戴娟娟，吳日升

（國家海洋局第三海洋研究所 廈門 361005）

國際海洋綜合管理模式及其對我國的啟示*

戴娟娟，吳日升

（國家海洋局第三海洋研究所 廈門 361005）

文章通過對國際上各沿海國家創(chuàng)新海洋管理模式、提高海洋管理效率的案例分析，提煉出5種針對海洋治理而采取的制度模式，同時結(jié)合對我國的海洋管理制度的分析，提出了對我國海洋管理模式的改革建議。

海洋綜合管理；管理模式；啟示

1 前言

1992年，在巴西里約召開的聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會通過了《21世紀(jì)議程》［1］，其中第17章提出，“沿海國應(yīng)承諾對在其國家管轄內(nèi)的沿海區(qū)和海洋環(huán)境進行綜合管理和可持續(xù)發(fā)展”，“每個沿海國家都應(yīng)考慮建立，或在必要時加強適當(dāng)?shù)膮f(xié)調(diào)機制，在地方一級和國家一級上從事沿海和海洋區(qū)及其資源的綜合管理及可持續(xù)發(fā)展?！币虼耍婢呔C合性和可持續(xù)性的海洋管理體系，對于沿海國家提高海洋管理效率具有前所未有的重要意義。而海洋管理制度模式的構(gòu)建和創(chuàng)新，是海洋管理體系的重要組成部分，直接影響到沿海各國海洋管理的效果，也成為沿海各國海洋管理的新趨勢。而由于各國國情和發(fā)展階段不同，加之與國際海洋形勢的交互作用和持續(xù)演變，沿海各國逐漸形成了適合自身特色的政府海洋管理模式。

2 海洋管理

海洋管理是指各級政府海洋行政主管部門代表國家履行對本國領(lǐng)海、海岸帶和專屬經(jīng)濟區(qū)海洋權(quán)益管理、資源使用管理和海洋環(huán)境管理等基本職責(zé)。海洋管理的概念隨著海洋管理的實踐發(fā)展而變化。正如1992年召開的里約會議與2002年的可持續(xù)發(fā)展世界首腦會議所提倡的，將“可持續(xù)發(fā)展”與“綜合管理”等新概念引入海洋管理，對海洋管理的本質(zhì)與范圍的迅速變革起到了推進作用。

自1994年《聯(lián)合國海洋法公約》生效以來，世界各沿海國家政府都有權(quán)力和責(zé)任對公約認(rèn)定的海洋國土資源進行管理，包括領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟區(qū)、大陸架等。隨著對食物和能源的需求不斷加劇，以及工業(yè)化的發(fā)展與人口的不斷增加，沿海各國政府不斷加大對海洋資源的開發(fā)力度，同時加劇了海洋污染，激起人們對海洋環(huán)境重要性的認(rèn)知，此外，近年來氣候變化導(dǎo)致諸多海洋問題產(chǎn)生，例如海平面上升、海洋酸化及其引發(fā)的海洋生物多樣性的銳減，以及海水變暖等，這就使得開發(fā)新的、可再生的和清潔的海洋能源變得迫在眉睫。

圍繞海洋發(fā)生的新變化，根據(jù)本國的海洋與海岸帶特點，沿海各國都因地制宜地制定了新的海洋政策。然而，在僅擁有部分海洋管理職權(quán)的行政部門，海洋政策的制定與實施受到局限，阻礙政府制定出綜合性的海洋政策。由于海水具有連通性和流動性等特征，在某些海域的片面政策，會對其他海域產(chǎn)生廣泛影響，這些影響會通過多種形式迅速擴散。所以，片面的政策會因其帶來的諸多消極影響而變得低效，這就需要實現(xiàn)1992年里約會議上提倡的海洋與海岸帶政策的綜合性。因此，通過制度建設(shè)而建立部際委員會或一個綜合性海洋部門，能使利益相關(guān)者更容易參與進來，并通過相互協(xié)作與配合，建立起綜合性的海洋政策。

通過制度建設(shè)，自1990年中期開始，每個國家都開始逐步建立綜合性海洋政策，例如引入新的法律、政策、戰(zhàn)略，或綜合規(guī)劃等（表1）［2］。

表1 各沿海國家的海洋政策

而由于海洋政策的覆蓋范圍很廣，在海洋政策的實施平臺上，政府機構(gòu)之間相互協(xié)作與配合產(chǎn)生的多部門行動也變得至關(guān)重要，這也正是許多國家建立或鞏固部際委員會與協(xié)調(diào)機制的原因。

此外，利益相關(guān)者對成功制定與實施海洋政策也具有十分關(guān)鍵的作用。作為一項公共政策，政府實施海洋政策的目的旨在保護海洋環(huán)境，對海洋資源進行可持續(xù)性地使用和開發(fā)。這些政策需要利益相關(guān)者、非政府組織等各方的有力支持，這對于政策的長期實施具有舉足輕重的意義。合理的制度建設(shè)不僅為建立綜合性海洋政策、通過協(xié)作高效實施這些政策提供了可能性，同時也確保了政策長期實施過程中公眾的認(rèn)可。

3 海洋管理制度模式

3.1 各國的海洋管理制度模式

如前所述，制度建設(shè)在海洋治理中扮演著關(guān)鍵的、必不可少的角色，一些國家采取了制度創(chuàng)新，建立了新的制度模式，從而更加高效地實施海洋管理。

1969年，美國斯特拉頓委員會發(fā)現(xiàn)聯(lián)邦與州際政府的諸多部門與機構(gòu)存在碎片化的海洋管理模式，這種模式存在司法管轄權(quán)重疊的問題，很快就引發(fā)了部門沖突［3］。因此，美國政府于1972年創(chuàng)立了國家海洋與大氣管理局，開創(chuàng)了美國針對海洋治理實施機構(gòu)整合的先河；與此同時，繼續(xù)針對涉及海洋與海岸帶事務(wù)的聯(lián)邦部門與機構(gòu)進行部門流程協(xié)調(diào)的嘗試，制定更具綜合性的海洋與海岸帶政策，建立更為高效的海洋管理系統(tǒng)。2000年，美國根據(jù)《海洋法》建立美國海洋政策委員會，該委員會向總統(tǒng)及國會提交題為《21世紀(jì)海洋藍圖》的海洋政策報告后，這個組織宣告結(jié)束。

到2010年，奧巴馬政府的海洋政策任務(wù)團隊呼吁設(shè)立一個更為有力的“國家海洋委員會”，該機構(gòu)由國家秘書部、國防部、內(nèi)務(wù)部、農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生與福利部、商業(yè)部、勞工部、交通部、能源部、國土安全部等部長組成，并由環(huán)境質(zhì)量委員會主席和科技政策辦公室主任擔(dān)任聯(lián)合主席。該委員會有權(quán)針對海岸與海洋空間規(guī)劃建立指導(dǎo)方針，并監(jiān)督每個地區(qū)的規(guī)劃實施情況。該機構(gòu)的功能還包括與總統(tǒng)進行磋商、實施國家海洋政策、協(xié)調(diào)和整合政策，以防止相關(guān)行政機構(gòu)間的重復(fù)與沖突，或是解決較低級別的懸而未決的爭端，繼而更為高效地協(xié)調(diào)并控制美國的所有海洋政策［4］。

在澳大利亞，由于存在各州政府間的沖突，以及現(xiàn)有的部門間的利益關(guān)系，澳洲政府于1998年建立了一個跨部門的國家海洋部長理事會，它由各州（聯(lián)邦）的部長組成，這些部長分別負(fù)責(zé)環(huán)境、工業(yè)、資源、漁業(yè)、科技、航運與旅游事務(wù)。該機構(gòu)旨在高效地實施澳大利亞海洋政策，該政策于1998年建立，目的是保護和管理本國海洋。此外，澳大利亞國家海洋局于1999年成立，旨在支持國家海洋部長理事會，并被賦予制定發(fā)展地區(qū)海洋規(guī)劃的首要職責(zé)。然而，它們的職能僅限于聯(lián)邦范圍內(nèi)，所以未能解決聯(lián)邦與州政府之間的沖突。

加拿大政府于1985年建立了漁業(yè)與海洋部，對始建于1867年的海洋與漁業(yè)部進行了擴充，這也成為反映海洋治理新趨勢的一個制度綜合化的范例。受《海洋法》的委任，作為領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，漁業(yè)與海洋部旨在發(fā)展加拿大于2002年制定的海洋戰(zhàn)略，對海岸帶與海洋環(huán)境、海洋保護地區(qū)實施綜合性管理?；谥凹幽么笱睾５貐^(qū)的政策提議，且受到奧巴馬總統(tǒng)頒布的有關(guān)加強美國海洋委員會的行政命令的激勵，2010年加拿大沿海地區(qū)法案呼吁加拿大政府創(chuàng)建加拿大海洋、海岸和五大湖委員會，即目前所知的加拿大海洋與海岸委員會，作為綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)［5］。

挪威漁業(yè)與海事部是挪威的一家政府機構(gòu)，專門負(fù)責(zé)漁業(yè)、工業(yè)、海洋工業(yè)、海洋食品安全、魚類健康與福利、海港、水運基礎(chǔ)設(shè)施，以及污染意外應(yīng)急預(yù)案。該部門始建于1946年，最初被稱為漁業(yè)部。2004年該部門被指定負(fù)責(zé)沿海事務(wù)，并更改了其名稱，改名的舉措也從側(cè)面反映了沿海污染物的增加、沖突與資源管理等問題［6］。

英國近期頒布了海洋與沿海訪問法（2009）并在環(huán)境、食品與農(nóng)業(yè)事務(wù)部下設(shè)立海洋管理辦公室，功能是監(jiān)察管理領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟區(qū)及其他海洋資源，包括漁業(yè)資源。環(huán)境、食品與農(nóng)業(yè)事務(wù)部的現(xiàn)有職能包括海洋規(guī)劃、各種海洋許可、漁業(yè)許可與資源管理、海洋環(huán)境管理（包括海洋保護區(qū)管理、石油泄漏保護、海洋科學(xué)調(diào)查，以及數(shù)據(jù)庫管理等）均轉(zhuǎn)移給海洋管理辦公室，同時海洋管理辦公室還負(fù)責(zé)與相關(guān)機構(gòu)進行協(xié)調(diào)［7］。

葡萄牙也建立了海洋事務(wù)部際委員會，并于2006年提出了國家海洋戰(zhàn)略。海洋事務(wù)部際委員會包括了所有行政部門的代表，以及亞述爾群島和馬德拉島這兩個自治州的代表，其主要任務(wù)是：①協(xié)調(diào)、監(jiān)督并評估國家海洋戰(zhàn)略的實施，使其與相關(guān)政策協(xié)調(diào)；②協(xié)調(diào)、實施并跟進所有與海洋相關(guān)的治理措施；③促進對國際海洋機構(gòu)的積極參與，并確保其代表立場的一致性；④促進對發(fā)展海事經(jīng)濟活動有利的條件；⑤促進國家海洋戰(zhàn)略的實施得到最廣泛的參與［8］。

隨著2007年《海洋基本法》和2008年《海洋基本規(guī)劃》的頒布，日本于2007年成立了海洋政策部，委任首相作為主席，其他相關(guān)部長作為成員，整合并協(xié)調(diào)海洋政策在各部門間的推廣。

1996年韓國將與海洋相關(guān)的各種機構(gòu)，例如漁業(yè)、海運與港口管理、海岸警衛(wèi)、海洋環(huán)境、航道管理等，合并為一個機構(gòu)，并命名為海事與漁業(yè)部。2008年韓國海事與漁業(yè)部因政府實施“小而有效政府系統(tǒng)”而拆分成兩個部分，漁業(yè)并入食品、農(nóng)業(yè)、林業(yè)和漁業(yè)部，海事和海洋政策并入國土、交通和海事部。這一改革在部際間，尤其是在海洋政策和漁業(yè)政策間增加了沖突，兩個部門均面臨預(yù)算和執(zhí)行力下降的問題，帶來了很多負(fù)面影響［2］。

印度尼西亞于1999年設(shè)立了海事漁業(yè)部，將重點放在漁業(yè)與海洋資源管理，而海事沒有被列入管轄范疇。2007年通過總統(tǒng)第21號令設(shè)立印度尼西亞海洋委員會（曾被稱為“印度尼西亞海事委員會”），由印度尼西亞總統(tǒng)擔(dān)任主席，其他相關(guān)的14位部長為其成員（含海事漁業(yè)部部長、秘書長），并包括專家團隊等。該委員會作為顧問委員會，旨在協(xié)商、整合海洋政策在各部門間的推廣，并解決各海洋部門之間的沖突［9］。

2007年越南設(shè)立海洋與島嶼管理局，隸屬自然資源與環(huán)境部，旨在制定相關(guān)海洋政策，如海岸帶、海事與島嶼的利用與管理政策、海岸帶綜合管理、海洋環(huán)境政策等［10］。

2011年9月菲律賓成立了國家海岸監(jiān)管體系［11］，取代了之前的海洋與海事委員會。這一中央跨機構(gòu)的機制，加大了協(xié)調(diào)解決海洋問題與海事安全措施的力度，促進國家對領(lǐng)海的治理。此外，國家沿海監(jiān)管委員會支持該機制的實施，國防部、交通與通信部、外交部、內(nèi)務(wù)與本地政府、司法部、能源部、財政部、環(huán)境與自然資源部，以及農(nóng)業(yè)部部長作為體系成員予以協(xié)助。

3.2 海洋管理制度模式分類

縱觀各國的機制建設(shè)，可以總結(jié)出以下幾種針對海洋治理的制度模式。

3.2.1 模式1——跨部際的專門委員會或一般委員會

跨部際專門委員會或一般委員會，由現(xiàn)存的行政部門構(gòu)成，有助于通過組織機構(gòu)間的協(xié)調(diào)，制定或?qū)嵤┖Ｑ笳?。?dāng)很難針對海洋管理建立起新機構(gòu)，或是存在某種強大的阻礙力量，阻止新的負(fù)責(zé)海洋的機構(gòu)建立時，往往采用該制度。目前，采用該制度的國家有日本、澳大利亞、葡萄牙、菲律賓等。

3.2.2 模式2——部門下的行政部級管理

部門下的行政部級管理，權(quán)利相對薄弱，因為其限制在部門管轄之下的地位和更為狹小的管理范圍。該制度在行政機構(gòu)間整合政策的效力較弱，如果機構(gòu)沒有協(xié)調(diào)權(quán)力，則負(fù)責(zé)機構(gòu)的更上層的行政機構(gòu)就顯得尤為重要，需要負(fù)責(zé)與其他負(fù)責(zé)海洋事務(wù)管理的機構(gòu)進行協(xié)調(diào)。采用該制度的國家有英國、越南等。

3.2.3 模式3——部門下的行政部級管理配合

跨部際專門或一般委員會

相比于部門下的行政部級管理，部門下的行政部級管理配合跨部際專門或一般委員會具有額外的部際專門或一般性委員會，更易于協(xié)調(diào)。采用該制度的國家有美國等。

3.2.4 模式4——行政部級管理

行政部級管理，仍然需要外部機構(gòu)提供的一定的協(xié)助，通過鞏固或建立與海洋相關(guān)組織，經(jīng)由內(nèi)部的協(xié)調(diào)系統(tǒng)，制定并實施綜合性海洋政策。采用該制度的國家有挪威、韓國。

3.2.5 模式5——行政部級管理配合跨部際專

門或一般委員會

行政部級管理配合跨部際專門或一般委員會是在單純行政部級管理制度的基礎(chǔ)上發(fā)展出來的，可認(rèn)為是比第4種模式更為先進的類型，部際委員會可與海洋相關(guān)組織共存。采用該制度的國家有加拿大和印度尼西亞等。

在上述5種模式中，模式1、模式2和模式4僅由一個組織構(gòu)成，比較簡單，因此更容易建立，更為流行。其中模式2和模式4是作為單一組織、不靠部際委員會協(xié)助而建立起來的，其影響取決于機構(gòu)中海洋事務(wù)相關(guān)職能的組成部分。例如，在模式4中，就職能而言，加拿大漁業(yè)與海洋部和挪威漁業(yè)與海事部主要包含漁業(yè)與海洋及海岸帶事務(wù)，而韓國海事與漁業(yè)部還包括港口與海事，因此韓國海事與漁業(yè)部能夠比加拿大和挪威的相關(guān)機構(gòu)發(fā)揮更多的和延伸性的協(xié)調(diào)權(quán)力。

從上述各國的實踐中可以看出，建立一個新的與海洋相關(guān)的組織，有兩種治理類型可供選擇：建立一個新的行政機構(gòu)，輔以在部際間推廣的職能；或是通過增加新的職能，對已經(jīng)存在的現(xiàn)有組織予以補強。

這些制度安排并不代表整個政府中海洋職能的完美整合，因為當(dāng)制度變更，某些海洋職能仍然存在于其他負(fù)責(zé)海洋管理的行政部門或州政府，例如美國、加拿大、澳大利亞等國。由于每個國家實施海洋政策的條件與特點在諸多方面都不盡相同，無法確定究竟哪一種制度安排才是最為理想的，因此每個國家必須從以上種類中找到最高效且最管用的制度模式。

4 我國的海洋管理制度及改革方向設(shè)想

4.1 現(xiàn)有的海洋管理制度

我國統(tǒng)籌規(guī)劃管理全國海洋工作的機構(gòu)——國家海洋局于1964年經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)正式成立，當(dāng)時是國務(wù)院直屬機構(gòu)。1993年歸由國家科學(xué)技術(shù)委員會管理。1998年通過機構(gòu)改革，成為國土資源部的部管國家局，確立了其國土資源部管理的監(jiān)督管理海域使用和海洋環(huán)境保護、依法維護海洋權(quán)益和組織海洋科技研究的行政機構(gòu)的定位。

我國的海洋管理制度模式同樣存在前文提及的碎片化問題，條塊分割的管理體制將統(tǒng)一的海洋生態(tài)系統(tǒng)人為地分解為不同領(lǐng)域，由不同部門來監(jiān)管實行單項和部門管理。除了國家海洋局，國家層面的海洋管理還涉及交通部海事局、農(nóng)業(yè)部漁業(yè)局、海關(guān)總署和公安部海警局等。而到了地方，我國沿海的省、自治區(qū)、直轄市以及計劃單列市和沿海縣市都建立了專門的海洋管理職能部門，承擔(dān)著地方政府的海洋綜合管理職能。從國家部門到地方部門，海洋管理大多實行垂直管理，在部門間互不統(tǒng)屬，使得職能重疊、功能交叉，缺乏綜合協(xié)調(diào)的機制和手段，在海洋政策的執(zhí)行和海洋管理上都存在低效的現(xiàn)象。

根據(jù)上文所述，我國的海洋管理制度模式屬于模式2，即部門下的行政部級管理。國家海洋局隸屬于國土資源部，雖然是負(fù)責(zé)海洋綜合管理的行政主管部門，但其行政級別低，這就決定了在涉及跨部門的協(xié)作方面，其協(xié)調(diào)能力弱，宏觀調(diào)控和政策指導(dǎo)能力不足，很難將綜合性的海洋管理覆蓋到各個涉海部門和沿海地區(qū)。

4.2 改革方向

雖然沿海各國海洋管理體制形成的路徑和發(fā)展的道路不同，但它們都能適應(yīng)海洋管理發(fā)展形勢的要求，與時俱進地推動體制機制方面的改革與創(chuàng)新。因此，對于我國來說，發(fā)達國家政府海洋管理體制改革的經(jīng)驗具有以下幾個方面的啟示。

4.2.1 建立跨部際的專門委員會或一般委員會

美國、日本、加拿大等沿海發(fā)達國家的海洋管理實踐說明，建立跨部際的專門委員會或一般委員會，由多個部門、機構(gòu)、組織的代表共同組成，有助于整合多方力量，通過組織機構(gòu)間的協(xié)調(diào)，有效地制定或?qū)嵤┖Ｑ笳撸皶r地進行海洋事務(wù)的協(xié)調(diào)和決策。

2013年全國人大批準(zhǔn)通過了《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案（草案）》，方案提出設(shè)立高層次議事協(xié)調(diào)機構(gòu)國家海洋委員會，職能是負(fù)責(zé)研究制定國家海洋發(fā)展戰(zhàn)略，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)海洋重大事項，其具體工作由國家海洋局承擔(dān)。這正是符合世界海洋管理潮流的重大舉措。雖然目前國家海洋委員會的具體成員、組織結(jié)構(gòu)尚未明確，但這一舉措無疑將促進海洋綜合管理的全面實施、提高海洋管理效率。

4.2.2 將原部門下的行政部級管理升級為行政部級管理

國家海洋局目前隸屬于國土資源部，其設(shè)立思路是將海洋作為陸地國土的延伸，海洋管理是陸地各種資源開發(fā)與管理部門職能向海洋的延伸。而“海洋強國”戰(zhàn)略的提出，需要將海洋崛起與陸地崛起同等看待，將原屬于部門下的行政部級管理上升至行政部級管理，建立獨立且長期穩(wěn)定的海洋行政機構(gòu)，從長遠看也是我國海洋管理體制改革的必由之路。這一改革方向上應(yīng)有以下兩種選擇。

選擇一：如前所述，國家海洋局成立之初即為國務(wù)院直屬機構(gòu)，如今可將隸屬于國土資源部升格為直屬國務(wù)院，一方面可強化現(xiàn)有職能；另一方面可在現(xiàn)有的組織形式對職能進行重整，可在較小的機構(gòu)改革壓力及較輕的部門間沖突上，提高國家海洋局的級別，加強其海洋管理的機構(gòu)能力。

選擇二：以加拿大、2008年之后的韓國為參照，以國家海洋局為基礎(chǔ)組建國家海洋部，整合所有有關(guān)海洋事務(wù)的機關(guān)，統(tǒng)一管理國家的海洋事務(wù)，統(tǒng)一制定和實施海洋政策。然而，海洋事務(wù)涉及面廣泛而復(fù)雜，與國務(wù)院大部分部委均有一定的關(guān)聯(lián)，若整合則組織機構(gòu)的巨大變動可能帶來的壓力包括人員的增加、規(guī)模的擴大、各部委復(fù)雜關(guān)系的理順，會使得整合工作困難重重。若采取這樣的改革方式，需慎重考慮具體的實施方式，使其與“小政府、大社會”的政府機構(gòu)改革方向保持一致。

4.2.3 加強利益相關(guān)者參與海洋管理的機制建設(shè)

利益相關(guān)者的參與在國際海洋管理的新趨勢中得到了極大的重視。沿海發(fā)達國家特別是美國在制定涉及海洋發(fā)展戰(zhàn)略方面重大決策時，一直非常重視利益相關(guān)者，包括非政府組織的意見和建議。美國民間組織皮尤海洋委員會提出的《美國的活力海洋——規(guī)劃海洋變化的航程》報告為美國海洋政策的制定提供了依據(jù)，報告大量地吸收了涉海行業(yè)、沿海地方政府和公眾的意見，具有強烈的代表民意的特征。利益相關(guān)者的參與政策制定和政策執(zhí)行，加強其外部監(jiān)督問責(zé)的職能，能夠為海洋政策制定和實施整個過程創(chuàng)造有利的社會環(huán)境，使得海洋綜合管理的全面展開獲得更廣泛的支持。隨著海洋經(jīng)濟的迅速發(fā)展和海洋教育的逐步普及，作為利益相關(guān)者，沿海地區(qū)的居民、企業(yè)、新聞媒體、社會組織對海洋事務(wù)的參與意識逐漸增強，而有關(guān)海洋經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展、海洋生態(tài)環(huán)境保護的議題越來越成為公眾關(guān)心的焦點。應(yīng)加強公眾參與海洋管理機制的建設(shè)，讓公眾在海洋事務(wù)上有發(fā)言權(quán)、有監(jiān)督問責(zé)權(quán)，確保國家海洋政策的制定和海洋管理的開展能夠有受影響公眾的廣泛參與，從而獲得公眾對國家海洋管理的有力支持及認(rèn)可。

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