文/陳海松

（作者：中共上海市委黨校第三分校城市管理執(zhí)法研究中心主任）

2014年3月5日，上海市委書記韓正同志在參加十二屆全國人大二次會(huì)議上海代表團(tuán)審議時(shí)說：“探索符合中國國情的特大型城市治理新路子，上海有責(zé)任、有基礎(chǔ)。”“有責(zé)任”是指上海要按照中央關(guān)于繼續(xù)當(dāng)好改革開放的排頭兵和科學(xué)發(fā)展先行者的要求，在城市管理和社會(huì)治理方面要有所創(chuàng)新、有所擔(dān)當(dāng)，積極作為，形成可復(fù)制、可推廣的制度成果?！坝谢A(chǔ)”是指上海在城市綜合管理方面有所實(shí)踐、有所探索。其中，城市綜合管理“大聯(lián)動(dòng)、大聯(lián)勤”機(jī)制創(chuàng)新就是上海探索特大型城市綜合管理的嘗試，期望能夠走出一條符合上海時(shí)代特征的特大型城市治理新路。

突破傳統(tǒng)管理體制

上海城市綜合管理大聯(lián)動(dòng)、大聯(lián)勤機(jī)制（以下簡(jiǎn)稱“大聯(lián)動(dòng)、大聯(lián)勤”）是傳統(tǒng)城市管理體制失效狀態(tài)下的機(jī)制創(chuàng)新，是在不改變現(xiàn)有行政管理組織體制和各部門的行政管理職能，不增加額外行政編制的情況下，以信息化平臺(tái)建設(shè)為支撐，以“管理力量大整合、信息采集大共享、社會(huì)服務(wù)大集中、矛盾隱患大排查、社會(huì)治安大聯(lián)防、行政執(zhí)法大聯(lián)勤、突發(fā)事件大應(yīng)對(duì)”為重點(diǎn)，優(yōu)化城市管理運(yùn)行機(jī)制，創(chuàng)新城市綜合管理和社會(huì)治理的發(fā)展新路。2009年以來，上海市嘉定、閔行率先探索“條塊結(jié)合，以塊為主”的城市綜合管理大聯(lián)動(dòng)、大聯(lián)勤機(jī)制，較好地解決了城市管理功能碎片化和服務(wù)裂解性的問題，取得管理效果和社會(huì)效果雙豐收。2012年5月3日，時(shí)任上海市委書記俞正聲同志在“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理工作推進(jìn)大會(huì)”上指出：要總結(jié)推廣“大聯(lián)動(dòng)、大聯(lián)勤管理，完善城市綜合管理體制，創(chuàng)新常態(tài)化工作方式，完善工作監(jiān)督考核機(jī)制，確保各項(xiàng)任務(wù)落實(shí)、運(yùn)行高效?！蹦壳埃味?、閔行、奉賢、崇明、長寧、楊浦、靜安、浦東、松江、徐匯等十個(gè)區(qū)縣正在實(shí)施城市綜合管理大聯(lián)動(dòng)、大聯(lián)勤。

整合綜合管理資源

大聯(lián)動(dòng)、大聯(lián)勤依托上海市城市網(wǎng)格化系統(tǒng)，整合現(xiàn)有的巡防警務(wù)系統(tǒng)、城市網(wǎng)格化管理系統(tǒng)、市政服務(wù)系統(tǒng)等城市管理數(shù)字化資源，對(duì)接“12345”熱線、“12319”熱線等市級(jí)系統(tǒng)，建立區(qū)城市綜合管理和應(yīng)急聯(lián)動(dòng)平臺(tái)。該平臺(tái)可以及時(shí)采集和處理相關(guān)城市管理的事件，形成信息采集、流轉(zhuǎn)、處置、反饋的運(yùn)作流程，并進(jìn)行監(jiān)督考核。實(shí)現(xiàn)市、區(qū)、街鎮(zhèn)、社區(qū)四級(jí)網(wǎng)絡(luò)的有效串聯(lián)，聯(lián)動(dòng)部門之間的信息共享、接口有序和工作聯(lián)動(dòng)。

大聯(lián)動(dòng)、大聯(lián)勤整合了市容環(huán)境管理、治安巡邏和城市管理中的協(xié)管力量，分別組成社區(qū)網(wǎng)格化巡管隊(duì)伍和街面網(wǎng)格化巡管隊(duì)伍，并在街面網(wǎng)格管理中實(shí)行聯(lián)勤巡管模式。他們上街面、進(jìn)社區(qū)、到農(nóng)村，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)格化管理全覆蓋，形成“網(wǎng)格疊加、工作聯(lián)動(dòng)、角色互補(bǔ)、績(jī)效激勵(lì)”的工作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)管理的無縫銜接。

各區(qū)縣積極構(gòu)建街鎮(zhèn)大聯(lián)動(dòng)、大聯(lián)勤分中心，強(qiáng)化街鎮(zhèn)在城市綜合管理中的主體作用，以網(wǎng)格為載體推進(jìn)城市治理重心下移到社區(qū)，落實(shí)在基層，解決了街道看得見管不了，條線管得了看不見的問題?！熬W(wǎng)格碎片”不碎，實(shí)現(xiàn)了由條線管理為主向街鎮(zhèn)管理為主、由條塊分割向部門聯(lián)動(dòng)的轉(zhuǎn)變。同時(shí)，大聯(lián)動(dòng)、大聯(lián)勤的街鎮(zhèn)分中心整合了各類協(xié)管力量和志愿者隊(duì)伍，協(xié)助開展城市綜合管理工作。大聯(lián)動(dòng)、大聯(lián)勤的村（居）工作站，以社區(qū)建設(shè)為抓手，以民生服務(wù)熱線為媒介，緊緊依靠群眾自治組織，實(shí)行自我管理、自我服務(wù)，拓寬公眾參與城市管理的路徑，實(shí)現(xiàn)政府行政管理與居民自治管理的良性互動(dòng)。

綜合管理探索遭遇“路障”

雖然大聯(lián)動(dòng)、大聯(lián)勤工作取得了一些成績(jī)，但是由于受到城市管理體制的約束以及管理理念、管理能力的不適應(yīng)，其功能并沒有得到充分的發(fā)揮，面臨瓶頸。

1.組織機(jī)構(gòu)建設(shè)面臨體制困境。大聯(lián)動(dòng)、大聯(lián)勤中心大多是臨時(shí)組織，機(jī)構(gòu)定位不明，無固定的人員編制，制約了大聯(lián)動(dòng)、大聯(lián)勤的穩(wěn)定發(fā)展。即使2014年以來部分區(qū)縣進(jìn)行機(jī)構(gòu)體系調(diào)整，例如一些區(qū)增掛了城市網(wǎng)格化綜合管理的牌子。但是，這只解決了區(qū)級(jí)層面的人事編制問題和身份問題，而街鎮(zhèn)大聯(lián)動(dòng)、大聯(lián)勤分中心和村（居） 委大聯(lián)動(dòng)、大聯(lián)勤工作站至今沒有人員編制，人員流動(dòng)性大，隊(duì)伍不穩(wěn)定。況且區(qū)大聯(lián)動(dòng)、大聯(lián)勤中心作為一個(gè)事業(yè)編制單位，協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的對(duì)象是政府各行政管理部門，地位尷尬，在指揮協(xié)調(diào)、應(yīng)急聯(lián)動(dòng)、督查督辦等管理工作中，經(jīng)常遇到法律地位不明確、管理權(quán)威不足、聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)難等實(shí)際困難，一定程度上影響了城市管理和社會(huì)民生問題的處置效率。

2.管理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)滯后。目前，各區(qū)縣大聯(lián)動(dòng)、大聯(lián)勤對(duì)在本區(qū)域內(nèi)的信息化資源進(jìn)行了整合和優(yōu)化，但是存在著系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)的銜接是否對(duì)標(biāo)的問題。例如，閔行區(qū)開發(fā)的大聯(lián)動(dòng)信息系統(tǒng)與市建交委的城市網(wǎng)格化系統(tǒng)并行使用，要使兩者有機(jī)融合，需要在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和管理流程上，加強(qiáng)制度規(guī)范，才能有效對(duì)接。另外，各區(qū)縣、各行業(yè)在城市綜合管理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)方面雖然制定了一些實(shí)務(wù)操作辦法、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和考評(píng)辦法等規(guī)范性文件，但是，各區(qū)縣城市管理標(biāo)準(zhǔn)化工作沒有得到系統(tǒng)梳理，各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定缺乏統(tǒng)籌，標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)進(jìn)展也參差不齊。

3.法律保障機(jī)制不明確。目前，上海城市綜合管理法律保障機(jī)制不明確，違法執(zhí)法的風(fēng)險(xiǎn)較高。大聯(lián)動(dòng)、大聯(lián)勤提倡各職能部門跨前一步做事，齊抓共管，形成合力，但一定要厘清聯(lián)動(dòng)聯(lián)勤與依法行政的職權(quán)邊界。當(dāng)前，對(duì)于一些法律規(guī)定不明確的事情，往往依靠大聯(lián)動(dòng)、大聯(lián)勤，通過相關(guān)職能部門協(xié)商確定由誰來執(zhí)法，如果商定不成，則由領(lǐng)導(dǎo)指定某機(jī)關(guān)執(zhí)法。這種聯(lián)動(dòng)如果處理不當(dāng)，可能違背職權(quán)法定的原則，偏離了依法行政的要求。被指定的部門，第一、第二次可能會(huì)配合，第三次可能就會(huì)以法無授權(quán)為由拒絕。

街鎮(zhèn)社區(qū)“塊”的管理工作較多，但可利用的資源非常有限，特別是垂直管理的“條”不服從大聯(lián)動(dòng)、大聯(lián)勤指揮中心的指令時(shí)，“塊”也無能為力。雖然區(qū)縣政府一般都把大聯(lián)動(dòng)、大聯(lián)勤工作績(jī)效納入干部的政績(jī)考核，但是對(duì)“塊”上考核容易，對(duì)“條”上的考核權(quán)缺乏法律支持。此外，現(xiàn)階段城市綜合管理更傾向于管控安全與秩序，強(qiáng)調(diào)對(duì)人和事件的控制，“治安”、“維穩(wěn)”的色彩更濃，但在規(guī)范公共服務(wù)流程、提高服務(wù)質(zhì)量、形成長效機(jī)制方面缺乏改進(jìn)的動(dòng)力。城市綜合管理的公眾參與仍處于初級(jí)階段，參與的廣度、深度、精度大多不高，突出表現(xiàn)為社會(huì)組織參與度不高，居民參與處于被動(dòng)式參與，自覺性不高。

像上海這樣特大型的城市，綜合管理工作所面臨的問題非常復(fù)雜，協(xié)調(diào)工作跨度大、難度高，這都要求我們必須在管理模式上不斷改進(jìn)，摸索出一條符合上海特征的城市綜合管理之路。