2014年4月23日，國家信訪局發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范信訪事項(xiàng)受理辦理程序引導(dǎo)來訪人依法逐級(jí)走訪的辦法》（以下簡稱《辦法》）。《辦法》提出，從2014年5月起，對(duì)跨越本級(jí)和上一級(jí)機(jī)關(guān)提出的來訪事項(xiàng)，上級(jí)機(jī)關(guān)不予受理。在國家信訪局西南角的南站幸福路周圍，30年來形成了來自全國各地訪民聚居的上訪村。《辦法》的出臺(tái)，意味著幸福路上訪民們來京越級(jí)上訪之路將失去意義，走向終點(diǎn)。

產(chǎn)業(yè)鏈和集體感

49歲的楊恢臣拄著一支拐杖，拖著右邊那條不能承重的腿，蹣跚走在北京南站南邊的幸福路上。從這條路向東快到盡頭時(shí)左拐再右拐，就是國家信訪局的大門。10天前，來自湖南的楊恢臣乘坐著從懷化到北京西的K268次列車，來到幸福路上，這是他第11次來到北京，但也許是最后一次。

2008年，改擴(kuò)建的南站正式投入運(yùn)行。老南站西南角這條東西總長約1.1公里的道路，被命名為“南站幸福路”。然而，這條路上卻隨處可見不少特殊的面孔，眉宇間的愁苦哀怨，與地名設(shè)計(jì)者期待的幸福表情背道而馳。這些男女老幼隨身攜帶著厚厚的反映各種問題的材料，從全國各地來到北京，終點(diǎn)就是幸福路東北角的國家信訪局。他們被人們稱為訪民，或者“來京反映問題的群眾”。

拐入幸福路，沿北側(cè)200多米的墻根下，聚集著幾十個(gè)露宿的訪民，墻角烏黑發(fā)霉的被褥、破舊的鍋碗、散發(fā)著腐爛味道的食物，無聲地透露著他們幾年、十幾年甚至幾十年上訪的經(jīng)歷。在這里，能找到近10家每晚10元至150元不等的各種小旅館。也可以用15塊錢，在面包車?yán)镒獾揭粋€(gè)木板床“鋪位”，一輛面包車每晚可以同時(shí)住5個(gè)人。不過，這一帶最有名的還是被稱作“訪民大本營”的“六號(hào)院”，這個(gè)平房大院自發(fā)聚集了幾十戶訪民。圍繞著“六號(hào)院”，周邊還形成了一條完備的上訪服務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈。

“這句‘當(dāng)?shù)卣颖慌e報(bào)人’的措辭不好，應(yīng)該刪去?！币患倚÷灭^的傳達(dá)室內(nèi)，“街頭訟師”閆師傅在這樣建議訪民。他十幾年來一直承接著300元一篇的“代寫訴狀”業(yè)務(wù)，只要拿來材料，幾十分鐘就可完成。

街邊小攤上，5元錢一本的“信訪通訊錄走訪乘車路線”等“信訪須知”林林總總，共上百種供上訪者挑選。而另一處攤位上，衣服上印著大大的“冤”字的一位上訪者，也邊上訪邊做起生意，售賣著近20種印刷著黨和中央各主要領(lǐng)導(dǎo)人名字、地址和郵政編碼的牛皮紙信封。除此之外，承諾兩天之內(nèi)點(diǎn)擊量過萬的網(wǎng)絡(luò)推手，以及為上訪者提供廉價(jià)盒飯和住宿的小廣告，更是隨處可見。

吳家珍（化名）在幸福路附近居住了30多年，從2001年退休起，她作為住戶代表，負(fù)責(zé)維護(hù)附近住戶的居住安全。據(jù)她回憶，10多年前這附近就已經(jīng)開始有了個(gè)別上訪者出現(xiàn)，但“數(shù)量很少”。然而最近10年，伴隨著北京南站和永定門長途汽車站的不斷擴(kuò)建發(fā)展，這一帶上訪的人數(shù)也越來越多。當(dāng)然也有比較清靜的時(shí)候，吳家珍發(fā)現(xiàn)，每逢元旦、五一、國慶等重大節(jié)日或是重要會(huì)議期間，各地來北京截訪的人會(huì)住進(jìn)幸福路東不遠(yuǎn)處的金泰綠洲大酒店，附近的訪民也會(huì)一夜間變少，而過后，這些人又會(huì)重新回歸。

“這里人多勢眾，地方上來的截訪人員不敢到這里帶人走?！睏罨殖颊f。事實(shí)上，除了食宿便宜方便，在不少長期上訪者的心目中，幸福路最吸引他們前來投靠的理由之一，是“集體感”?！拔覀兌加幸活w團(tuán)結(jié)的心，不知道去哪兒解決問題，馬上會(huì)有人來告訴你，帶你去?！睏罨殖紒肀本┥显L4年來，在幸福路上認(rèn)識(shí)了不少上訪的“訪友”，每次來北京前，他也會(huì)詢問這些“同伴”，打聽上訪政策，以及北京這段時(shí)間對(duì)上訪者的態(tài)度。

幸福路上的上訪者

從幸福路到國家信訪局來訪接待司，有1.5公里路程，中間隔著護(hù)城河，明嘉靖四十三年建成的“永定門”臨河而建。永定門的命名寓意“永遠(yuǎn)安定”，而每逢周一周三周五的上訪接待日，國家信訪局路邊常年守候著的十幾輛警用車輛，卻讓人感受著空氣中的不安。

國家信訪局網(wǎng)站公布的接待時(shí)間是上午8：00～11：30和下午1：30～5：00，但下午的來訪登記到4：20就結(jié)束了，訪民想在這一天遞上“材料”，須在4：20之前排到隊(duì)伍的最前面。信訪局大門口是排隊(duì)導(dǎo)流的綠色鐵欄桿，中間擠滿了拿著材料包的訪民們，沒有想象中的群情激昂，更多的表情是習(xí)以為常的淡定麻木。

幾乎所有上訪者的口袋里，都裝著他們?nèi)唛L而難以厘清的故事——悲情抑或偏執(zhí)，堅(jiān)持抑或執(zhí)拗，千古奇冤抑或證據(jù)不足，驚天黑幕抑或捕風(fēng)捉影，合情合理抑或胡攪蠻纏，不同的故事，不同的解讀。然而，為了見清官，告御狀，孤注一擲的越級(jí)上訪，從希望到絕望，次數(shù)越多，積累的成本也越大。

早上7：00，64歲的遼寧鞍山人盧保林（化名）拄著一根木棍夾在隊(duì)伍中間，他已經(jīng)數(shù)不清在這里排了多少次隊(duì)。8年前他的妻子在一起刑事案件中去世，他認(rèn)為法院判決不公，自此便長期在京上訪。直到9：00左右，他才領(lǐng)到登記表，但填完表交給接待員后，他得到的答復(fù)仍然是不再受理。

74歲的田開鳳從14年前開始來到北京上訪，如今已是滿頭白發(fā)。14年里，她已經(jīng)記不清在幸福路周邊住過多少次，只知道包括兒女積蓄在內(nèi)的幾十萬塊錢都花光了。

來到北京已經(jīng)9天的楊恢臣，從國土資源部信訪辦公室回到住處，掏出了口袋里僅剩的110.2元錢。在幸福路，楊恢臣租住的棲身處每晚花費(fèi)20元錢，加上一日三餐、喝水、打印材料，每天花銷壓縮到最低40元左右。9天下來，他離家時(shí)隨身攜帶的800元錢已所剩無幾。與他此前的10次上訪一樣，在相關(guān)部門給出能夠令他滿意的結(jié)果之前，先到來的是“沒錢了，支撐不住，必須回去了”。

從2011年第一次決定來京上訪開始，僅僅4年，楊恢臣就花光了此前他四處打工積攢下的十余萬塊錢。如今和6歲女兒相依為命的他，唯一的生活保障是靠當(dāng)?shù)卣吭聨装賶K錢的低保。在漫長的上訪過程中，楊恢臣的老婆也因?yàn)闊o法忍受生活的動(dòng)蕩而離他而去。

和楊恢臣的遭遇類似，大部分上訪者從踏上開往北京的火車的那一瞬間，就已經(jīng)很難再回頭。來自黑龍江的一位上訪者自從2000年來到北京，已有14年沒有離開北京。14年里，她甚至沒和自己的兒子通過一次電話。大橋下、樹洞下、墻根、路邊，都曾是她的棲身之處。

對(duì)新政策精神的期待

下午4：30以后，國家信訪局大門口會(huì)不斷駛來“000”打頭的公交車，每5分鐘一趟?！斑@輛車再上40人，剩下的等會(huì)兒！”一名著便裝的工作人員手拿兩頁A4紙，引導(dǎo)訪民批量登上公交車。這趟公交的終點(diǎn)，是大紅門久敬莊接濟(jì)服務(wù)中心。在那兒，訪民一般住一晚后被當(dāng)?shù)貏穹到踊?。民警們并不要求訪民必須上車，更多的人還是回到了幸福路附近的住處。

4月23日，國家信訪局發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范信訪事項(xiàng)受理辦理程序引導(dǎo)來訪人依法逐級(jí)走訪的辦法》?！掇k法》共17條，其中明確提出，對(duì)跨越本級(jí)和上一級(jí)機(jī)關(guān)提出的來訪事項(xiàng)，上級(jí)機(jī)關(guān)不予受理，并引導(dǎo)來訪人向依法有權(quán)處理的機(jī)關(guān)提出，同時(shí)將相關(guān)情況及時(shí)通報(bào)下級(jí)有關(guān)機(jī)關(guān)。很快，相關(guān)部門將清理上訪者的流言也在幸福路上蔓延。楊恢臣和其他訪民都表示，“清查”多年來已經(jīng)進(jìn)行過不止一次，“先等等風(fēng)聲，真來了就跑吧。”

一些信訪部門已經(jīng)開始向上訪者們介紹新的政策精神?！扒皫滋煨侣効吹?jīng)]有，從5月1日起，越級(jí)上訪都不會(huì)接待了，像你這樣的情況，必須在當(dāng)?shù)卣鉀Q，當(dāng)?shù)卣鉀Q不了，可以到人民法院去訴訟?！?月25日下午1點(diǎn)多，當(dāng)楊恢臣再次帶著一份土地使用權(quán)被侵犯的訴狀，來到位于西四附近的國土資源部人民來訪接待室，一位接待人員這樣對(duì)他說。

眼看排了一個(gè)多小時(shí)隊(duì)的面談就要結(jié)束，楊恢臣抓緊時(shí)間再次提出要求，能否開具類似書面證明，回到當(dāng)?shù)匾宰鲎C據(jù)。對(duì)于這個(gè)要求，工作人員再次予以了拒絕：“2005年以后，我們對(duì)任何人都不會(huì)開具單子。今后你可以來，但來了也沒用了，我們不接待，也不會(huì)面談，除非你帶著湖南省的處理辦法過來。”

上訪群體也敏銳地察覺到了國家政策變化的脈搏。在幸福路附近的“上訪集市”攤位上，一本印有“我國明確5月1日起不再受理越級(jí)上訪”字樣的小冊子，以5元一本的價(jià)格被售賣。

近10年一直關(guān)注信訪制度的學(xué)者于建嶸，2004年修訂信訪條例期間，曾在幸福路住過一個(gè)多月，2006年之后又去過10多次。“不讓越級(jí)上訪了，理想狀態(tài)下，能夠減少來北京上訪的人。但是很多訪民還是會(huì)來的，這10年都依賴這個(gè)制度，已經(jīng)養(yǎng)成習(xí)慣了。”于建嶸說，“不過如果中央有‘強(qiáng)調(diào)法治、弱化信訪’的大方向，上訪村肯定會(huì)慢慢縮小的?！?/p>

而楊恢臣則對(duì)新政策表達(dá)了樂觀的看法，在他的邏輯里，這份“五一”后不再接受越級(jí)上訪的條例，正是給地方加速處理案件施加無形的壓力。楊恢臣估算，按照一條法律從中央到地方的執(zhí)行速度，7月也正是這條規(guī)定顯現(xiàn)效果的時(shí)候。到那時(shí)，如果他的問題不解決，他再來幸福路探探風(fēng)聲。

鏈接：信訪工作大事記

1951年6月，首份關(guān)于信訪工作的文件《關(guān)于處理人民來信和接見人民工作的決定》頒布，具有中國特色的信訪制度開始實(shí)行。

1982年2月，國家通過了《黨政機(jī)關(guān)信訪工作暫行條例（草案）》，以突擊性解決“文革”遺留問題，信訪工作迎來了新時(shí)期。

2005年1月，《信訪條例》通過，規(guī)定各級(jí)政府應(yīng)將信訪工作績效與公務(wù)員考核體系掛鉤。

2010年9月，安元鼎公司“黑監(jiān)獄”非法關(guān)押訪民被媒體集中報(bào)道，該公司隨后被北京警方立案調(diào)查，公司董事長張軍、總經(jīng)理張杰被刑事拘留。

2011年1月，時(shí)任總理溫家寶與來訪群眾進(jìn)行面對(duì)面交流。溫家寶強(qiáng)調(diào)，要負(fù)責(zé)任地解決人民群眾的困難和問題。

2014年5月1日起，《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范信訪事項(xiàng)受理辦理程序引導(dǎo)來訪人依法逐級(jí)走訪的辦法》開始實(shí)施，《辦法》明確規(guī)定越級(jí)上訪不予受理。