摘要：隨著人類(lèi)生活的不斷豐富，環(huán)境侵權(quán)行為時(shí)有發(fā)生，環(huán)境公益訴訟也被逐漸提上日程。我國(guó)與環(huán)境公益訴訟相關(guān)的法律不足便顯現(xiàn)出來(lái)，因此，針對(duì)現(xiàn)有法律制度的不足，我們了解美國(guó)、德國(guó)等國(guó)家相關(guān)的法律設(shè)置，對(duì)他們的相關(guān)制度吸收借鑒，以彌補(bǔ)我國(guó)的不足。在眾多環(huán)境公益訴訟的制度中，我們認(rèn)為社會(huì)團(tuán)體訴訟、檢察機(jī)關(guān)訴訟和代表人訴訟是比較適合我國(guó)法治大環(huán)境。

關(guān)鍵詞：主體資格；環(huán)境糾紛；公益訴訟

引 言

公益訴訟是目前學(xué)界較為關(guān)注的問(wèn)題，我國(guó)新修訂的民事訴訟法增加了對(duì)公益訴訟的相關(guān)的規(guī)定，其本意是擴(kuò)大公益訴訟的范圍，用訴訟來(lái)促進(jìn)社會(huì)公益維權(quán)。但是，對(duì)于2014年蘭州自來(lái)水苯超標(biāo)公益訴訟事件為我們敲響了警鐘。5名來(lái)自蘭州市的市民對(duì)涉事的威力雅水廠的進(jìn)行起訴，蘭州市中級(jí)人民法院立案庭表示拒絕接受起訴材料，其理由是根據(jù)《民事訴訟法》第55條，公民不具備“環(huán)境公益訴訟主體資格”。這是否需要我們重新思考一下關(guān)于環(huán)境公益訴訟主體資格的問(wèn)題，我們?nèi)绾尾拍芨玫鼐S護(hù)社會(huì)公共利益。本文旨在結(jié)合我國(guó)現(xiàn)有國(guó)情，對(duì)環(huán)境公益訴訟主體資格的一些探討。

一、我國(guó)關(guān)于公益訴訟主體資格的相關(guān)規(guī)定及現(xiàn)狀

新《民事訴訟法》第55條規(guī)定，“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，有關(guān)機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體可以向人民法院提起訴訟”。這是民事訴訟法對(duì)于公益訴訟的新的規(guī)定，但對(duì)于公益訴訟的主體只是給出了相對(duì)模糊的概念。

根據(jù)上述條文規(guī)定，作為訴訟主體的主要有兩大主體：其中之一是國(guó)家機(jī)關(guān)。但是至今學(xué)界仍對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)有著不一樣的定義，有的學(xué)者認(rèn)為國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)該是人民檢察機(jī)關(guān)，他們有權(quán)向人民法院提起公益訴訟；有的學(xué)者則認(rèn)為環(huán)保局、國(guó)土局以及其他國(guó)家行政機(jī)關(guān)同樣有權(quán)對(duì)損害社會(huì)公共利益的事件向人民法院提起公益訴訟。所以針對(duì)公益訴訟的運(yùn)用，還需要最高人民法院出臺(tái)相關(guān)的司法解釋予以明確。另一種是社會(huì)團(tuán)體，比如說(shuō)消費(fèi)者協(xié)會(huì)、中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)或者其他有代表性的社會(huì)團(tuán)體。2014年4月24日出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》中第58條規(guī)定，對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會(huì)公共利益的行為，符合下列條件的社會(huì)組織可以向人民法院提起訴訟：（一）依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門(mén)登記；（二）專(zhuān)門(mén)從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無(wú)違法記錄。符合以上規(guī)定的社會(huì)組織可以向人民法院提起訴訟。

公益訴訟主要是維護(hù)社會(huì)公共利益，維護(hù)社會(huì)不特定人群的利益。因此提起社會(huì)公益訴訟的主體應(yīng)該是代表社會(huì)公共利益的機(jī)關(guān)和團(tuán)體，其無(wú)須不特定人的授權(quán)，但是目前國(guó)內(nèi)對(duì)于公益訴訟處理情況卻是不容樂(lè)觀。據(jù)國(guó)家環(huán)保局信訪辦公室的統(tǒng)計(jì)，我國(guó)每年環(huán)境糾紛案件大約有10萬(wàn)件，其中真正告到法院的不足1%，而環(huán)境公益訴訟案件則更少[1]。環(huán)境違法行為嚴(yán)重危害了社會(huì)公共利益，但由于公益訴訟領(lǐng)域理論和立法的滯后，導(dǎo)致受害者及其利益相關(guān)者無(wú)法有效的維護(hù)自己的利益。同樣，對(duì)于可以作為提起公益訴訟主體的社會(huì)團(tuán)體組織同樣讓人擔(dān)憂(yōu)，根據(jù)一項(xiàng)調(diào)查顯示，國(guó)內(nèi)僅有300家社會(huì)組織符合新環(huán)保法的規(guī)定，這對(duì)于擁有遼闊疆土、城市眾多的我國(guó)來(lái)說(shuō)，這無(wú)疑是杯水車(chē)薪。另一方面，環(huán)境公益訴訟是一項(xiàng)專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的工作，這要求起訴主體對(duì)起訴的環(huán)境問(wèn)題有比較清醒的認(rèn)識(shí)，具有一定的專(zhuān)業(yè)性和訴訟能力，更重要的是有良好的社會(huì)公信力，即致力于公益事業(yè)，不牟取經(jīng)濟(jì)利益的社會(huì)組織，排除以上這些因素，可以作為訴訟主體提起公益訴訟的社會(huì)組織還有多少呢？

所以，面對(duì)日益突出的環(huán)境問(wèn)題，建立完善公益訴訟制度已經(jīng)是刻不容緩的事情，只有適當(dāng)放寬公益訴訟主體資格，才能更好地實(shí)現(xiàn)以訴訟維護(hù)社會(huì)公共利益的任務(wù)。

二、國(guó)外公益訴訟主體研究

公益訴訟是近年來(lái)新興的訴訟形式，在不同國(guó)家有不同類(lèi)型的訴訟主體，下面我們將針對(duì)集中典型的訴訟主體進(jìn)行研究。

（一）美國(guó)的集團(tuán)訴訟

1938年美國(guó)《聯(lián)邦民事訴訟規(guī)則》第23條規(guī)定了集團(tuán)訴訟。集團(tuán)訴訟是指由共同利害關(guān)系的人，因?yàn)槿藬?shù)眾多，無(wú)法進(jìn)行全體訴訟，則由集團(tuán)中一人或數(shù)人為代表，就集團(tuán)共同的法律問(wèn)題或事實(shí)問(wèn)題向法院提提起民事訴訟。其具有一下特點(diǎn)：（1）人數(shù)眾多，合并比較困難；（2）擁有共同的法律問(wèn)題或事實(shí)問(wèn)題；（3）集團(tuán)代表人的請(qǐng)求是代表整個(gè)集團(tuán)利益的；（4）集團(tuán)代表人能公正、充分的維護(hù)集團(tuán)成員的利益。

美國(guó)的集團(tuán)訴訟制度產(chǎn)生于美國(guó)公民權(quán)最興旺的時(shí)期，自其產(chǎn)生后，對(duì)它的批評(píng)一直不斷，其主要原因是其訴訟費(fèi)用高昂、律師從中牟利，有“搭便車(chē)”的現(xiàn)象等。但是這一制度一直得到廣泛的支持，因?yàn)檫@是維護(hù)社會(huì)公共利益有效的方法之一[2]。

（二）德國(guó)的團(tuán)體訴訟

團(tuán)體訴訟即有權(quán)利能力的公益社團(tuán)，以自身法人的權(quán)利，就他人違反特定禁止性規(guī)定的行為或無(wú)效行為請(qǐng)求法院命令其終止、撤回其行為，維護(hù)社會(huì)公共利益的特別訴訟制度。以德國(guó)的團(tuán)體訴訟為例，其主要有一下特點(diǎn)：一是訴訟主體是特定的社會(huì)組織，而不是組織中的任何一個(gè)人；二是原告是以團(tuán)體自己的名義提起的訴訟。

團(tuán)體訴訟由單一的社會(huì)團(tuán)體充當(dāng)原告，而美國(guó)的集團(tuán)訴訟的原告是多數(shù)人，但是二者產(chǎn)生的效果確實(shí)驚人的相似。

（三）歐美國(guó)家的民眾訴訟

民眾訴訟是指訴訟主體運(yùn)用選舉人、納稅人或者市民的身份使自己具有訴訟資格，對(duì)于損害社會(huì)公共利益的違法行為提起的訴訟。19世紀(jì)的英國(guó)法官認(rèn)為法律必須給那些沒(méi)有利害關(guān)系或者沒(méi)有直接利害關(guān)系的居民找到一個(gè)位置，因此提出了“Private Attorney——General Theory”（私人檢察長(zhǎng)理論），這對(duì)于民眾訴訟制度的產(chǎn)生起了重要的作用[3]。

民眾訴訟制度的產(chǎn)生，使得環(huán)保主義者在法院的幫助下，有了與工業(yè)界對(duì)抗的力量。民眾訴訟的確立，企業(yè)經(jīng)常會(huì)由于自己的不當(dāng)行為遭到民眾的起訴，迫于環(huán)保機(jī)關(guān)的壓力，企業(yè)也會(huì)采取相應(yīng)的措施來(lái)避免環(huán)境糾紛的發(fā)生，這對(duì)于維護(hù)社會(huì)公共利益形成了良好的社會(huì)循環(huán)。

（四）國(guó)外特定機(jī)關(guān)的訴訟

特定機(jī)關(guān)訴訟是由國(guó)家設(shè)立代表社會(huì)公共利益的機(jī)關(guān)對(duì)違法行為、損害社會(huì)公共利益的行為人提出訴訟的制度。目前，各國(guó)提起公益訴訟的國(guó)家機(jī)關(guān)主要是檢察院。檢察院代表國(guó)家參與民事訴訟起源于法國(guó)。1806年，法國(guó)的法律就賦予檢察機(jī)關(guān)提起民事訴訟的權(quán)力。法國(guó)新民事訴訟法第421條規(guī)定，“檢察院可以作為當(dāng)事人進(jìn)行訴訟，對(duì)于法律規(guī)定之情形，檢察院代表社會(huì)[4]?！比毡緳z察廳法規(guī)定，檢查機(jī)關(guān)作為公益代表人進(jìn)行其他法令規(guī)定的屬于職權(quán)范圍內(nèi)的事務(wù)等。

此外，有權(quán)提起公益訴訟的國(guó)家機(jī)關(guān)不僅僅是檢察機(jī)關(guān)，例如，在俄羅斯聯(lián)邦生態(tài)和自然資源部同樣有權(quán)在自己的職權(quán)范圍內(nèi)提起訴訟[5]。

三、國(guó)內(nèi)公益訴訟主體訴訟資格的探討

美國(guó)著名法學(xué)家波斯納曾說(shuō)過(guò)，如果僅僅是一味的批評(píng)，那么這種理論將缺乏持久的力量；如果批評(píng)者沒(méi)有什么可以取代他希望摧毀的廢墟，那么，哪怕是具有摧毀性的批評(píng)也會(huì)顯得蒼白無(wú)力。雖然我國(guó)在新修改的的《民事訴訟法》中增添了公益訴訟的條文，但在眾多環(huán)境侵權(quán)案件中，這顯然是滄海一粟。因此，對(duì)于我國(guó)環(huán)境公益訴訟的制度構(gòu)建要加緊進(jìn)行，尤其是在原告主體資格方面更是目前研究的重中之重，對(duì)此域外某些制度優(yōu)于我國(guó)，雖然不能直接全盤(pán)照抄，但也可借鑒一二。

（一）社會(huì)團(tuán)體訴訟

我國(guó)存在多種公益性質(zhì)的社會(huì)團(tuán)體，其中環(huán)保團(tuán)體和消費(fèi)者團(tuán)體最為顯著，《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》（2013修正）第四十七條明確規(guī)定“對(duì)侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益的行為，中國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)以及省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立的消費(fèi)者協(xié)會(huì)可以向人民法院提起訴訟?！钡诃h(huán)境公益訴訟中，僅僅規(guī)定有關(guān)團(tuán)體可以進(jìn)行訴訟，并未細(xì)化該項(xiàng)規(guī)定，因此導(dǎo)致在實(shí)踐中有很多案件因原告主體不合格而不被受理。團(tuán)體訴訟是將多數(shù)人集合為一個(gè)團(tuán)體，成為單一原告[6]。在環(huán)境損害案件中，無(wú)論是在任何時(shí)代或任何國(guó)家，都是一個(gè)侵害眾多人利益的案件。因此團(tuán)體訴訟在任何國(guó)家都可以頁(yè)都應(yīng)當(dāng)被適用，中國(guó)也不例外。

但目前我國(guó)現(xiàn)存的社會(huì)團(tuán)體良莠不齊，因此在應(yīng)用時(shí)必須加以限制。有的學(xué)者認(rèn)為具備以下條件的有關(guān)團(tuán)體可以提起公益訴訟：首先，該團(tuán)體是依法登記的非營(yíng)利性團(tuán)體，因?yàn)樽鳛橐粋€(gè)環(huán)保組織，這個(gè)組織必須具有良好的社會(huì)公信力；其次，該團(tuán)體組建時(shí)必須有明確的團(tuán)體章程，并嚴(yán)格執(zhí)行，如維護(hù)消費(fèi)者利益、保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活正常運(yùn)行，或者維護(hù)地區(qū)生態(tài)平衡等等；最后，該團(tuán)體必須要有專(zhuān)門(mén)的技術(shù)人員并有一定數(shù)量的法律工作人員[7]，因?yàn)楣嬖V訟實(shí)際是一項(xiàng)技術(shù)性、專(zhuān)業(yè)性很強(qiáng)的訴訟活動(dòng)，要求訴訟過(guò)程中提供相關(guān)的證據(jù)資料和相關(guān)的法律程序知識(shí)。在國(guó)際社會(huì)中，社會(huì)團(tuán)體在公益訴訟中發(fā)揮著不可替代的作用，特別是在維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益和維護(hù)生態(tài)平衡方面。我國(guó)目前正在完善社會(huì)主義法律體系，參考和借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)對(duì)于自身建設(shè)意義重大，同樣，我們也可以通過(guò)借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，完善自身的團(tuán)體訴訟制度。

（二）檢察機(jī)關(guān)訴訟

《刑事訴訟法》第99條第2款規(guī)定“如果是國(guó)家財(cái)產(chǎn)、集體財(cái)產(chǎn)遭受損失的，人民檢察院在提起公訴的時(shí)候，可以提起附帶民事訴訟”。該條款適用于當(dāng)國(guó)家、集體財(cái)產(chǎn)受損失時(shí)，檢察院可以提起附帶民事訴訟。但2012年最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于刑事附帶民事訴訟范圍問(wèn)題的規(guī)定》中規(guī)定“因人身權(quán)利受到犯罪行為而遭受物質(zhì)損失或者財(cái)物被犯罪分子毀壞而遭受物質(zhì)損失的，可以提起附帶民事訴訟?！庇纱丝梢?jiàn)，該規(guī)定將可提起附帶民事訴訟的的范圍限定為因犯罪行為引起的損失。這無(wú)疑是排除了對(duì)生態(tài)環(huán)境利益造成損失的求償，因此檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟處于無(wú)明確法律依據(jù)的尷尬狀況。

隨著社會(huì)不斷發(fā)展、變革，伴隨著私權(quán)行為侵害公共利益的案件也時(shí)有發(fā)生，因此國(guó)家有責(zé)任承擔(dān)起相應(yīng)的預(yù)防和矯正的責(zé)任。在我國(guó)，檢察機(jī)關(guān)僅僅擔(dān)負(fù)對(duì)于刑事案件提起訴訟和監(jiān)督司法的職能，如果我們想讓檢察機(jī)關(guān)參與民事維權(quán)訴訟的行列，檢察機(jī)關(guān)必須轉(zhuǎn)變其行政職能。因此檢察機(jī)關(guān)必須明確其提起訴訟的范圍，將其作為公益訴訟的主體明確于法律之上，將其作為獨(dú)立于社會(huì)和國(guó)家的第三方，對(duì)于違反社會(huì)規(guī)律，肆意破壞生態(tài)環(huán)境的行為有監(jiān)督和起訴的職責(zé)，這樣才能更好地完成其職能。

世界上不存在任何一種普遍適用的制度，檢察制度亦是如此。與此同時(shí)，我們既不能看到其他國(guó)家將檢察制度應(yīng)用于公益訴訟，我國(guó)也引入；同時(shí)也不能一味的排斥檢察制度。換言之，我們應(yīng)將檢察機(jī)關(guān)訴訟制度應(yīng)用本土化，讓其適應(yīng)中國(guó)社會(huì)及法律的發(fā)展，避免公權(quán)力僭越，私法自治。

（三）代表人訴訟制度

美國(guó)、日本、印度等國(guó)家不斷拓展公益訴訟原告資格的范圍，基本承認(rèn)公民個(gè)人提起環(huán)境公益訴訟的原告資格，但我國(guó)無(wú)論是在立法層面上還是實(shí)踐中，對(duì)公民個(gè)人提起環(huán)境公益訴訟均望而卻步，公民個(gè)人是否能提起環(huán)境公益訴訟成為一個(gè)備受爭(zhēng)議的話(huà)題。筆者自己認(rèn)為，考慮到我國(guó)人口眾多、公民法律意識(shí)淡薄、司法資源有限的現(xiàn)實(shí)國(guó)情，期望把每一類(lèi)主體在任何情況下都有資格提起環(huán)境公益訴訟的愿望，至少現(xiàn)在是不切實(shí)際的。

構(gòu)建一個(gè)完整的環(huán)境公益訴訟制度，擴(kuò)大公益訴訟的原告主體資格范圍是社會(huì)發(fā)展的需要，也是勢(shì)在必行的。筆者認(rèn)為，我們可以將國(guó)外運(yùn)用的集團(tuán)訴訟制度和代表人制度有機(jī)結(jié)合，形成一種適合中國(guó)國(guó)情的公益訴訟主體制度。

生態(tài)問(wèn)題一旦發(fā)生，往往危害著廣大人民群眾的身心健康，對(duì)于社會(huì)危害極大的生態(tài)損害事件，提起公益訴訟的主體必然是廣大的人民群眾或者受害者，但是在我國(guó)司法實(shí)踐中，眾多原告人必然造成意見(jiàn)不統(tǒng)一，管理混亂的局面，這就要求我們完善我國(guó)的代表人制度，從廣大原告主體中挑選出一名或者數(shù)名可以代表廣大原告人共同的利益的代表人，以個(gè)人為代表向法院提出公益訴訟。同時(shí)，代表人訴訟主體還應(yīng)做出相關(guān)要求：一是嚴(yán)重危害社會(huì)公共利益，訴訟人眾多，難以集合和組編；二是眾多訴訟人有相同的公益訴求；三是選舉代表人必須可以代表大部分訴訟人的訴求和利益，四是集體訴訟團(tuán)體需提供相應(yīng)的損害社會(huì)公共利益的相關(guān)材料和證據(jù)。只要這樣才能更好地保證代表人訴訟制度的健康運(yùn)行。

前述的社會(huì)組織、檢察機(jī)關(guān)、代表人、公民個(gè)人、政府或者其他職能部門(mén)幾類(lèi)主體中，前四類(lèi)主體應(yīng)當(dāng)在符合一定條件的時(shí)候具備環(huán)境訴訟的原告資格，而政府與公民是相抗衡的兩股力量，環(huán)境公益訴訟是為了彌補(bǔ)政府環(huán)境執(zhí)法的不足和執(zhí)法缺陷而建立，其目的是監(jiān)督政府和限制政府濫用權(quán)力，所以，在制度設(shè)計(jì)上，政府不是也不應(yīng)該是公益訴訟的原告主體。

四、結(jié)束語(yǔ)

環(huán)境公益訴訟是目前環(huán)境法領(lǐng)域?qū)嵺`中炙手可熱、理論上持續(xù)發(fā)酵的議題，從既有文獻(xiàn)來(lái)看，降低起訴門(mén)檻、允許無(wú)直接利害關(guān)系者通過(guò)訴訟維護(hù)公益亦成為學(xué)界共識(shí)，爭(zhēng)議焦點(diǎn)主要集中在原告類(lèi)型的抉擇上。對(duì)于相關(guān)原告類(lèi)型的考察和研究，我們不能簡(jiǎn)單地停留在“起訴資格應(yīng)該放寬、多一個(gè)主體就多一份保護(hù)社會(huì)公益的希望”這個(gè)層面。還應(yīng)該從社會(huì)實(shí)際出發(fā)，真正找出適合中國(guó)公益訴訟之路。

參考文獻(xiàn)

[1]桂林.論環(huán)境公益訴訟制度[J].載《許昌學(xué)院學(xué)報(bào)》2003（6）.

[2] 谷口安平著，王亞新譯.程序的正義和訴訟[M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社 1996.

[3] 龔祥瑞.西方國(guó)家司法制度[M].北京：北京大學(xué)出版社，1993.

[4]羅結(jié)珍譯.法國(guó)新民事訴訟法[M].北京：中國(guó)法制出版社，1999.

[5]陳漢軍.俄羅斯聯(lián)邦消費(fèi)者權(quán)利保護(hù)法[J].載《外國(guó)法譯評(píng)》1993（1）.

[6] 齊樹(shù)杰、林建文.環(huán)境糾紛解決機(jī)制研究[M]. 廈門(mén)大學(xué)出版社2005.

[7] 高民治.關(guān)于民事公寓訴訟的理解與適用[J]. 2012.

[8]史玉成，郭武.環(huán)境法的理念更新與制度重構(gòu)[M].2010.

[9]張寶.問(wèn)題與方法之間——環(huán)境法學(xué)研究的片段感悟[J].載于《中國(guó)環(huán)境法學(xué)評(píng)論》2011.

第一作者簡(jiǎn)介：康慧強(qiáng) 男 （1989-）甘肅政法學(xué)院 研究生 研究方向：環(huán)境與資源

第二作者簡(jiǎn)介：曾淑秀 女 （1990-）甘肅政法學(xué)院 研究生 研究方向：民事訴訟法