文/郝吉明 整理/李歡歡 圖/沈海濱

中國大氣污染防治進(jìn)程與展望

Process and prospects of China air pollution control

文/郝吉明 整理/李歡歡 圖/沈海濱

隨著城市化和工業(yè)化的快速進(jìn)展，大氣污染已成為世界各國面臨的最大挑戰(zhàn)之一，大氣污染嚴(yán)重危害人體健康，并給生態(tài)環(huán)境、氣候變化等帶來不利影響，各國政府對于大氣污染的防治工作高度重視。我國政府對于環(huán)境空氣質(zhì)量問題也非常重視，防治工作始于上世紀(jì)70年代，本文對我國的大氣污染防治工作進(jìn)行回顧分析，并對今后的大氣污染治理工作進(jìn)行展望，以此助力于我國的空氣污染防治。

一、中國大氣污染防治的歷程

回顧我國的大氣污染防治歷程，大體可以分為以下四個階段。

第一階段：1970年至1990年

1970年到1990年，是我國大氣污染防治的起步階段。在這段時期，我國大氣污染防治控制的主要污染源為工業(yè)點源，主要控制的污染物是懸浮顆粒物，空氣污染范圍以局地為主。環(huán)境質(zhì)量管理主要涉及排放濃度控制，消煙除塵，工業(yè)點源治理及屬地管理。

19 7 3 年，我國發(fā)布第一個國家環(huán)境保護標(biāo)準(zhǔn)——《工業(yè)“三廢”排放標(biāo)準(zhǔn)》，其中對一些大氣污染物規(guī)定了排放限值；1987年，我國頒布了針對工業(yè)和燃煤污染防治方面的《大氣污染防治法》，將法律的手段應(yīng)用到防治大氣污染治理工作中，強化了對大氣環(huán)境污染的預(yù)防和治理。這兩項進(jìn)展對于大氣污染防治工作具有里程碑意義。

第二階段：1990年至2000年

1990年到2000年，這一階段的主要污染源為燃煤和工業(yè)，主要的污染物是SO2和懸浮顆粒物，主要污染特征為煤煙塵、酸雨，空氣污染范圍從局地污染向局地和區(qū)域污染擴展。

酸雨和二氧化硫污染嚴(yán)重危害居民健康，破壞生態(tài)系統(tǒng)，腐蝕建筑材料，造成了巨大的經(jīng)濟損失，當(dāng)時國務(wù)院對酸雨和二氧化硫污染問題十分重視，并將控制酸雨和二氧化硫污染納入1995年修訂的《大氣污染防治法》中。1998年1月，國務(wù)院批復(fù)了酸雨控制區(qū)和二氧化硫污染控制區(qū)(以下簡稱“兩控區(qū)”)劃分方案，并提出了“兩控區(qū)”酸雨和二氧化硫污染控制目標(biāo)。并于2000年，要求“兩控區(qū)”實行SO2排放總量控制。

在這段時期，《大氣污染防治法》于1995年和2000年進(jìn)行了兩次修訂。經(jīng)過這兩次的修訂，從1987年的四十一條法律條文，增加到2000年的六十六條，確立了一些新的制度，充實完善了原有法律規(guī)范。這也正是以法律形式反映了國家要實現(xiàn)經(jīng)濟和社會可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，著力控制大氣污染，謀求良好自然環(huán)境所作的決策和所采取的積極行動。

第三階段：2000年至2010年

2000年到2010年，是中國大氣污染發(fā)生重大進(jìn)展的一個階段。在這期間，不但對燃煤、工業(yè)、揚塵污染提出了控制要求，同時將機動車的污染控制納入了議程，將二氧化硫、氮氧化物、PM10列為主要控制對象?？諝馕廴締栴}主要是煤煙塵、酸雨、PM2.5和光化學(xué)污染，大氣污染的區(qū)域性復(fù)合型特征初步顯現(xiàn)。

2 0 0 0 年修訂的《大氣污染防治法》，增列了兩控區(qū)二氧化硫排放總量控制、機動車排放污染物控制及揚塵污染控制；后來二氧化硫排放總量控制范圍擴大到全國，并列入“十一五”國家約束性總量控制指標(biāo)。在這期間，國家修訂加嚴(yán)了《火電廠大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》和《鍋爐大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》，在全國范圍內(nèi)持續(xù)推動機動車污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的升級。

我國先后于2008年舉辦了北京奧運會、2010年舉辦了上海世博會和廣州亞運會。會議期間的空氣質(zhì)量問題受到社會各界的關(guān)注，為了保障會議期間良好的空氣質(zhì)量，在國務(wù)院有關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)下，實施了區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機制，并且取得了顯著成效。經(jīng)過多年的大氣污染防治，在中國經(jīng)濟快速發(fā)展的背景下，環(huán)境空氣中一次污染物的濃度得到初步控制。根據(jù)北京環(huán)境空氣質(zhì)量管理和二氧化硫排放情況的有關(guān)數(shù)據(jù)，盡管在這十年中北京的經(jīng)濟社會快速發(fā)展，但北京環(huán)境空氣中PM10、SO2、可吸入顆粒物、一氧化碳等污染物的濃度都呈下降趨勢，但環(huán)境空氣質(zhì)量仍與人民的期待存在著很大差距。

但總體來看，中國面臨著快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程。能源消耗，特別是煤炭消耗指標(biāo)快速增長，鋼鐵等高污染行業(yè)不斷膨脹，中國汽車生產(chǎn)量和銷售量成為世界第一大國，中國水泥產(chǎn)量占到了世界總量的50%以上。這些都對中國的環(huán)境空氣質(zhì)量管理帶來了巨大挑戰(zhàn)。

我國于2007年至2009年開展了“中國環(huán)境宏觀戰(zhàn)略研究”，戰(zhàn)略研究中包括大氣污染防治戰(zhàn)略。戰(zhàn)略研究中提出了中國大氣污染防治的路線圖，戰(zhàn)略研究的總體目標(biāo)是：到2050年，通過大氣污染綜合防治，大幅度降低環(huán)境空氣中各種污染物的濃度，城市和重點地區(qū)的大氣環(huán)境質(zhì)量得到明顯改善，全面達(dá)到國家空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，基本實現(xiàn)世界衛(wèi)生組織（WHO）的環(huán)境空氣質(zhì)量的指導(dǎo)值，滿足保護公眾健康和生態(tài)安全的要求。中國空氣質(zhì)量管理應(yīng)該與世界衛(wèi)生組織的標(biāo)準(zhǔn)體系接軌，持續(xù)改善環(huán)境空氣質(zhì)量。

第四階段：2010年以后

2010年是中國步入“十二五”規(guī)劃承上啟下的關(guān)鍵一年。中國大氣污染的兩個主要特征是：（1）主要大氣污染物排放量巨大，除了二氧化硫在“十一五”期間有所減少，其他污染物排放量都是呈增加趨勢；（2）區(qū)域性、復(fù)合型大氣污染特征凸顯。

“十二五”規(guī)劃把NOX和SO2排放總量納入十二五規(guī)劃約束性指標(biāo)（表1），這是中國大氣污染防治的重大進(jìn)展。同時，以環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)升級，繼續(xù)加嚴(yán)各個行業(yè)的污染物排放限值。2011年再一次修訂了燃煤電廠的排放標(biāo)準(zhǔn)，適應(yīng)中國空氣質(zhì)量管理和中國燃煤電廠規(guī)模龐大基本事實往前推動，這個標(biāo)準(zhǔn)比較嚴(yán)。但是我們相信標(biāo)準(zhǔn)可以引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，引領(lǐng)科技進(jìn)步。

我國于2012年頒布了環(huán)境空氣質(zhì)量新標(biāo)準(zhǔn)（GB3095- 2012），將PM2.5濃度限值納入空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，并對多種空氣污染物的濃度限值做了新的修訂（見表2和表3）。該標(biāo)準(zhǔn)是中國到目前為止所有環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)中唯一由國務(wù)院常務(wù)會議討論后頒布的，這個標(biāo)準(zhǔn)體現(xiàn)了國家的意志和人民的關(guān)注，是一個重大的進(jìn)展。

在這階段中國環(huán)境空氣質(zhì)量管理發(fā)生了四個重大戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變：（1）控制目標(biāo)由排放總量控制轉(zhuǎn)變?yōu)殛P(guān)注排放總量與環(huán)境質(zhì)量改善相協(xié)調(diào)，即不但要考慮總量削減，更要重視環(huán)境空氣質(zhì)量改善。（2）控制對象由主要關(guān)注燃煤污染物轉(zhuǎn)變?yōu)槎喾N污染物協(xié)同控制。（3）控制對象由以工業(yè)點源為主轉(zhuǎn)變?yōu)槎喾N污染源的綜合控制。（4）在管理模式上，從屬地管理到區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控管理。國務(wù)院連續(xù)發(fā)布兩個重要文件充分體現(xiàn)了這四大轉(zhuǎn)變：2012年9月，國務(wù)院發(fā)布了《重點區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》，這是國務(wù)院批準(zhǔn)的第一個大氣污染綜合防治規(guī)劃；2013年9月，國務(wù)院頒布的《大氣污染防治行動計劃》（簡稱“國十條”），“國十條”是國務(wù)院對大氣污染防治工作從戰(zhàn)略高度做出的頂層設(shè)計，突出了重點地區(qū)，體現(xiàn)了分類指導(dǎo)的原則，在重點地區(qū)希望取得突破。

表1 “十二五”規(guī)劃把NOX和SO2排放量納入規(guī)劃約束性指標(biāo)

表2 《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB3095-2012）中環(huán)境空氣污染物基本項目濃度限值

表3 《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB3095-2012）中環(huán)境空氣污染物其他項目濃度限值

二、《大氣污染防治行動計劃》：空氣質(zhì)量管理方面的新進(jìn)展

去年9月份以來特別是今年1月份北京地區(qū)，以及中國整個東部地區(qū)，出現(xiàn)了長時間、大面積灰霾，受影響的人口達(dá)8.5億之多，這個污染事件引起了社會和政府的高度重視。這也是出臺《大氣污染防治行動計劃》的背景之一，需要空氣質(zhì)量管理取得重大進(jìn)展。

《大氣污染防治行動計劃》（簡稱“國十條”），目標(biāo)和原則有三點：第一，加快改善空氣質(zhì)量，基于當(dāng)前的“十二五”規(guī)劃，做出實施計劃以實現(xiàn)更大程度的改善；第二，強調(diào)重點地區(qū)，重點區(qū)域?qū)嵭懈叩哪繕?biāo)，這些重點區(qū)域包括京津冀，長江三角洲和珠江三角洲；第三，控制重點，重點區(qū)域的控制重點是PM2.5，其他地區(qū)的控制重點是PM10。

奮斗目標(biāo)：到2017年，用五年左右的時間，將重污染天氣較大幅度減少，使京津冀、長三角、珠三角等區(qū)域空氣質(zhì)量明顯好轉(zhuǎn)。力爭再用五年或者更長時間，逐步消除重污染天氣，使全國空氣質(zhì)量明顯改善。具體指標(biāo)：到2017年，全國地級及以上城市PM10比2012年下降10%以上，優(yōu)良天數(shù)逐年提高。京津冀、長三角、珠三角等區(qū)域細(xì)顆粒物濃度分別下降25%、20%、15%左右，其中北京市細(xì)顆粒物年均濃度控制在60微克/立方米左右。這些都突出了分區(qū)控制，分類指導(dǎo)的思想。

從“國十條”的特征來講，更多的關(guān)注了產(chǎn)生大氣污染的重要因素。

1. 加快產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)調(diào)整。從源頭控制，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。中國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理是造成大氣污染一個重要因素，所以加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整是控制大氣污染的首要措施。SO2、NOX、煙粉塵和VOC S排放量符合要求成為環(huán)評審批前置條件；提高環(huán)保、能耗、質(zhì)量等標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)“兩高”行業(yè)過剩產(chǎn)能退出；提前一年完成“十二五”期間21個重點行業(yè)的落后產(chǎn)能淘汰目標(biāo)任務(wù)。

2. 加快能源清潔利用。（1）優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)。“國十條”提出到2017年，全國煤炭比重降低至65%以下，增加天然氣，取代燃煤鍋爐，二氧化硫、氮氧化物、煙塵減排潛力非常大。（2）推進(jìn)煤炭清潔利用。計劃到2017年，原煤入選率達(dá)70%以上；減少原煤散燒。（3）增加清潔能源供應(yīng)。到2015年，新增天然氣干線管輸送能力達(dá)到1500億立方米以上。新增加的這些天然氣供應(yīng)量，如果用于替代部分燃煤工業(yè)鍋爐耗煤，可顯著減少多種污染物的排放量；（4）加快轉(zhuǎn)變能源利用方式，用熱電聯(lián)產(chǎn)替代工業(yè)燃煤鍋爐，減排的量也是非常大。

3. 強化機動車污染防治。包括控制大城市機動車保有量，提升燃油品質(zhì)，加快淘汰黃標(biāo)車。對機動車污染控制方面加強管理，大力推動新能源汽車，加快推進(jìn)低速汽車升級換代。

“國十條”強調(diào)了多種污染物、多種污染源協(xié)調(diào)控制的機制。聯(lián)防聯(lián)控方面由國務(wù)院有關(guān)部門、省級人民政府組成協(xié)調(diào)委員，建立京津冀、長三角區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控協(xié)調(diào)機制，對重大問題進(jìn)行協(xié)調(diào)，并且對京津冀地區(qū)提出了特別要求，希望在京津冀能夠取得突破性進(jìn)展。

三、中國大氣污染防治的展望

1. 持續(xù)減少多種污染物的排放總量

中國大氣污染控制，不僅要降低單位GDP的排放強度，而且也需要持續(xù)減少多種污染物的排放總量。雖然在“十一五”期間二氧化硫的排放總量有所減少，但其他污染物的排放總量還是呈上升趨勢。為了確保實現(xiàn)《大氣污染防治行動計劃》的減排既定目標(biāo)，需要大大提高多種污染物的減排幅度（表4），遠(yuǎn)超過歷史上任何時期，并且京津冀、長三角、珠三角這些重點區(qū)域的減排比例將會更高。必須充分認(rèn)識任務(wù)的艱巨性，下大力氣真抓實干。

表4 污染物減排目標(biāo)百分比的比較

2. 進(jìn)一步強調(diào)節(jié)能對大氣污染防治的協(xié)同效益

目前我國工業(yè)粗放型的發(fā)展方式仍沒有得到實質(zhì)性轉(zhuǎn)變，資源消耗高，污染排放大，可持續(xù)發(fā)展受到嚴(yán)重制約。有調(diào)查顯示，在中國的終端耗能中，工業(yè)消耗約占三分之二。表5中列了三種主要工業(yè)產(chǎn)品能耗，從中可以看出，工業(yè)產(chǎn)品能耗與國際先進(jìn)水平相比，還存在著較大差距。追其原因，工業(yè)結(jié)構(gòu)模式占一部分，同時技術(shù)原因也很重要，需要提高工業(yè)生產(chǎn)過程中的能源利用效率。同時需要加強材料的研發(fā)和管理，促進(jìn)和推動建筑節(jié)能；通過建立可持續(xù)的現(xiàn)代交通運輸體系，加強交通運輸行業(yè)的節(jié)能降耗。

表5 中國工業(yè)產(chǎn)品能耗與國際先進(jìn)水平的差距

3. 科學(xué)謀劃，有序推進(jìn)城鎮(zhèn)化

這也是大氣污染面臨的挑戰(zhàn)和管理重點。首先，在城鎮(zhèn)化過程中考慮產(chǎn)業(yè)和能源調(diào)整，嚴(yán)格產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入，控制落后產(chǎn)能擴張，強化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，保障清潔能源供給。其次，要科學(xué)進(jìn)行城市規(guī)劃，合理規(guī)劃城市布局，慎重發(fā)展千萬人口級的城市，控制城市煤炭消費量，優(yōu)化交通體系，以減少燃煤和機動車的污染。再次，需要關(guān)注O3的污染問題，隨著對PM污染控制的逐漸深入，關(guān)注重點區(qū)域日益嚴(yán)重的O3問題也顯得非常緊迫。

4. 進(jìn)一步推進(jìn)移動源污染防治

我國面對著機動車保有量快速增長、并且高頻使用的壓力，所以需要對機動車增長適當(dāng)控制，并進(jìn)一步加強機動車污染控制，才不至于使我們過去這些年里，為控制氮氧化物、二氧化硫所做的努力被抵消掉；同時也要積極推動非道路移動源污染防治工作。

總之，空氣質(zhì)量改善需要長期的持續(xù)努力，建立環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)，確定減排目標(biāo)，實施控制措施、進(jìn)行項目實施，最后跟蹤評估，這是一個循序漸進(jìn)的過程，任重而道遠(yuǎn)，是政府、企業(yè)和公眾的共同責(zé)任，需要區(qū)域合作共同應(yīng)對，做到“同呼吸、共奮斗”，那么藍(lán)天必會重塑！

作者單位：清華大學(xué)教授，中國工程院院士