文/趙瑩 陸陽(yáng) 季托

培育引導(dǎo)環(huán)保社會(huì)組織參與環(huán)境事務(wù)的思考

Thinking on guiding environmental NGOs to participate in environmental affairs

文/趙瑩 陸陽(yáng) 季托

黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)納入中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)五位一體總體布局，提出大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的總目標(biāo)。十八屆三中全會(huì)明確提出緊緊圍繞建設(shè)美麗中國(guó)深化生態(tài)文明體制改革，加快生態(tài)文明制度建設(shè)，推動(dòng)形成人與自然和諧發(fā)展現(xiàn)代化建設(shè)新格局。實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，離不開(kāi)公眾的廣泛參與。環(huán)保社會(huì)組織（又稱環(huán)保NGO）作為公眾參與環(huán)境事務(wù)的重要力量，如何培育引導(dǎo)環(huán)保NGO有序發(fā)展，充分發(fā)揮為社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)環(huán)境公共服務(wù)的作用，成為當(dāng)下政府部門著力研究與實(shí)踐的重點(diǎn)。

我國(guó)環(huán)保NGO總體情況與存在的問(wèn)題

我國(guó)環(huán)保社會(huì)組織始于上世紀(jì)70年代末，1 978年，中國(guó)環(huán)境科學(xué)學(xué)會(huì)成立，這是最早由政府部門發(fā)起成立的民間環(huán)保組織。經(jīng)過(guò)三十多年的發(fā)展，中國(guó)環(huán)保NGO已從嬰幼兒期，走向了青壯年期，數(shù)量和質(zhì)量都有所提高，已成為我國(guó)環(huán)境保護(hù)事業(yè)中不可或缺的重要力量。根據(jù)民政部的分類統(tǒng)計(jì) ，截至2011年底，我國(guó)生態(tài)環(huán)境類社會(huì)組織共7910家。其中，生態(tài)環(huán)境類社會(huì)團(tuán)體6999家，生態(tài)環(huán)境類基金會(huì)62家，生態(tài)環(huán)境類民非849家。我國(guó)環(huán)保NGO主要集中在北京、上海、天津、四川、重慶、云南、內(nèi)蒙、湖南、湖北等地，在教育和引導(dǎo)公眾參與環(huán)境保護(hù)、推動(dòng)并幫助政府實(shí)施有效的環(huán)境政策、對(duì)企業(yè)的環(huán)境行為進(jìn)行監(jiān)督，開(kāi)展環(huán)境監(jiān)督與維權(quán)，反映社會(huì)環(huán)境訴求等方面發(fā)揮了不可替代的作用。

但與此同時(shí)，我們還看到，中國(guó)環(huán)保NGO發(fā)展歷史不長(zhǎng)，發(fā)展路徑基本是“自我生長(zhǎng)”，社會(huì)資源不足，各方扶持不夠，相對(duì)于其他國(guó)家和地區(qū)的環(huán)保組織來(lái)說(shuō)，能力欠缺是最突出的短板。具體表現(xiàn)在：一是社會(huì)影響力小。由于供給不足，財(cái)力支持不夠，環(huán)保NGO資源缺乏，常常掙扎在生存和發(fā)展的困頓中。二是民眾凝聚力弱。近幾年頻發(fā)的環(huán)境公共事件均是民眾自發(fā)行為，環(huán)保NGO沒(méi)有承擔(dān)起政府與民間聯(lián)結(jié)者的角色，從頭至尾缺位失聲，淹沒(méi)在公眾高漲的環(huán)境意識(shí)和行為大潮中。三是專業(yè)化水平低。多數(shù)的環(huán)保NGO參與環(huán)保熱情高，但環(huán)保作為一項(xiàng)專業(yè)性強(qiáng)的門類，要求有一定水平的知識(shí)和技能。

政府引導(dǎo)培育環(huán)保NGO發(fā)展的國(guó)內(nèi)實(shí)踐

近年來(lái)，政府部門不斷加強(qiáng)社會(huì)組織建設(shè)、推動(dòng)公眾參與社會(huì)管理事務(wù)，通過(guò)政策推動(dòng)、深入合作、綜合推進(jìn)、協(xié)同共治等方式促進(jìn)環(huán)保NGO參與環(huán)境事務(wù)。黨的十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)指出，“改進(jìn)政府提供公共服務(wù)方式，引導(dǎo)社會(huì)組織健康有序發(fā)展，充分發(fā)揮群眾參與社會(huì)管理的基礎(chǔ)作用”。十八屆三中全會(huì)提出“創(chuàng)新社會(huì)治理體制，激發(fā)社會(huì)組織活力”。《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》明確指出，“要引導(dǎo)和支持公眾及社會(huì)組織開(kāi)展環(huán)?；顒?dòng)”。國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)做了框架性的頂層設(shè)計(jì)。

20 1 0 年環(huán)境保護(hù)部制定并發(fā)布了《關(guān)于培育引導(dǎo)環(huán)保社會(huì)組織有序發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出了培育引導(dǎo)環(huán)保社會(huì)組織的基本原則和總體目標(biāo)。2012年開(kāi)始，環(huán)境保護(hù)部圍繞培育引導(dǎo)環(huán)保NGO健康有序發(fā)展進(jìn)行了一系列創(chuàng)新性的工作。會(huì)同民政部、團(tuán)中央對(duì)全國(guó)范圍內(nèi)的環(huán)保非政府組織進(jìn)行摸底調(diào)查，分類整理信息，建立環(huán)保NGO動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)庫(kù)；開(kāi)展圓桌對(duì)話、論壇，搭建了部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)與NGO的對(duì)話交流機(jī)制；組織專業(yè)培訓(xùn)，提高環(huán)保NGO人員業(yè)務(wù)能力；在政策、文件等的制定和實(shí)施過(guò)程中，聽(tīng)取吸納環(huán)保NGO的意見(jiàn)和建議；探索多種渠道，引領(lǐng)國(guó)內(nèi)環(huán)保NGO“走出去”，提升中國(guó)環(huán)保NGO的國(guó)際國(guó)內(nèi)形象。

在地方上，重慶市環(huán)保部門每年安排固定的財(cái)政經(jīng)費(fèi)支持環(huán)保NGO組織活動(dòng)，并派駐常務(wù)副會(huì)長(zhǎng)到部分組織調(diào)研，實(shí)現(xiàn)政府部門與環(huán)保NGO組織合作聯(lián)動(dòng)。廣東省環(huán)保廳制訂了全省環(huán)保社會(huì)組織發(fā)展規(guī)劃，各級(jí)環(huán)保部門積極利用微博、網(wǎng)絡(luò)等渠道，建立與環(huán)保社會(huì)組織的良好溝通機(jī)制，每年定期組織召開(kāi)座談會(huì)、研討會(huì)，并通過(guò)開(kāi)展培訓(xùn)學(xué)習(xí)、購(gòu)買服務(wù)、表彰先進(jìn)等舉措，加強(qiáng)對(duì)環(huán)保社會(huì)組織的指導(dǎo)與支持。山東、四川等地環(huán)保部門，每年都舉辦面向環(huán)保NGO的各類專業(yè)培訓(xùn)，邀請(qǐng)國(guó)內(nèi)外專家、學(xué)者，普及知識(shí)，提高技能，分享經(jīng)驗(yàn)。

培育引導(dǎo)環(huán)保NGO的政策建議

環(huán)保NGO占有的公共資源有限，當(dāng)它資源匱乏時(shí)，政府是提供資源的合作伙伴，同時(shí)也是培育NGO的引導(dǎo)者。對(duì)于政府與NGO而言，二者主要圍繞優(yōu)化提供公共物品這一主題進(jìn)行互動(dòng)，它們?cè)诠怖嬷赶蛏系钠鹾闲詾楹献麝P(guān)系的生成提供了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

一是探索環(huán)境領(lǐng)域的新型政社伙伴關(guān)系。隨著中央全面深化改革的不斷推進(jìn)，全能政府越來(lái)越受到限制，社會(huì)管理多元化、政府和社會(huì)的共同治理越發(fā)顯示出效率和成果，非政府組織則是政府部分社會(huì)管理職能轉(zhuǎn)移的承接者，這一方面要求政府轉(zhuǎn)變觀念，給非政府組織留出空間，另一方面要探索建立規(guī)范的政府與社會(huì)組織的長(zhǎng)效合作機(jī)制。在中國(guó)，還有一段很長(zhǎng)的路要走，但起碼，國(guó)家對(duì)轉(zhuǎn)變政府職能、政社分開(kāi)的部署是符合社會(huì)發(fā)展規(guī)律和潮流的，方向是正確的、令人鼓舞的。此外，政府要定位好自己的角色，按照中央“適合由社會(huì)組織提供的公共服務(wù)和解決的事項(xiàng)，交由社會(huì)組織承擔(dān)”的最新要求，充分放權(quán)和授權(quán)，或通過(guò)招標(biāo)、簽訂合同等購(gòu)買服務(wù)的方式與NGO進(jìn)行合作，或提供政策支持和引導(dǎo)，輔助其他公共產(chǎn)品與服務(wù)的提供者，政府應(yīng)是環(huán)境公共事物的掌舵者和監(jiān)督者，環(huán)境政策的倡導(dǎo)者和維護(hù)者，以及環(huán)保NGO開(kāi)展正當(dāng)活動(dòng)的保駕者和護(hù)航者。

二是進(jìn)行引導(dǎo)培育環(huán)保NGO發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)。制訂培育和引導(dǎo)環(huán)保NGO發(fā)展、建立現(xiàn)代環(huán)保NGO體系的戰(zhàn)略規(guī)劃，將環(huán)保NGO的健康發(fā)展納入到各級(jí)環(huán)保部門工作的戰(zhàn)略高度，提高協(xié)調(diào)力度和層次。在規(guī)劃之下制定扶持發(fā)展環(huán)保NGO的公共政策體系，并以制度化形式固定下來(lái)?？紤]制定出臺(tái)《環(huán)境保護(hù)公眾參與行動(dòng)指南》或者《環(huán)保社會(huì)組織活動(dòng)法》，突出、明確環(huán)保NGO的地位和作用，規(guī)范參與的范圍和程序。適時(shí)設(shè)立專門部門具體負(fù)責(zé)與環(huán)保NGO的溝通，避免NGO參與時(shí)沒(méi)有方向，出口分散，找政府無(wú)門。

三是改進(jìn)現(xiàn)行與環(huán)保NGO相關(guān)的法制環(huán)境。目前與我國(guó)環(huán)境NGO相關(guān)的條例主要有《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》、《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《基金會(huì)管理?xiàng)l例》等。但現(xiàn)行條例已經(jīng)不符合中央深化改革的要求，阻礙了環(huán)保NGO的發(fā)展。在新的社會(huì)形勢(shì)下，應(yīng)該取消雙重管理體制, 建立高效的NGO登記管理等相關(guān)政策和合理的運(yùn)行機(jī)制。如果暫時(shí)不能一步到位，也應(yīng)降低環(huán)保NGO 的準(zhǔn)入門檻，取消對(duì)人數(shù)、金額等條件限制。十八屆三中全會(huì)關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定明確指出：重點(diǎn)培育和優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會(huì)組織，成立時(shí)直接依法申請(qǐng)登記。毋庸置疑，環(huán)保NGO也應(yīng)屬于國(guó)家重點(diǎn)培育和優(yōu)先發(fā)展的社會(huì)組織；借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)突破傳統(tǒng)訴訟中的原告資格限制，擴(kuò)大“實(shí)際影響”及“直接利害關(guān)系”的范圍，放寬對(duì)原告資格的限制。在環(huán)保組織提起的環(huán)境公益訴訟中，環(huán)保組織只要能證明其宗旨中所要維護(hù)的環(huán)境要素利益受到或即將受到不法行為的侵害，就可認(rèn)定該組織維護(hù)的環(huán)境社會(huì)公益受到影響，從而獲得原告資格。

四是建立政府對(duì)環(huán)保NGO的分類管理和重點(diǎn)扶持機(jī)制。構(gòu)建環(huán)保NGO成熟度指數(shù)，用以綜合判斷環(huán)保NGO的能力水平，便于分級(jí)分類使用不同層級(jí)的政策，實(shí)行分類指導(dǎo)和導(dǎo)向管理。根據(jù)當(dāng)前環(huán)保NGO的不同類型、不同特點(diǎn)及發(fā)展程度，可分為三種類型：缺少能力型、正在成長(zhǎng)型和相對(duì)成熟性。

對(duì)于缺少能力的環(huán)保NGO，政府要扶助增能。通過(guò)建立激勵(lì)機(jī)制、加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)、建立監(jiān)督和評(píng)估體系等方式激發(fā)環(huán)保NGO的內(nèi)生動(dòng)力。如對(duì)做出突出貢獻(xiàn)的環(huán)保NGO及其成員授予榮譽(yù)稱號(hào)，定期獎(jiǎng)勵(lì)和表彰積極支持環(huán)保NGO事業(yè)的熱心人士，宣傳環(huán)保NGO及其成員的先進(jìn)事跡，引導(dǎo)和鼓勵(lì)更多的人參與、支持環(huán)保NGO。定期組織培訓(xùn)、座談、對(duì)話等，提升組織人員專業(yè)素質(zhì)，提高業(yè)務(wù)能力。幫助環(huán)保NGO完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和內(nèi)外部監(jiān)督機(jī)制，提高組織內(nèi)容運(yùn)作效率，增強(qiáng)資金使用透明度，贏得公眾信任。對(duì)于正在成長(zhǎng)的環(huán)保NGO，要放權(quán)和賦權(quán)。加大政務(wù)信息公開(kāi)的力度，開(kāi)放環(huán)境信息和決策過(guò)程，保證環(huán)保NGO的知情權(quán)。嘗試政府購(gòu)買服務(wù)，從財(cái)政預(yù)算的經(jīng)費(fèi)中分出部分項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，提煉出一些項(xiàng)目,通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)，支持環(huán)保NGO加入到公共服務(wù)體系。目前的關(guān)鍵是要建立采購(gòu)主體、資金渠道、項(xiàng)目評(píng)估、監(jiān)管體系等標(biāo)準(zhǔn)，而其前提是要社會(huì)組織管理制度改革的跟進(jìn)。各級(jí)政府可以積極探索向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移職能，提供更多的公共空間和資源，逐步增大用于購(gòu)買服務(wù)的財(cái)政資金規(guī)模，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制建立政府與環(huán)保NGO的合作共治。對(duì)相對(duì)成熟的環(huán)保NGO，要推進(jìn)制度化參與。暢通交流互動(dòng)渠道，傾聽(tīng)NGO的批評(píng)意見(jiàn)和建設(shè)性建議。如在政府部門官方網(wǎng)站為所有的NGO開(kāi)通政策建議信箱，并對(duì)重要意見(jiàn)和建議做出及時(shí)反饋和處理；建立溝通日，政府定期與各種非政府組織代表進(jìn)行面對(duì)面的交流，以此調(diào)整、改善、落實(shí)政策。建立合理的環(huán)保公益訴訟制度，完善配套支持，設(shè)立環(huán)境公益訴訟基金。目前《環(huán)境保護(hù)法修正案》三審草案中，對(duì)符合提起環(huán)境公益訴訟條件的主體仍有很大限制，而且整體上缺乏配套政策和經(jīng)費(fèi)保障。改革社會(huì)捐贈(zèng)的稅務(wù)法規(guī)，加強(qiáng)稅務(wù)監(jiān)督，逐步推行企業(yè)援助NGO的資金可以減免稅。促進(jìn)國(guó)際交流合作，學(xué)習(xí)國(guó)外環(huán)保NGO的先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)、理念、技術(shù)、模式。促進(jìn)國(guó)內(nèi)環(huán)保NGO與國(guó)外NGO建立制度化交流、合作機(jī)制，擴(kuò)大自己在國(guó)際舞臺(tái)上的影響力。

作者單位：環(huán)境保護(hù)部宣傳教育司

圖1 中國(guó)環(huán)保NGO成熟度評(píng)價(jià)指標(biāo)

圖2 不同成熟度環(huán)保NGO政策建議