文/劉 剛

（作者：上海市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局質(zhì)量管理處處長(zhǎng)）

政府質(zhì)量監(jiān)管起碼可追溯至秦始皇統(tǒng)一度量衡，實(shí)現(xiàn)了計(jì)量單位的統(tǒng)一和量值的準(zhǔn)確可靠。比秦始皇更早的春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期的政治家、思想家把度量衡看作權(quán)力和社會(huì)公正的象征?！抖Y記·明堂位》記：“周公制禮作樂(lè)，頒度量，而天下大服。”《管子·七法》：“尺寸也，繩墨也，規(guī)矩也，衡石也，斗斛也，謂之法?！卑杨C行度量衡制度作為治國(guó)的方略。

到了現(xiàn)代，在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的同時(shí)，產(chǎn)品也呈幾何增長(zhǎng)，科技含量越來(lái)越高，一般消費(fèi)者已經(jīng)很難完全了解產(chǎn)品的特性和生產(chǎn)過(guò)程。隨著消費(fèi)者對(duì)自身權(quán)益的保護(hù)意識(shí)越來(lái)越強(qiáng)，政府質(zhì)量監(jiān)管正變得越來(lái)越重要。

大數(shù)據(jù)質(zhì)量監(jiān)管

質(zhì)量是“管”出來(lái)的，關(guān)鍵在于怎樣管。在當(dāng)前大數(shù)據(jù)背景下，建立中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，政府質(zhì)量監(jiān)管如何“管”值得認(rèn)真反思。總結(jié)過(guò)去的成功經(jīng)驗(yàn)和反思存在的問(wèn)題及不足，對(duì)我們探索和完善大數(shù)據(jù)時(shí)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的質(zhì)量監(jiān)管理論和方法是十分必要的。

首先，我們認(rèn)為現(xiàn)有的質(zhì)量監(jiān)管理論基本上是建立在產(chǎn)品質(zhì)量檢驗(yàn)理論基礎(chǔ)上的，需要進(jìn)一步完善。

產(chǎn)品質(zhì)量檢驗(yàn)就是通過(guò)觀察和判斷，適當(dāng)時(shí)結(jié)合測(cè)量、試驗(yàn)所進(jìn)行的符合性評(píng)價(jià)。一般認(rèn)為，產(chǎn)品質(zhì)量檢驗(yàn)具有鑒別、把關(guān)、預(yù)防、報(bào)告功能，在實(shí)物檢驗(yàn)的基礎(chǔ)上，還可以增加查驗(yàn)原始質(zhì)量憑證、票據(jù)和派員進(jìn)廠（駐廠） 驗(yàn)收等其他形式。

其次，政府質(zhì)量監(jiān)管的實(shí)踐或者說(shuō)目前的基本形式也是產(chǎn)品質(zhì)量檢驗(yàn)（監(jiān)督抽查）?！懂a(chǎn)品質(zhì)量法》第15條明確規(guī)定：國(guó)家對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量實(shí)行以抽查為主要方式的監(jiān)督檢查制度，對(duì)可能危及人體健康和人身、財(cái)產(chǎn)安全的產(chǎn)品，影響國(guó)計(jì)民生的重要工業(yè)產(chǎn)品以及消費(fèi)者、有關(guān)組織反映有質(zhì)量問(wèn)題的產(chǎn)品進(jìn)行抽查。

但是，從目前的情況看，尤其是大數(shù)據(jù)時(shí)代的來(lái)臨和經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)的高速發(fā)展態(tài)勢(shì)，這項(xiàng)制度已經(jīng)很難適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求。從生產(chǎn)層面講，技術(shù)進(jìn)步十分迅速，產(chǎn)品日新月異，涉及產(chǎn)品質(zhì)量的數(shù)據(jù)不計(jì)其數(shù)；從消費(fèi)層面講，隨著生活的極大豐富，消費(fèi)者的要求越來(lái)越高，滿(mǎn)足消費(fèi)者需求不再是一句空話(huà)，而是實(shí)實(shí)在在的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)，消費(fèi)者對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量申投訴的數(shù)據(jù)也是海量的；從政府質(zhì)量監(jiān)管層面來(lái)講，監(jiān)管的數(shù)據(jù)也是如此。各地反映這方面存在問(wèn)題時(shí)用得比較多的一個(gè)詞是所謂“人機(jī)不匹配”，另一個(gè)詞是“監(jiān)管全覆蓋”。

所謂“人機(jī)不匹配”是說(shuō)監(jiān)管人員和被監(jiān)管對(duì)象（設(shè)備）不匹配，被監(jiān)管對(duì)象增量遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于監(jiān)管人員的增量。我們監(jiān)管人員的編制可能還是10年、20年以前確定的，而這10年、20年中被監(jiān)管對(duì)象已經(jīng)發(fā)生了巨大的變化，造成所謂“人機(jī)不匹配”。比如，上海的電梯數(shù)量目前已經(jīng)達(dá)到16萬(wàn)臺(tái)，號(hào)稱(chēng)全球城市最大飽和量，但是監(jiān)管人員（含檢定人員） 還是15年前確定的那些編制，按人工定額計(jì)算，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足需要。這也從另一個(gè)角度提醒我們進(jìn)行反思，從另一個(gè)側(cè)面要求我們轉(zhuǎn)變監(jiān)管思路。

“監(jiān)管全覆蓋”是說(shuō)把被監(jiān)管對(duì)象全部納入監(jiān)管范圍，實(shí)現(xiàn)全部監(jiān)管，即所謂全覆蓋，一個(gè)不漏。愿望是好的，但要實(shí)現(xiàn)全數(shù)檢驗(yàn)是不可能的，也是沒(méi)有必要的。上海食品企業(yè)大約生產(chǎn)50000種產(chǎn)品，要實(shí)現(xiàn)全覆蓋就是定期對(duì)這50000種產(chǎn)品進(jìn)行全數(shù)檢驗(yàn)。有必要嗎？即使是實(shí)現(xiàn)了全覆蓋抽查，也不能保證產(chǎn)品100%合格。

美國(guó)的調(diào)查也發(fā)現(xiàn)，實(shí)施強(qiáng)制性定期檢驗(yàn)的州的汽車(chē)安全性并不比沒(méi)有實(shí)施強(qiáng)制性檢驗(yàn)的州高，這些州的車(chē)輛事故率也沒(méi)有降低。實(shí)際上，美國(guó)高速公路事故中只有2%～6%的原因是機(jī)械故障引起的。

政府應(yīng)該管什么？

我們目前的監(jiān)管制度難以持續(xù)的原因首先是產(chǎn)品種類(lèi)的極大豐富，國(guó)家難以投入巨大經(jīng)費(fèi)以達(dá)到抽樣樣本的要求，更不要談全覆蓋抽查檢驗(yàn)；其次是有限的政府公共財(cái)政也沒(méi)有必要投入這么大的經(jīng)費(fèi)進(jìn)行檢驗(yàn)，這里有一個(gè)監(jiān)管效果投入產(chǎn)出比的問(wèn)題，如果投入巨大而效果微乎其微，那就必須反思和改變了。更為重要的是產(chǎn)品質(zhì)量檢驗(yàn)即符合標(biāo)準(zhǔn)是否真是政府要管的問(wèn)題？這里還有一個(gè)必須弄清楚的問(wèn)題，就是如何區(qū)別政府管理什么、市場(chǎng)管理什么的問(wèn)題。

系統(tǒng)性地涉及安全、民生、健康、環(huán)境等是政府要管理的問(wèn)題。個(gè)別問(wèn)題是民事范疇的問(wèn)題，應(yīng)通過(guò)民事關(guān)系解決，應(yīng)在政府確定好規(guī)則（制定完善的法律法規(guī)體系）的基礎(chǔ)上，由市場(chǎng)自己來(lái)解決。

系統(tǒng)性問(wèn)題和個(gè)別問(wèn)題，兩者發(fā)現(xiàn)的方式方法，以及解決問(wèn)題的措施都不一樣。發(fā)現(xiàn)系統(tǒng)性問(wèn)題的方式方法是建立在大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上的數(shù)據(jù)收集、整理、分析、報(bào)告和共享，解決系統(tǒng)性問(wèn)題的措施則包括風(fēng)險(xiǎn)管理、信用管理和缺陷產(chǎn)品召回管理等。發(fā)現(xiàn)個(gè)別問(wèn)題的方式方法是產(chǎn)品質(zhì)量檢驗(yàn)，解決方式包括質(zhì)量爭(zhēng)議處理、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)等。

此外，還要考慮符合性和合法性的問(wèn)題。符合標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，但不一定合法。最典型的案例是三鹿奶粉事件，檢驗(yàn)都是合格的（其中還有一個(gè)免檢制度），但在奶粉中摻假（三聚氰胺）則是違法的，是犯罪行為。

這里就有一個(gè)政府該做什么的問(wèn)題。

我們認(rèn)為，政府要做的主要是發(fā)現(xiàn)和解決系統(tǒng)性問(wèn)題，尤其是涉及安全、健康、環(huán)境、民生等方面的系統(tǒng)性問(wèn)題，對(duì)是不是合法即合法性加以認(rèn)定，不合法的予以糾正，進(jìn)行處罰。這也是為什么大多數(shù)國(guó)家采取技術(shù)法規(guī)而非標(biāo)準(zhǔn)（強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)）的原因所在。因?yàn)榧夹g(shù)法規(guī)是法的范疇，是法律的問(wèn)題，其制定的程序都遵循法律的程序；而強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)是標(biāo)準(zhǔn)的范疇，是技術(shù)性問(wèn)題，其制定的程序都遵循技術(shù)的程序。

政府四維監(jiān)管體系

大數(shù)據(jù)時(shí)代對(duì)政府質(zhì)量監(jiān)管帶來(lái)挑戰(zhàn)，同樣也帶來(lái)機(jī)遇。如何構(gòu)建大數(shù)據(jù)時(shí)代背景下的政府質(zhì)量監(jiān)管新體系，是需要廣泛討論、充分思考、反復(fù)論證的，我們只是提出一個(gè)思路，期待能達(dá)到破題的目的，更希望得到大家的支持和幫助，以及真誠(chéng)的批評(píng)。

大數(shù)據(jù)時(shí)代的政府質(zhì)量監(jiān)管體系至少應(yīng)由4個(gè)子系統(tǒng)構(gòu)成，包括法律體系、信息體系、工作體系和評(píng)價(jià)體系。

首先是法律體系，現(xiàn)有的產(chǎn)品質(zhì)量法律體系需要進(jìn)一步完善?！懂a(chǎn)品質(zhì)量法》涉及行政監(jiān)管、產(chǎn)品責(zé)任、消費(fèi)者保護(hù)和質(zhì)量促進(jìn)等多個(gè)方面事項(xiàng)，調(diào)整多個(gè)方面的法律關(guān)系，很難把各個(gè)方面的關(guān)系完全調(diào)整到位。比如，產(chǎn)品責(zé)任如何落實(shí)，如何實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格責(zé)任原則和懲罰性賠償，如何讓法律之劍高懸在從業(yè)者的頭頂上，產(chǎn)生法律應(yīng)有的威懾力，讓人們尊重法律、敬畏法律。因此有必要構(gòu)建起大數(shù)據(jù)時(shí)代背景下的質(zhì)量監(jiān)管法律體系。

其次是信息體系，大數(shù)據(jù)就是一個(gè)信息體系，質(zhì)量數(shù)據(jù)也是海量的，建立起質(zhì)量數(shù)據(jù)收集、整理、分析、處理和共享的系統(tǒng)是大數(shù)據(jù)質(zhì)量的基礎(chǔ)，是大數(shù)據(jù)監(jiān)管體系的關(guān)鍵。

質(zhì)量數(shù)據(jù)包括數(shù)字、信息、音頻視頻和其他資料，可以通過(guò)以下四個(gè)方面著手，收集、整理、分析質(zhì)量數(shù)據(jù)，進(jìn)而構(gòu)建質(zhì)量大數(shù)據(jù)系統(tǒng)：

一是數(shù)據(jù)輸入，包括傷害監(jiān)測(cè)信息、產(chǎn)品監(jiān)督抽查數(shù)據(jù)、質(zhì)量投訴信息、質(zhì)量信用信息、質(zhì)量調(diào)查信息等。傷害監(jiān)測(cè)既包括醫(yī)療傷害監(jiān)測(cè)系統(tǒng)信息也包括社區(qū)傷害監(jiān)測(cè)信息。

二是數(shù)據(jù)輸出，包括質(zhì)量分析報(bào)告、預(yù)警報(bào)告、質(zhì)量信用報(bào)告、產(chǎn)品缺陷報(bào)告以及其他數(shù)據(jù)產(chǎn)品。形成的數(shù)據(jù)產(chǎn)品是基于各類(lèi)質(zhì)量評(píng)價(jià)體系模型建立的基礎(chǔ)上的。

三是質(zhì)量數(shù)據(jù)的輸入是基于組織機(jī)構(gòu)代碼和商品條形碼。

四是政府監(jiān)管的方式方法應(yīng)轉(zhuǎn)移到系統(tǒng)問(wèn)題的發(fā)現(xiàn)上來(lái)，通過(guò)質(zhì)量大數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)來(lái)發(fā)現(xiàn)產(chǎn)品質(zhì)量系統(tǒng)性問(wèn)題；通過(guò)信用管理、風(fēng)險(xiǎn)管理和缺陷產(chǎn)品管理等手段（當(dāng)然也包括行政處罰和刑事責(zé)任）來(lái)糾正系統(tǒng)差錯(cuò)，防止系統(tǒng)性問(wèn)題的出現(xiàn)。目前汽車(chē)產(chǎn)品的監(jiān)管非常具有代表性，也是運(yùn)用大數(shù)據(jù)監(jiān)管的成功案例。

此外，大數(shù)據(jù)質(zhì)量工作體系和質(zhì)量評(píng)價(jià)體系的建立也同樣重要。深圳早在幾年前就探索大質(zhì)量監(jiān)管工作體系，成立了市場(chǎng)監(jiān)管局。2014年1月1日上海市浦東新區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管局成立。在機(jī)構(gòu)整合的探索中，如何建立更加有效的政府質(zhì)量監(jiān)管，還要在理論上突破、在實(shí)踐中探索，從其他國(guó)家做法中吸取經(jīng)驗(yàn)。同樣，如何評(píng)價(jià)宏觀質(zhì)量水平，尤其是服務(wù)質(zhì)量水平評(píng)價(jià)體系如何建立，也是評(píng)價(jià)政府質(zhì)量監(jiān)管效果、績(jī)效必須要解決的問(wèn)題。 （未完待續(xù)）