【摘 要】國土資源部門是國家的重要職能部門， 完善體制、加強宏觀調控、提高土地資源的利用效率就顯得非常重要，本文簡要分析了我國目前國土資源管理體制上的問題，提出了幾點完善思路。

【關鍵詞】國土資源；體制；完善

國土資源部門作為國家經濟社會發(fā)展的重要參與部門， 完善體制、加強宏觀調控、提高土地資源的利用效率就顯得非常重要。

一、目前我國國土資源宏觀管理體制上的缺失

首先從土地的產權管理與宏觀監(jiān)管、中央與地方的集權與分權、GDP 關系著土地利用的效率、分稅制對土地資源管理的影響4個方面簡要分析目前我國在國土資源宏觀管理體制上的缺失。

（一）土地資源的產權管理與宏觀監(jiān)管問題

土地資源不同于一般的資產， 除了其本身增值性以外， 還必須考慮土地使用、流轉過程中的負外部性，以及土地資源本身的可持續(xù)發(fā)展。土地資源管理同時具有資源管理和資產管理的雙重特點。但在實際中，我國的土地產權管理職能大部分為地方政府擁有， 而宏觀規(guī)劃、行業(yè)監(jiān)管職能為中央政府擁有。因此， 地方政府為能夠最大限度地追求土地資產的增值， 而將增值過程中的種種負面影響以及土地本身的合理、持續(xù)利用問題留給中央政府， 而且中央政府在行業(yè)監(jiān)管、宏觀規(guī)劃方面的能力也相對不足?？梢哉f， 職能上的分裂和體制上的不完善為地方政府博弈行為預留了空間。

（二）中央與地方的集權與分權

在中央政府與地方政府的博弈中， 兩者都力圖實現(xiàn)自身利益的最大化。我國的中央政府與地方政府一直有著集權的行政傳統(tǒng)， 在集權與分權之間博弈。對于地方政府而言， 作為理性的“經濟人”， 當中央的調控和地方的利益發(fā)生矛盾時， 地方政府傾向于最大限度地利用中央政府的鼓勵性政策， 而最低限度地遵守中央政府的限制性政策， 并且經常利用中央政府政策上的疏漏， 努力謀求地方利益的最大化。

（三）GDP關系著土地利用的效率

經濟增長與土地利用的矛盾是伴隨著市場經濟建設產生的， 地方政府為了保證經濟的增長往往會降低土地的利用效率。在這次房地產業(yè)市場的調控中， 中央和地方政府的博弈是客觀存在的。一些地方部門的真實心態(tài)是怕跌不怕漲。房地產業(yè)是拉動本輪經濟增長的火車頭。否則就會影響GDP的增速， 擔心出現(xiàn)系統(tǒng)性的風險。在房地產業(yè)市場大漲時， 大中城市政府可以賣更多的地， 為財政提供更多的收入， 能夠保證經濟的穩(wěn)步增長。

（四）分稅制對土地資源管理的影響

我國自1994年開始實施分稅制以后， 在確保中央政府財力的同時， 地方政府在稅收上相應地有了自己的利益。分稅制為地方財政收入提供了穩(wěn)定增長的機制， 也保證了地方政府的財政自主權。分稅制一方面賦予了地方政府發(fā)展經濟的激勵性動力， 另一方面也賦予了地方與中央政府在土地資源管理上博弈的力量。

二、完善國土資源管理體制的幾點思路

（一）參與國家宏觀調控問題

社會主義市場經濟條件下的國土資源管理體制要充分發(fā)揮市場經濟的優(yōu)點。做好政府與市場的協(xié)調關系， 解決在土地管理過程中政府與市場的職能分配問題。處理好經濟發(fā)展與土地利用效率的矛盾， 要保證宏觀調控的權力與義務的實施問題。

“管緊土地， 看好信貸”是目前土地新政的核心。深層次的問題要從根本上消除土地濫用的產生機制，必須改變目前土地收益的分配機制， 改革官員的升遷機制， 扭轉對地方官員僅僅以GDP等經濟指標作為政績考核要求的體制， 對官員政績的考核必須由經濟指標為主轉變到以社會和諧程度為主， 全面制定出科學合理的考核體系， 降低地方政府通過賣地獲得收入的比重， 才能從根本上防止國土資源產業(yè)殺雞取卵、竭澤而漁的現(xiàn)象出現(xiàn)。

（二）協(xié)調好各級國土資源部門的關系

由于各區(qū)域經濟發(fā)展的不平衡對國土資源的要求也不盡相同。而土地的供需矛盾狀況還需要分別對待， 可以嘗試建立“會診”機制， 在統(tǒng)一的框架內個案處理。上級部門的運行機制要起到一個示范作用， 對下級部門產生輻射效應， 各級國土資源行政管理部門要少一點凱恩斯主義， 多一點有限政府的責任。

（三）切實做好農用地的規(guī)劃， 確保糧食安全

目前， 我國土地存在產權主體虛擬化問題， 而產權主體虛擬化會導致公共地悲劇的產生。當產權不明確時， 土地的市場化機制就不可能健全， 同時農用地被濫用時也不可能有人對其進行積極有效的監(jiān)督， 因為大家都有一種“搭便車”的心理。所以只有當產權明晰

時才會對土地進行積極保護和有效利用。

另外， 由于我國存在土地所有權的二元化問題， 國家在宏觀調控上應對國有和集體所有土地區(qū)別對待，特別在今天“三農”問題特別突出的情況下， 對于土地的利用要考慮到保護和增加農民利益， 要站在提高農民收入、確保我國糧食安全的高度對土地利用進行宏觀調控。

（四）科學決策要考慮國土資源集約利用的效率

我們執(zhí)行的是世界上最嚴格的土地管理制度。目前的問題是要既能嚴把土地閘門又要能保證經濟發(fā)展， 因此， 出臺的政策要從更廣的角度來審視政策的合理性， 對政策進行科學的評估。可以從效益、效率、充分性、公正性、回應性和適當性方面進行分析， 從而在目的、目標、標準和尺度等方面把握政策的可操作性。

另外要完善決策機制， 進一步完善和發(fā)展“民主集中”制的決策制度， 避免領導者一個人“拍腦袋”憑經驗進行決策。

（五）創(chuàng)造公眾參與條件， 制定政務信息的反饋機制行政組織效能的低下容易產生腐敗?！瓣柟馐亲詈玫臍⒍緞?！”公開和開放的行政系統(tǒng)有利于行政效率的提高， 促進行政系統(tǒng)自身的發(fā)展。讓社會了解更多的政務信息， 外部參與渠道的暢通有助于和諧行政環(huán)境的建立。

（六）加強行政監(jiān)察， 構筑懲防體系

在加強外部行政權力監(jiān)督的同時更要完善內部行政組織的監(jiān)察制度。由《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》構筑的懲防體系使行政職能、行政組織和行政者有了具體的監(jiān)察目標。

另外， 要開展“職能崗位效率評估”。我國現(xiàn)在行政權力擁有者在屆滿時行政組織只是對其進行離任審計， 而沒有進行“行政權力運行后職能崗位效率評估”， 開展評估工作是行政權力監(jiān)督機制邁向科學化的一條必由之路， 它不僅檢驗出權力的效率、而且為更合理地配置行政權力的資源奠定基礎。

征地費用與出讓金之間的巨額差價， 一方面為政府提供了巨額的財政收入， 另一方面也為權力尋租和腐敗提供了溫床。健全和完善國土資源的招、拍、掛機制， 使土地出讓公開、公平、公正， 把這種“租金”減少到最低限度。因此， 提高干部隊伍的素質， 建立干部的財產申報制度、健全審計制度等措施是非常必要的。

（七）建立量化標準， 加強人事行政

把對行政人員績效考核中的德、能、勤、績、廉五個方面進一步量化和延伸， 使每一項的標準， 依照崗位職責對應具體的若干項， 同時植入完善體制提高素質活動的各項成份， 分別加以不同的權重。

加強人事行政工作是開展活動的重要保障。運用考評機制進一步調動機關干部參與這項活動的意識，提高主動行政的積極性?？己说拇胧┮喾轿煌卣梗缏毮軑徫坏囊笈c本人素質是否相匹配， 行政行為的效能高低問題， 執(zhí)行決策和解決問題的能力等。

三、提高素質的基本要求

完善體制， 需要高素質的人才， 加強行政人才隊伍建設應是目前的重要工作之一。素質的提高主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）政治素質： 首先， 各級領導及工作人員應認真中國特色社會主義理論體系， 加強為人民服務的意識， 打造“服務型”政府。其次， 要學習和領悟科學發(fā)展觀的內涵， 把經濟發(fā)展同合理利用土地、保護環(huán)境、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展、建立和諧社會有效結合起來。

（二）知識素質： 除了必備的本專業(yè)的知識外還需要有相關領域的知識， 做到“一專多能”。具體來說，應具備比較系統(tǒng)的社會科學知識， 如行政學、法學、管理學和經濟學方面的知識； 相當水平的專業(yè)知識如土地資源和礦產資源所涉及到的基本專業(yè)知識； 比較豐富的科學文化生活知識， 如東西方傳統(tǒng)文化， 歷史與現(xiàn)代思潮， 當代科技前沿等。這樣才能科學性地、藝術性地、創(chuàng)造性地工作， 得心應手地協(xié)調各種關系， 處理各種問題， 應對錯綜復雜的工作局面和突發(fā)事件。

（三）能力素質： 能力是知識的發(fā)揮和運用， 能否勝任領導工作， 主要的是看其能否把知識轉化為實際工作的能力， 即提高依法行政、參與宏觀調控的能力； 溝通協(xié)調、推進工作的能力； 清正廉潔、自我約束的能力。作為行政人員既要知識水平高又要工作能力強。

（四）道德素質： 不僅要講社會道德還要講行政道德， 而行政道德是最高類型的職業(yè)道德。具有良好道德修養(yǎng)的行政者自然有組織的凝聚力和領導效能。我國的行政監(jiān)督機制除了體制上的制約之外， 道德是最主要的自律機制。作為“經濟人”每個人都有自私的一面， 許多行政官員的腐敗行為并沒有觸犯法律問題，事情往往出現(xiàn)在道德素質方面。行政道德要求我們不僅要依法行政， 同時要合理行政、積極行政， 善用行政裁量權。

（五）心理素質： 面對各種壓力要以開放的心態(tài)去適應外部環(huán)境。

（六）身體素質： 不僅需要有強健的能連續(xù)堅持工作的體力， 而且還要表現(xiàn)出充沛的精力和生命的活力。能給人以健康活潑的依賴感， 奮發(fā)向上的樂觀情緒， 朝氣蓬勃的感染力。

上述表明， 提高素質對于行政組織來講顯得更加重要， 這是與完善體制相一致的， 今后的一年是完善國土資源管理體制非常關鍵的時期， 與其說是我們要積極參與這次活動不如更恰如其分地說是我們每個國土人以什么樣的素質實現(xiàn)什么樣的個人價值觀。

四、加強培訓是實現(xiàn)完善體制提高素質活動的主要途徑之一

大規(guī)模的開展培訓工作， 提高各級組織和領導干部對這次活動重要性的認識， 通過各種培訓方式將國土資源部的重要決策直接貫徹下去， 把各級行政人員的思想和認識統(tǒng)一到部的決策上來。培訓工作要以完善體制為目標， 以提高依法行政、參與宏觀調控的能力， 溝通協(xié)調、推進工作的能力， 清正廉潔、自我約束的能力為重點， 全面提高國土資源系統(tǒng)行政人員的基本素質。

充分發(fā)揮國土資源部黨校和人力資源開發(fā)中心的培訓優(yōu)勢， 積極拓展培訓領域， 通過橫向和縱向結構的立體培訓， 可以采取請進來或走出去， 結合實地短期掛職考察體驗， 使這次活動深入人心， 使行政人員在培訓過程中解放思想。構建體制需要完善的思路和解決技術難題， 提高適應崗位能力需要的素質。

綜上所述， 完善體制和提高素質是一個相輔相成的關系， 完善體制需要高素質的人才去進行實踐和創(chuàng)新， 同時， 體制的完善也是提高素質的保障。正如鄧小平同志所說，“好的體制能使壞人變好， 壞的體制能使好人變壞”。

完善體制和提高素質還是行政組織、行政行為與行政者構建和諧的行政環(huán)境的必然環(huán)節(jié)。落實好這項活動對做好國土資源管理具有現(xiàn)實的意義。