèi)用或?qū)嵨?。管理局?yīng)根據(jù)公平分享的標(biāo)準(zhǔn)將其分配給本公約各締約國(guó),同時(shí)考慮到發(fā)展中國(guó)家的利益和需要,特別是其中最不發(fā)達(dá)的國(guó)家和內(nèi)陸國(guó)的利益和需要。隨著外大陸架劃界的廣泛開展以及深海開采技術(shù)的發(fā)展,我們有理由期待外大陸架資源的開發(fā)成為現(xiàn)實(shí)。中國(guó)作為《公約》的締約國(guó)以及發(fā)展中國(guó)家的身份,理所當(dāng)然有權(quán)分享北極沿海國(guó)對(duì)外大陸架上的非生物資源的開發(fā)而向國(guó)際海底管理局繳付的費(fèi)用或?qū)嵨铩?/p>

公海漁業(yè)資源的捕撈權(quán)。各國(guó)在公海擁有捕魚的自由。北極冰川的融化將使北極地區(qū)出現(xiàn)新的捕魚區(qū)。如果國(guó)際社會(huì)能制定出北極公海捕魚的合理的規(guī)章制度, 中國(guó)也可以派出遠(yuǎn)洋捕魚船隊(duì)進(jìn)行捕撈。此外,在北冰洋的附屬海域白令海,中國(guó)與白令海的兩個(gè)沿海國(guó)——俄羅斯、美國(guó),以及日本、韓國(guó)、波蘭共同簽署了《中白令海峽鱈魚資源養(yǎng)護(hù)與管理公約》,通過與其他國(guó)家的合作建立了一個(gè)對(duì)公海漁業(yè)養(yǎng)護(hù)、管理和最優(yōu)化利用資源的制度,為公海漁業(yè)的管理提供了一個(gè)先例。這個(gè)公約的簽署明確了中國(guó)在高緯度北極海域的公海進(jìn)行漁業(yè)捕撈與管理的權(quán)利,也是中國(guó)通過多邊協(xié)定主張北極海洋法權(quán)利的有益嘗試。

國(guó)際海底礦產(chǎn)資源的勘探與開發(fā)權(quán)?！豆s》確立了進(jìn)行“區(qū)域”勘探和開發(fā)活動(dòng)的平行開發(fā)制度,即其開發(fā)一方面由代表全人類利益的國(guó)際海底管理局通過其企業(yè)部直接進(jìn)行,另一方面由各締約國(guó)及其公私企業(yè)通過與國(guó)際海底管理局簽訂勘探和(或)開發(fā)合同的方式進(jìn)行。根據(jù)《公約》,因?yàn)闆]有證據(jù)表明任何一個(gè)國(guó)家的大陸架延伸至北極,所以北極點(diǎn)及附近地區(qū)不屬于任何國(guó)家,北極點(diǎn)周邊為冰所覆蓋的北冰洋屬于國(guó)際海域,由國(guó)際海底管理局監(jiān)督管理。有專家表示,如果沿海國(guó)在北冰洋的外大陸架權(quán)屬主張能夠得到支持,則北冰洋國(guó)際海底區(qū)域?qū)⒖s小到現(xiàn)在的1/9,即從288萬平方公里縮小到34萬平方公里。即便面積再小,根據(jù)《公約》的有關(guān)規(guī)定,中國(guó)可以在北極的國(guó)際海底區(qū)域主張和行使區(qū)域內(nèi)礦產(chǎn)資源的勘探與開發(fā)權(quán)。中國(guó)已經(jīng)具備行使這種權(quán)利的能力。

當(dāng)然對(duì)中國(guó)來說,上面提到的資源利益與權(quán)利大多還只是一種可期待的利益。首先,北極沿岸國(guó)家的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架、特別是外大陸架的劃界尚未完成,北極地區(qū)有關(guān)海洋區(qū)域法律地位的不確定性會(huì)影響到中國(guó)在北極地區(qū)相關(guān)資源利益的實(shí)現(xiàn)。在北極部分區(qū)域主權(quán)之爭(zhēng)沒有結(jié)果之前,各國(guó)也不得開發(fā)不屬于任何國(guó)家所有的北極資源。其次,北極地區(qū)獨(dú)特而嚴(yán)酷的自然環(huán)境在今后相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)仍是資源勘探和開發(fā)的巨大障礙；嚴(yán)重結(jié)冰的海況及存在大量浮冰的航道對(duì)資源的安全運(yùn)輸也是一個(gè)不小的挑戰(zhàn),而這些困難僅憑現(xiàn)在的技術(shù)還無法解決。

3.科考利益——科學(xué)研究考察權(quán)

極地以其獨(dú)特的科學(xué)資源和地理環(huán)境成為眾多科學(xué)研究的不可多得的平臺(tái),被稱之為全球最大的科學(xué)研究的“天然實(shí)驗(yàn)室”。北極環(huán)境變化事關(guān)全人類未來的生存和發(fā)展,也關(guān)系到中國(guó)的國(guó)家安全。因此,中國(guó)作為一個(gè)近北極國(guó)家,必須重視北極環(huán)境變化及其對(duì)全人類共同利益和中國(guó)國(guó)家安全的影響,并采取適當(dāng)?shù)膶?duì)策。我國(guó)于1996年正式加入國(guó)際北極科學(xué)委員會(huì),成為其第15個(gè)成員國(guó)。從1999年我國(guó)第一次對(duì)北極進(jìn)行科學(xué)考察開始,至2012年9月,我國(guó)已完成對(duì)北極的第五次科學(xué)考察。2004年,中國(guó)在北極斯匹茨卑爾根群島上建立了中國(guó)第一個(gè)北極科學(xué)考察站——黃河站,從此開始了定點(diǎn)的北極長(zhǎng)期連續(xù)觀測(cè)研究。經(jīng)過多年的努力,我國(guó)已經(jīng)掌握了大量翔實(shí)、科學(xué)的北極數(shù)據(jù)資料,這將有助于深入分析北極環(huán)境變化對(duì)全球各領(lǐng)域及本國(guó)的影響,盡早制定北極環(huán)境變化下國(guó)家安全的綜合對(duì)策,并提升在北極事務(wù)上的話語權(quán)。

此外,簽訂于1920年的《斯瓦爾巴德條約》在承認(rèn)挪威對(duì)該群島享有充分和完全主權(quán)的同時(shí),允許各締約國(guó)的公民可以自由進(jìn)入,在遵守挪威法律的情況下自由地從事正當(dāng)?shù)纳a(chǎn)和經(jīng)營(yíng)活動(dòng),包括工業(yè)、采礦、捕魚、狩獵和其他海洋與商業(yè)活動(dòng)。中國(guó)作為該條約的締約國(guó),理應(yīng)享有該條約所規(guī)定的一切權(quán)利。

（郭真：海軍工程大學(xué)理學(xué)院人文社科系副主任，教授，法學(xué)博士；陳萬平：海軍工程大學(xué)理學(xué)院人文社科系講師，武漢大學(xué)中國(guó)邊界與海洋研究院國(guó)際法專業(yè)博士生）

責(zé)任編輯：黃 杰