文/銀雀

開啟法治反腐新階段

文/銀雀

黨的十八屆四中全會勾勒出法治反腐的藍圖，搭建起制約權(quán)力、規(guī)范權(quán)力運行的基本框架。反腐需要通過一系列法律制度的設(shè)計并不斷完善，黨已找到了一條制度反腐新路。

十八屆四中全會就如何形成“不想腐”、“不能腐”的機制謀篇布局，用法治思維和法治方式反腐，已經(jīng)被正式提上議程。

謀篇布局，走向“治本”

2014年10月27日，全國人大常委會開始審議刑法修正案(九)草案，其中涉及貪污賄賂犯罪的法條修改格外引人矚目。修改的內(nèi)容包括，貪腐犯罪定罪量刑標(biāo)準(zhǔn)，用“彈性區(qū)間”取代固定數(shù)額；嚴(yán)格了對行賄罪從寬處罰的條件；增加了向國家工作人員近親屬等關(guān)系密切人員行賄的犯罪處罰規(guī)定，約束官員“身邊人”等等。

同日，國務(wù)院公布了《關(guān)于加強審計工作的意見》，首次提出了審計“全覆蓋”的概念，指出凡是公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源都要審計。此外，《意見》提出，要對財政資金分配、重大投資決策和項目審批等六個腐敗高發(fā)領(lǐng)域，加大審計力度，揭露其中可能存在的以權(quán)謀私、失職瀆職、內(nèi)幕交易等問題，促進廉潔政府的建設(shè)。

10月28日，中共中央審議通過了《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，指出“加快推進反腐敗國家立法，完善懲治和預(yù)防腐敗體系，形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效機制，堅決遏制和預(yù)防腐敗現(xiàn)象。完善懲治貪污賄賂犯罪法律制度，把賄賂犯罪對象由財物擴大為財物和其他財產(chǎn)性利益”。

福建省人大常委會法制工作委員會主任張大共認(rèn)為：“法治反腐是制度反腐的新超越，它通過制定和實施法律，限制和規(guī)范公權(quán)力行使的范圍、方式、手段、條件和程序，使公權(quán)力執(zhí)掌者不能腐敗、不敢腐敗，從而達到減少和消除腐敗的目標(biāo)。”

建立重大決策終身追責(zé)制及責(zé)任倒查機制。過去我們講反腐，主要指的是在權(quán)力運行過程中進行反腐，是在高層倒逼下開展的?，F(xiàn)如今，四中全會將反腐提高到了一個更高的層次，那就是權(quán)力決策層面的反腐,其要在權(quán)力的決策源頭形成法律約束。因為從不少腐敗案例來看，最核心的是權(quán)力的決策權(quán)層面出現(xiàn)了漏洞，不按法律程序辦事的必然后果就是權(quán)力尋租、權(quán)錢交易、權(quán)色交易，致使決策權(quán)層面成為腐敗的滋生地。

因此，四中全會決定建立重大決策終身追責(zé)制及責(zé)任倒查機制，對于決策嚴(yán)重失誤或久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，嚴(yán)格追究行政首長等人員法律責(zé)任。健全依法決策機制，把公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，建立行政機關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機制，建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機制，提高黨員干部法治思維和依法辦事能力，把法治建設(shè)成效作為衡量各級領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實績重要內(nèi)容、納入政績考核指標(biāo)體系，把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部重要內(nèi)容等。

繼續(xù)完善市場經(jīng)濟法律制度。十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出了幾個重要方向，指出要使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，必須以保護產(chǎn)權(quán)、維護契約、統(tǒng)一市場、平等交換、公平競爭、有效監(jiān)管為基本導(dǎo)向，完善社會主義市場經(jīng)濟法律制度，這對于厘清政府權(quán)限，規(guī)范官員權(quán)力行使范圍具有重要作用。

這主要是針對改革開放以來，伴隨著中國社會政治經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型而出現(xiàn)的貪腐問題而提出的。

一方面，社會主義市場經(jīng)濟體系的建立觸動了原有的社會利益格局，各種政治和社會問題進入易發(fā)期。尤其是上世紀(jì)九十年代以來，全國省部級高官涉及貪腐案件、窩案串案越來越多。

另一方面，改革開放以來我們的市場經(jīng)濟在某種程度上仍然是政府主導(dǎo)的，土地審批、工程上馬、項目招標(biāo)等等一些事項都要與權(quán)力部門發(fā)生關(guān)系，這就為權(quán)力尋租提供了可乘之機，加之長期以來監(jiān)督機制發(fā)力，導(dǎo)致權(quán)力很難受到制約，特別是“一把手”權(quán)力更是如此。拍腦袋決策并不少見，從一些已經(jīng)曝光的腐敗案件來看，不少官員在懺悔錄中都涉及權(quán)力不受制約問題。

國務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟研究部副部長、研究員劉培林對在接受采訪時表示，從經(jīng)濟角度看，依法治國的最大意義在于有效地克服包括政府、企業(yè)和個人在內(nèi)的各類主體的機會主義行為，使得各類主體都變得更加“靠譜”起來?！翱孔V”，意味著投資時，和別人簽合同談合作時，只需要考慮經(jīng)濟風(fēng)險，而不需要考慮非經(jīng)濟的人為風(fēng)險因素。

“決定”指出：加強重點領(lǐng)域立法。完善社會主義市場經(jīng)濟法律制度；國家保護企業(yè)以法人財產(chǎn)權(quán)依法自主經(jīng)營、自負盈虧，企業(yè)有權(quán)拒絕任何組織和個人無法律依據(jù)的要求。對此，天津財經(jīng)大學(xué)教授李煒光指出，“企業(yè)有權(quán)拒絕無法律依據(jù)的要求”非常好，這等于給了企業(yè)一把尚方寶劍，“你下達某種要求必須合法，沒有法律依據(jù)我可以質(zhì)疑或拒絕，這體現(xiàn)了法治思維，也是一個共治的思維?！辈簧倨髽I(yè)行賄的原因之一就是因為在一些地方領(lǐng)導(dǎo)的治權(quán)之下，為了入鄉(xiāng)隨俗，企業(yè)不得不投其所好，進行權(quán)錢交易。四中全會指出“企業(yè)有權(quán)拒絕任何組織和個人無法律依據(jù)的要求”，無疑從法治的層面切斷了利益輸送鏈條，鮮明地體現(xiàn)了依法治國，法治反腐的理念。

司法改革嚴(yán)防司法腐敗。司法體制改革被視為四中全會的又一大亮點，它包括司法隊伍的專業(yè)化改革。

長期以來，我國司法體制方面存在著辦金錢案、關(guān)系案、人情案的情形，影響審判和執(zhí)行的公正。我們身邊隨處可見這樣的例子：2013年以來，陜西省延安市甘泉縣人民法院原院長劉志秀在審理馬某某非法傳銷詐騙案件過程中，利用職務(wù)之便，為被告人謀取利益，涉嫌收受賄賂20余萬元，目前，劉志秀已被依法移送司法機關(guān)處理；內(nèi)蒙古自治區(qū)人民檢察院興安盟分院原副檢察長劉曉君，2002年至2013年向下級院索取錢財，非法為某建筑安裝公司謀取利益，收受賄賂52.5741萬元，劉曉君已被“雙開”并被判刑九年；2014年1月，湖南省株洲市天元區(qū)人民法院知識產(chǎn)權(quán)審判庭原副庭長尹豐文多次私自會見案件當(dāng)事人，以幫助其運作申請再審及再審改判為由，接受案件當(dāng)事人請吃，并涉嫌索要賄賂60萬元，目前，尹豐文已被“雙開”。

不可否認(rèn)的是，一些司法敗類的丑惡行徑已經(jīng)嚴(yán)重傷及到老百姓對于司法的信賴，人情案、關(guān)系案、金錢案的權(quán)錢交易在一些地方一次又一次上演，致使司法尊嚴(yán)、司法公正受到嚴(yán)重挑釁。

為了從法律上根除司法腐敗，建立公平、公正、公開的司法環(huán)境，落實誰辦案誰負責(zé)，排除司法干預(yù)。中共十八屆四中全會確立了完善確保依法獨立公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)的制度。黨政機關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部都不得讓司法機關(guān)做違反法定職責(zé)、有礙司法公正的事情，任何司法機關(guān)都不得執(zhí)行黨政機關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部違法干預(yù)司法活動的要求；嚴(yán)禁司法人員私下接觸當(dāng)事人及律師、泄露或者為其打探案情、接受吃請或者收受其財物、為律師介紹代理和辯護業(yè)務(wù)等違法違紀(jì)行為，堅決懲治司法掮客行為，防止利益輸送；堅決破除各種潛規(guī)則，絕不允許法外開恩，絕不允許辦關(guān)系案、人情案、金錢案，對司法領(lǐng)域的腐敗零容忍，堅決清除害群之馬。

不言而喻，四中全會針對司法腐敗的決定對于清理司法腐敗，厘定司法權(quán)限，完善司法獨立意義重大。從某種程度上而言，此舉以中央全會的形式拉開了我國司法體制改革的新篇章，為打擊司法領(lǐng)域腐敗問題提供了法制保障，推動了司法領(lǐng)域的法治反腐進程。

從嚴(yán)治黨，加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)

10月29日，四中全會閉幕時隔一天，第十八屆中央紀(jì)律檢查委員會第四次全體會議召開，雖然該會的召開時間，符合以往的“慣例”，但是，仍被不少人解讀是為了盡快“坐實”運用法治思維反腐的理念，使得十八大之后的鐵腕反腐從“治標(biāo)”向“治本”過渡，從權(quán)力反腐向法治反腐轉(zhuǎn)型。

與此同時，加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，完善黨內(nèi)法規(guī)制定體制機制也被提上日程。“形成配套完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，運用黨內(nèi)法規(guī)把黨要管黨、從嚴(yán)治黨落到實處，促進黨員、干部帶頭遵守國家法律法規(guī)?！?/p>

在一些專家看來，十八屆四中全會的公報，不僅強調(diào)了加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，還首次提出了將黨內(nèi)法規(guī)體系納入法治體系建設(shè)，這是黨踐行法治理念、堅持依法執(zhí)政、實現(xiàn)黨的執(zhí)政方式領(lǐng)導(dǎo)方式法治化現(xiàn)代化的重大抉擇，也是黨推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大實踐。

早在十八屆中央紀(jì)委第二次全會上，習(xí)近平總書記已經(jīng)明確指出：“要善于用法治思維和法治方式反對腐敗，加強反腐敗國家立法，加強反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，讓法律制度剛性運行?！?/p>

2013年11月，黨中央首次發(fā)布了《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013-2017年）》，提出了在建黨100周年之際建成內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系的“時間表”。據(jù)目前公開的數(shù)據(jù)顯示，1978年以來制定的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，有300件黨內(nèi)法規(guī)制度被廢止和宣布失效。目前，尚有467件黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件繼續(xù)有效，其中，42件將作出修改，以此來完善黨內(nèi)法規(guī)。

應(yīng)該看到的是，近年來，不少領(lǐng)導(dǎo)干部之所以違法亂紀(jì)，一些地方不乏動輒數(shù)百萬的腐敗巨貪，一個不可忽視的原因就在于黨內(nèi)法規(guī)制度約束乏力，民主生活會制度在一些地方淪為形式。黨的不少紀(jì)律某種程度上只停留在文字上，未能得到嚴(yán)格的執(zhí)行，從而使得一些黨紀(jì)形同虛設(shè)。一些黨員干部依然我行我素，權(quán)大于法的現(xiàn)象在一些地方時有發(fā)生。十八大以來，以習(xí)近平總書記為核心的新一屆黨中央堅持治國必先治黨、治黨務(wù)必從嚴(yán)的治黨理念，就是要以嚴(yán)格的黨紀(jì)來約束黨員干部，形成強有力的震懾力，要把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，防止腐敗蛻化。

中央紀(jì)委四次全會圍繞加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)提出了明確目標(biāo)和時間表——確保到建黨100周年時，建成內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。治黨務(wù)必從嚴(yán)，從嚴(yán)必有法度。

在評價中紀(jì)委四次全會的講話時，制度反腐專家李永忠說，王岐山的“不斷加大治本力度”與之前的表述“以治標(biāo)為主，為治本贏得時間”相比較，前后有著根本的不同，是四中全會依法治國在反腐敗領(lǐng)域的具體部署，某種程度上也可視為反腐敗由治標(biāo)走向治本的轉(zhuǎn)折點。

作為三中全會深化改革的姊妹篇，四中全會開啟的法治反腐，并不意味著高壓反腐的結(jié)束，其更大程度上體現(xiàn)的是我國反腐敗斗爭的日趨深化與細密，是種內(nèi)涵與外延的關(guān)系，而不能簡單地將治標(biāo)與治本理解為線性結(jié)構(gòu)。北京航空航天大學(xué)廉潔教育與研究中心主任任建明就指出：“當(dāng)前，輿論中出現(xiàn)了反腐將由‘治標(biāo)’向‘治本’轉(zhuǎn)變的聲音，似乎認(rèn)為反腐‘治標(biāo)’已經(jīng)完成，這是一種非常片面的看法。”

四中全會閉幕以來，無論是官方還是媒體在短短數(shù)日以高頻率強力度釋放出法治反腐的強烈信號，不少省市的黨政機關(guān)在會后學(xué)習(xí)四中全會精神時，紛紛表示要將法治反腐落到實處。

除了中央層面的法治反腐部署之外，地方反腐立法也已經(jīng)初步展開。比如，在四中全會召開期間，《廣東省預(yù)防腐敗條例(草案)》正式面向社會公開征求意見，此次立法實踐被認(rèn)為亮點頗多。其中，“配偶已移居國（境）外，或者沒有配偶但子女均已移居國(境)外的國家工作人員，按照規(guī)定不得擔(dān)任有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，不得在重大涉密、安全、財政、金融監(jiān)管、人事、財務(wù)等重要崗位、敏感崗位任職”的規(guī)定，首次明確了“裸官”的任職問題；草案中還規(guī)定，監(jiān)察（預(yù)防腐?。C關(guān)應(yīng)當(dāng)建立完善預(yù)防腐敗信息共享平臺，定期分析、研判數(shù)據(jù)信息，及時預(yù)警，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)支持、配合預(yù)防腐敗信息共享平臺建設(shè)，提供必要的信息數(shù)據(jù)。專家認(rèn)為，這些信息平臺的建設(shè)使個人有關(guān)事項報告的抽查具備了技術(shù)前提，讓個人有關(guān)事項報告不再只是“紙上談兵”。