邵英魁

【摘要】近年來(lái)，城市房屋征收與補(bǔ)償糾紛一直是社會(huì)熱點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題。征收城市私有房屋應(yīng)當(dāng)對(duì)土地使用權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償，但要嚴(yán)格區(qū)別劃拔土地與出讓土地的不同類(lèi)別和個(gè)案的具體情況，進(jìn)行分別評(píng)估后方可補(bǔ)償。在征收補(bǔ)償程序方面必須堅(jiān)持國(guó)務(wù)院《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的規(guī)定。國(guó)務(wù)院應(yīng)對(duì)借地建房權(quán)利范圍進(jìn)行界定，最高人民法院也應(yīng)當(dāng)盡快研究出臺(tái)相應(yīng)的司法解釋，以便今后對(duì)類(lèi)似問(wèn)題進(jìn)行妥善處理。

【關(guān)鍵詞】借地建房；權(quán)利范圍；房屋所有權(quán)的界定

【中圖分類(lèi)號(hào)】F293.35 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】B

一、問(wèn)題的提出

近年來(lái)，城市房屋征收與補(bǔ)償糾紛一直是社會(huì)熱點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題。被征收人與征收人往往就房屋補(bǔ)償?shù)膬r(jià)格不易形成一致意見(jiàn)，特別是對(duì)于被征收房屋所占的土地的使用權(quán)，由于歷史原因形成的個(gè)別情況如何補(bǔ)償問(wèn)題的認(rèn)識(shí)有嚴(yán)重分歧。在評(píng)估與補(bǔ)償裁決中，對(duì)土地使用權(quán)應(yīng)否進(jìn)行補(bǔ)償及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也有完全不同的做法和分歧。一種意見(jiàn)認(rèn)為對(duì)土地使用權(quán)不需要進(jìn)行補(bǔ)償。另一種意見(jiàn)認(rèn)為，在房屋征收補(bǔ)償時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮被征收房屋的土地價(jià)格因素。但在實(shí)踐中，對(duì)土地價(jià)格怎樣評(píng)定，被征收人應(yīng)當(dāng)享受多大程度的土地收益，尚無(wú)定論，由此而引發(fā)的許多征收與補(bǔ)償問(wèn)題一旦發(fā)生糾紛很難妥善處理。

本人在代理行政訴訟案件中，遇到了一起比較典型的土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)不一致的問(wèn)題，覺(jué)得有必要提出自己的觀點(diǎn)，與同行探討。

有這樣一個(gè)案例：李某父親1990年為解決住房困難向鐵路臨時(shí)借地建設(shè)住宅。1994年至1995年間李某在其父親臨時(shí)借用的鐵路用地上翻建房屋用于商業(yè)經(jīng)營(yíng)，1997年，李某因經(jīng)營(yíng)需要，向銀行申請(qǐng)貸款，銀行要求提供抵押物，李某為了獲得銀行貸款，在某市某區(qū)辦理了房屋產(chǎn)權(quán)證書(shū)。2011年政府?dāng)U建公路，需要?jiǎng)舆w李某的房屋，李某持房屋產(chǎn)權(quán)證書(shū)要求政府按有照房屋給予貨幣補(bǔ)償，地方人民政府認(rèn)為李某取得的房權(quán)證不合法，只能按臨時(shí)建筑給予適當(dāng)補(bǔ)償。經(jīng)協(xié)商雙方不能達(dá)成一致意見(jiàn)，政府注銷(xiāo)了李某持有的房屋產(chǎn)權(quán)證書(shū)，強(qiáng)制拆除了李某的房屋。由此引發(fā)了行政訴訟，本文論述的是如何界定類(lèi)似情況的權(quán)利范圍。

依據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》規(guī)定，“依法改變土地權(quán)屬和用途的，應(yīng)當(dāng)辦理土地變更登記手續(xù)”。土地變更登記原則確定了土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)相一致的原則。土地使用權(quán)與房屋所有權(quán)主體相一致的原則也是一種合理的安排和要求。房屋和土地應(yīng)當(dāng)是不可分離的，作為一個(gè)自然現(xiàn)象，不應(yīng)當(dāng)存在差異。房屋和土地只有被作為一個(gè)物，存在一個(gè)所有權(quán)，才有利于簡(jiǎn)化因房地產(chǎn)權(quán)的分離而導(dǎo)致的矛盾，這本應(yīng)當(dāng)是一種非常簡(jiǎn)便的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利安排。我國(guó)土地使用權(quán)分為劃撥土地使用權(quán)、出讓土地使用權(quán)和農(nóng)村集體土地使用權(quán)，土地使用人和土地使用性質(zhì)不同，也就必然不可能實(shí)現(xiàn)房屋和土地所有權(quán)一體化，成立一個(gè)所有權(quán)，但依法建立土地使用權(quán)與房屋所有權(quán)的一體化規(guī)則，無(wú)疑也能夠達(dá)到同樣的效果。換言之，房屋所有權(quán)和土地使用權(quán)主體的一體規(guī)則，是房屋和土地使用權(quán)的統(tǒng)一。李某建造房屋所使用的土地是錦州鐵路局臨時(shí)出借給個(gè)人使用的鐵路用地（系國(guó)家劃撥土地），屬于臨時(shí)使用性質(zhì)?！杜R時(shí)借用鐵路土地協(xié)議書(shū)》明確約定：一但鐵路需要該土地，保證不要任何條件一個(gè)月內(nèi)自行拆除（見(jiàn)《臨時(shí)借用鐵路土地協(xié)議書(shū)》個(gè)人建房申請(qǐng)書(shū)及保證書(shū)第4條）?！杜R時(shí)借用鐵路土地（及建筑物）協(xié)議書(shū)》第三條規(guī)定：乙方保證不隨意擴(kuò)大占地范圍，不修建永久性建筑物、不準(zhǔn)轉(zhuǎn)讓、不準(zhǔn)改變土地用途，違反者由乙方承擔(dān)一切后果責(zé)任。盡管鐵路方面出借土地時(shí)根據(jù)鐵路利益做了相應(yīng)的約定，實(shí)踐中卻很難施行，當(dāng)借地建造的房屋遇到地方城市建設(shè)需要收回劃撥土地時(shí)。對(duì)于房屋補(bǔ)償安置問(wèn)題就成了一個(gè)難點(diǎn)。本案借地人李某在沒(méi)有取得土地使用權(quán)的情況下當(dāng)然沒(méi)有經(jīng)過(guò)規(guī)劃許可、建設(shè)許可，但政府已經(jīng)為她頒發(fā)了房屋所有權(quán)證，政府的違法行為客觀上掩蓋了借地建房的臨時(shí)建筑性質(zhì)，李某持房產(chǎn)證要求政府按有照房屋給予補(bǔ)償，他的權(quán)利范圍當(dāng)如何界定呢？

二、土地和房屋分別評(píng)估方式進(jìn)行補(bǔ)償

《中華人民共和國(guó)房地產(chǎn)管理法》第十九條規(guī)定，國(guó)家對(duì)出讓的土地使用權(quán)在期限屆滿前收回時(shí)，應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償。城市房屋征收補(bǔ)償?shù)膶?shí)質(zhì)就是政府收回土地使用權(quán)另行許可使用的行為。在征收補(bǔ)償過(guò)程中，只要城市私有房屋的所有權(quán)人享有出讓土地使用權(quán)的，就應(yīng)當(dāng)把土地使用權(quán)的價(jià)格計(jì)入到房地產(chǎn)補(bǔ)償價(jià)款之中。執(zhí)行土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)根據(jù)土地的用途、區(qū)位、基準(zhǔn)價(jià)、剩余使用年限以評(píng)估方式確定。《房地產(chǎn)估價(jià)規(guī)范》6.7.6規(guī)定，對(duì)依法以出讓轉(zhuǎn)讓方式取得的土地使用權(quán)需要拆遷其地上房屋時(shí)，對(duì)該土地使用權(quán)如果視為提前收回處理，則應(yīng)在拆遷補(bǔ)償估價(jià)中包括土地使用權(quán)的補(bǔ)償估價(jià)?！冻擎?zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第四十七條的規(guī)定，對(duì)劃撥土地使用權(quán)，政府可以無(wú)償收回。這種如果私有房屋所有權(quán)人僅享有劃撥土地使用權(quán)，則對(duì)土地不必單獨(dú)進(jìn)行估價(jià)補(bǔ)償。李某建造的房屋使用的土地為借用性質(zhì)，不享有土地使用權(quán)，自然也就不享有土地收益權(quán)，類(lèi)似情況不適用土地和房屋綜合評(píng)估的方式，其權(quán)利僅限于建筑物本身，評(píng)估對(duì)象應(yīng)當(dāng)限于地上建筑物，李某關(guān)于要求政府參照商品房現(xiàn)行市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)償實(shí)際包含了土地使用權(quán)的補(bǔ)償，其要求沒(méi)有依據(jù)。其房屋建筑物的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)在介于臨時(shí)建筑和有照房屋之間協(xié)商解決。

三、出借國(guó)有劃撥地的法律效力

國(guó)務(wù)院《城市規(guī)劃條例》（1984年1月5日國(guó)務(wù)院發(fā)布）第三十一條：“任何組織和個(gè)人在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)需要臨時(shí)使用國(guó)家所有的土地或者征用集體所有的土地，必須向城市規(guī)劃主管部門(mén)提出臨時(shí)使用土地的申請(qǐng)，經(jīng)審查批準(zhǔn)，發(fā)給臨時(shí)用地許可證后，方可使用土地。申請(qǐng)建設(shè)用地的組織和個(gè)人，經(jīng)城市規(guī)劃主管部門(mén)審查批準(zhǔn)其用地位置、用地面積和范圍，并劃撥土地，發(fā)給建設(shè)用地許可證后，方可使用土地”。國(guó)家土地管理局、鐵道部《鐵路用地管理辦法》（1992年12月1日實(shí)施）第二十二條：“鐵路用地按國(guó)家有關(guān)規(guī)定，向當(dāng)?shù)乜h級(jí)以上人民政府土地管理部門(mén)申請(qǐng)土地登記。鐵路運(yùn)輸系統(tǒng)用地由鐵路局、鐵路分局按宗地向所在地縣級(jí)以上人民政府土地管理部門(mén)申請(qǐng)土地登記。鐵路其他用地，由用地單位直接向所在地的縣級(jí)以上人民政府土地管理部門(mén)申請(qǐng)土地登記?！钡诙臈l：“對(duì)鐵路用地要實(shí)行重點(diǎn)保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得占用。因特殊情況，確需占用鐵路用地時(shí)，須征得鐵路用地管理機(jī)構(gòu)同意后，依法向縣級(jí)以上人民政府土地管理部門(mén)申請(qǐng)辦理權(quán)屬變更手續(xù)?！薄哆|寧省城市鐵路沿線規(guī)劃建設(shè)管理規(guī)定》（2000年2月1日實(shí)施）第九條：“凡在建設(shè)控制區(qū)內(nèi)進(jìn)行工程建設(shè)（含地下工程），必須按照國(guó)家和省的有關(guān)規(guī)定，到城市規(guī)劃行政主管部門(mén)辦理《建設(shè)工程選址意見(jiàn)書(shū)》、《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》和《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》。已經(jīng)取得土地使用權(quán)的單位，應(yīng)當(dāng)按照批準(zhǔn)的用途使用土地，不得擅自改作他用；確需改變的，到當(dāng)?shù)赝恋匦姓鞴懿块T(mén)辦理審批手續(xù)?！辫F路對(duì)國(guó)家劃撥的土地?zé)o權(quán)出借，但出于歷史原因，鐵路局向路內(nèi)職工出借土地用于解決職工住房困難曾經(jīng)形成慣例，向路外非鐵路員工出借土地情況也為數(shù)不少，引發(fā)了歷史遺留問(wèn)題，但究其根本，出借土地行為是不合法的，鐵路部門(mén)雖然也進(jìn)行過(guò)清理，但收效甚微，糾正鐵路用地違法行為已經(jīng)成為當(dāng)前規(guī)范土地使用權(quán)限的一個(gè)不可回避的問(wèn)題。

四、政府為借地建房頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證行為的效力

政府機(jī)關(guān)代表國(guó)家行使職權(quán)，對(duì)于土地使用、房屋修建等違法行為予以糾正是無(wú)可爭(zhēng)議的職責(zé)行為，任何企業(yè)或個(gè)人未經(jīng)土地部門(mén)批準(zhǔn)，擅自改變土地用途，或未辦理變更手續(xù)使用土地的行為都必須予以糾正。政府在征收補(bǔ)償過(guò)程中發(fā)現(xiàn)自己的違法行為應(yīng)當(dāng)糾正。

取得房產(chǎn)證的前置條件是已經(jīng)獲得了土地使用權(quán)和規(guī)劃許可、建設(shè)許可，李某在沒(méi)有取得土地使用權(quán)的情況下當(dāng)然沒(méi)有規(guī)劃許可、建設(shè)許可，政府的發(fā)證行為是不合法的，政府在發(fā)證和登記行為上也是違法的，在處理責(zé)任人的前提下，政府為借地建房頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證行為應(yīng)當(dāng)確認(rèn)為無(wú)效行為，產(chǎn)權(quán)證應(yīng)當(dāng)注銷(xiāo)。

五、對(duì)管理和裁決機(jī)關(guān)的建議

隨著我國(guó)城市化建設(shè)的進(jìn)程，借地建房補(bǔ)償問(wèn)題的矛盾必將在一定歷史時(shí)期內(nèi)逐漸顯現(xiàn)。政府機(jī)關(guān)代表國(guó)家行使職權(quán)，對(duì)于土地使用、房屋修建等違法行為予以糾正是無(wú)可爭(zhēng)議的職責(zé)行為，任何企業(yè)或個(gè)人未經(jīng)土地部門(mén)批準(zhǔn)，擅自改變土地用途，或未辦理變更手續(xù)使用土地的行為都必須予以糾正。但對(duì)于歷史形成的違法行為，一般在不涉及征收與補(bǔ)償矛盾的情況下難以發(fā)現(xiàn)，政府在征收補(bǔ)償過(guò)程中發(fā)現(xiàn)自己以前的違法行為應(yīng)當(dāng)按法定程序糾正，一旦糾正程序不合法，容易造成發(fā)生上訪、纏訟等情況，建議國(guó)務(wù)院對(duì)借地建房權(quán)利范圍進(jìn)行界定，最高人民法院也應(yīng)當(dāng)盡快研究出臺(tái)相應(yīng)的司法解釋，以便今后對(duì)類(lèi)似問(wèn)題妥善處理。