黨的十八屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，對(duì)深化司法體制改革作了全面部署。中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會(huì)議審議通過(guò)的《關(guān)于深化司法體制和社會(huì)體制改革的意見(jiàn)及貫徹實(shí)施分工方案》，明確了深化司法體制改革的目標(biāo)、原則，制定了各項(xiàng)改革任務(wù)的路線圖和時(shí)間表；第三次會(huì)議審議通過(guò)的《關(guān)于司法體制改革試點(diǎn)若干問(wèn)題的框架意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《改革框架意見(jiàn)》）和《上海市司法改革試點(diǎn)工作方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《上海改革方案》），對(duì)若干重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題確定了政策導(dǎo)向。

2014年6月15日，中央司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室負(fù)責(zé)人就司法體制改革試點(diǎn)工作表示，完善司法人員分類(lèi)管理、完善司法責(zé)任制、健全司法人員職業(yè)保障、推動(dòng)省以下地方法院檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理，都是司法體制改革的基礎(chǔ)性、制度性措施，具有牽一發(fā)動(dòng)全身的作用。根據(jù)中央關(guān)于重大改革事項(xiàng)先行試點(diǎn)的要求，考慮到各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡，經(jīng)商中央有關(guān)部門(mén)和地方，決定就這4項(xiàng)改革，在東、中、西部選擇上海、廣東、吉林、湖北、海南、青海6個(gè)省市先行試點(diǎn)。

解讀四項(xiàng)改革的亮點(diǎn)

一、司法人員分類(lèi)管理改革

改革亮點(diǎn)：司法人員分類(lèi)管理，就是把法院、檢察院工作人員分為法官、檢察官，司法輔助人員，司法行政人員，對(duì)法官、檢察官實(shí)行有別于普通公務(wù)員的管理制度。實(shí)行司法人員分類(lèi)管理的基礎(chǔ)，是建立法官、檢察官員額制，提高法官、檢察官任職條件，綜合考慮政治素養(yǎng)、廉潔自律、職業(yè)操守和專(zhuān)業(yè)素質(zhì)、辦案能力、從業(yè)經(jīng)歷等多種因素，公平、公正地選任法官、檢察官，解決目前法官、檢察官隊(duì)伍大、門(mén)檻低的問(wèn)題，提高隊(duì)伍素質(zhì)，提升公正司法能力。

解讀：中國(guó)人民大學(xué)訴訟制度及司法改革研究中心主任陳衛(wèi)東教授認(rèn)為，目前全國(guó)檢察院、法院的管理，普遍采取了與公務(wù)員相同的管理體制。檢察官、法官、書(shū)記員、司法行政人員的管理，并沒(méi)有體現(xiàn)出差異性。將檢察官、法官的管理與公務(wù)員管理分離，將實(shí)現(xiàn)法官、檢察官真正的主體地位，實(shí)現(xiàn)司法的事權(quán)。

陳衛(wèi)東表示，在具體的試點(diǎn)中，今后法官、檢察官的級(jí)別如何確定，與司法行政人員比例如何確定，這都是在改革過(guò)程中需要細(xì)化考慮的，應(yīng)既體現(xiàn)法官、檢察官的主體地位，又不影響司法行政人員的積極性。

二、司法責(zé)任制改革

改革亮點(diǎn)：《改革框架意見(jiàn)》和《上海改革方案》，將司法責(zé)任制作為改革試點(diǎn)的重點(diǎn)內(nèi)容之一，以完善主審法官責(zé)任制、合議庭辦案責(zé)任制和檢察官辦案責(zé)任制為抓手，突出法官、檢察官辦案的主體地位，明確法官、檢察官辦案的權(quán)力和責(zé)任，對(duì)所辦案件終身負(fù)責(zé)，嚴(yán)格錯(cuò)案責(zé)任追究，形成權(quán)責(zé)明晰、權(quán)責(zé)統(tǒng)一、管理有序的司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。

解讀：陳衛(wèi)東表示，以法院為例，在審判案件時(shí)，法官的案件要由副庭長(zhǎng)、庭長(zhǎng)甚至主管院長(zhǎng)審批，最終的裁判結(jié)果并不是法官說(shuō)了算。這一方面容易出現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)打招呼造成案件錯(cuò)判，而錯(cuò)案在追責(zé)時(shí)，又很難追責(zé)。此次改革強(qiáng)調(diào)了法官和檢察官的權(quán)力，就是要對(duì)案件終身負(fù)責(zé)，明確法官和檢察官的事權(quán)。

在陳衛(wèi)東看來(lái)，這項(xiàng)改革的思路是正確的，但是在目前我國(guó)有些法官素質(zhì)不是很高的情況下，如何防止法官枉法裁判，判出瑕疵案，這需要有更細(xì)化的責(zé)任追究機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制。在細(xì)化追究的過(guò)程中，要明確哪些情形屬于責(zé)任追究的范圍。目前，河南等地已經(jīng)實(shí)施了法官的錯(cuò)案追究機(jī)制，各地在試點(diǎn)時(shí)可以借鑒這些做法。

中國(guó)政法大學(xué)前校長(zhǎng)、終身教授陳光中認(rèn)為，法官對(duì)案件終身負(fù)責(zé)的核心，是強(qiáng)調(diào)法官的主體地位，讓審判者對(duì)案件負(fù)責(zé)。但是，對(duì)于法官、檢察官的監(jiān)督機(jī)制應(yīng)該同時(shí)跟進(jìn)，避免出現(xiàn)因?yàn)榉ü偎刭|(zhì)不高審判有瑕疵和錯(cuò)案。

三、司法人員職業(yè)保障改革

改革亮點(diǎn)：為了保證專(zhuān)業(yè)能力，在省一級(jí)設(shè)立法官、檢察官遴選委員會(huì)，從專(zhuān)業(yè)角度提出法官、檢察官人選。由組織人事、紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)在政治素養(yǎng)、廉潔自律等方面考察把關(guān)，人大依照法律程序任免。遴選委員會(huì)的組成，應(yīng)當(dāng)具有廣泛代表性，既有經(jīng)驗(yàn)豐富的法官和檢察官代表，又有律師和法學(xué)學(xué)者等社會(huì)人士代表。建立逐級(jí)遴選制度，上級(jí)法院、檢察院的法官、檢察官，原則上從下一級(jí)法院、檢察院擇優(yōu)遴選，既為優(yōu)秀的基層法官、檢察官提供晉升通道，又保證上級(jí)法院、檢察院的法官、檢察官具有較豐富的司法經(jīng)驗(yàn)和較強(qiáng)的司法能力。擴(kuò)大法官、檢察官的選任渠道，實(shí)行有別于普通公務(wù)員的招錄辦法，招錄優(yōu)秀律師和具有法律職業(yè)資格的法學(xué)學(xué)者等法律職業(yè)人才進(jìn)入法官、檢察官隊(duì)伍，為建立法律共同體搭建制度平臺(tái)。

解讀：陳衛(wèi)東介紹，目前的檢察官、法官選任機(jī)制，主要采取招考分配的方式。這意味著同樣是大學(xué)剛畢業(yè)通過(guò)相關(guān)考試的人員，既可以進(jìn)入最高法，也可以進(jìn)入?yún)^(qū)縣基層法院，但是晉升有著太大的分別，最高法院晉升通道比較通暢，而基層法院的限制較多。

通過(guò)遴選，讓下級(jí)法院、檢察院的優(yōu)秀法官和檢察官，進(jìn)入上級(jí)法院檢察院隊(duì)伍，這個(gè)思路非常好。一般來(lái)說(shuō)，上級(jí)法院、檢察院的人員，都應(yīng)該經(jīng)過(guò)在基層法院、檢察院的鍛煉，遴選后確保上級(jí)法院、檢察院的法官、檢察官都是優(yōu)秀的。同時(shí)，此次改革提及招錄優(yōu)秀律師和法學(xué)學(xué)者進(jìn)入法官、檢察官隊(duì)伍，實(shí)際上這是為遴選優(yōu)秀法官、檢察官提供更多的可能。而且讓優(yōu)秀的司法、法學(xué)人才進(jìn)入法院、檢察院，這對(duì)司法業(yè)務(wù)水平升級(jí)是重大利好。

對(duì)于此次改革如何操作，陳衛(wèi)東表示，由于改革涉及所有法官、檢察官的利益，各個(gè)試點(diǎn)省份應(yīng)該在遴選程序、遴選條件等方面做更細(xì)化的方案，包括各項(xiàng)配套方案，確保此次改革順利完成。

四、推動(dòng)省以下地方法檢人財(cái)物統(tǒng)管改革

改革亮點(diǎn)：《改革框架意見(jiàn)》明確了試點(diǎn)地區(qū)省級(jí)統(tǒng)管的改革路徑。對(duì)人的統(tǒng)一管理，主要是建立法官、檢察官，統(tǒng)一由省提名、管理并按法定程序任免的機(jī)制。對(duì)財(cái)物的統(tǒng)一管理，主要是建立省以下地方法院、檢察院經(jīng)費(fèi)，由省級(jí)政府財(cái)政部門(mén)統(tǒng)一管理機(jī)制。地方各級(jí)法院、檢察院經(jīng)費(fèi)上收省級(jí)統(tǒng)一管理時(shí)，要考慮各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，使各地辦公經(jīng)費(fèi)、辦案經(jīng)費(fèi)和人員收入不低于現(xiàn)有水平，為辦公、辦案提供必要的物質(zhì)保障。

解讀：陳衛(wèi)東表示，目前各地法官和檢察官，都是由地方任免、考核，這造成法官、檢察官在審判、辦案時(shí)難免依賴(lài)地方，形成法院、檢察院的地方化。法官、檢察官自然而然認(rèn)為，自己就是地方的法官、檢察官，而不是國(guó)家的法官、檢察官。法院檢察院人財(cái)物由省級(jí)統(tǒng)一管理的思路，就是要解決法院、檢察院依賴(lài)于地方，切斷與地方的聯(lián)系，使法院、檢察院不會(huì)成為依賴(lài)于地方的司法部門(mén)。

他認(rèn)為，省級(jí)統(tǒng)管后，會(huì)解決地方對(duì)法院、檢察院的干擾，但是在統(tǒng)管過(guò)程中要避免省級(jí)法院權(quán)力過(guò)大，出現(xiàn)干預(yù)地方法院、檢察院的行為，這需要強(qiáng)有力的監(jiān)督機(jī)制和過(guò)問(wèn)備案機(jī)制。

陳光中認(rèn)為，法院檢察院人財(cái)物由省級(jí)統(tǒng)一管理，實(shí)際上已經(jīng)提了很多年，經(jīng)過(guò)了漫長(zhǎng)的時(shí)間，現(xiàn)在中央終于下了決心。在實(shí)際操作中，需要注意的問(wèn)題是在制度設(shè)計(jì)上，省級(jí)統(tǒng)管后，對(duì)地方法院如何考核。對(duì)于地方法院的案件，省級(jí)法院不能插手。另外，在人大任命法官和檢察官的問(wèn)題上，統(tǒng)管后可能需要修改相關(guān)法律。在法官收入問(wèn)題上，目前各個(gè)地方法官的收入，與各地的地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況成正比，省級(jí)統(tǒng)管后，不能“一刀切”，需要根據(jù)各個(gè)地方實(shí)際情況區(qū)別對(duì)待，以免出現(xiàn)影響法官、檢察官工作積極性的情況。

陳光中還指出，目前由于各省份經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，一些省份的城市需要中央財(cái)政補(bǔ)貼。省級(jí)統(tǒng)管后，這種政策應(yīng)該堅(jiān)持，以免影響偏遠(yuǎn)地方法院檢察院的積極性。

七大政策導(dǎo)向和改革難點(diǎn)

《改革框架意見(jiàn)》主要針對(duì)7項(xiàng)問(wèn)題提出了政策導(dǎo)向。

七大政策導(dǎo)向：

●對(duì)法官、檢察官實(shí)行有別于普通公務(wù)員的管理制度。

●建立法官、檢察官員額制，把高素質(zhì)人才充實(shí)到辦案一線。

●完善法官、檢察官選任條件和程序，堅(jiān)持黨管干部原則，尊重司法規(guī)律，確保隊(duì)伍政治素質(zhì)和專(zhuān)業(yè)能力。

●完善辦案責(zé)任制，加大司法公開(kāi)力度，強(qiáng)化監(jiān)督制約機(jī)制。

●健全與法官、檢察官司法責(zé)任相適應(yīng)的保障制度。

●推動(dòng)省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理。

●完善人民警察警官、警員、警務(wù)技術(shù)人員分類(lèi)管理制度。

中國(guó)人民大學(xué)訴訟制度及司法改革研究中心主任陳衛(wèi)東教授認(rèn)為，此次改革最重要的是員額制和人財(cái)物省級(jí)檢察院、法院統(tǒng)管兩項(xiàng)改革。

員額制改革是指法官、檢察官根據(jù)該地區(qū)的案件數(shù)量，確定法官、檢察官人數(shù)，每名法官、檢察官根據(jù)平均辦案數(shù)量審理案件。這項(xiàng)改革一方面體現(xiàn)法院、檢察院中法官、檢察官的主體地位，另一方面能夠讓法官、檢察官更科學(xué)、更合理地辦案、審案，避免“案多人少”的情況出現(xiàn)。

員額制改革，實(shí)質(zhì)上是打破法院、檢察院中，法官、檢察官與司法行政人員“不同工同酬”的現(xiàn)有機(jī)制，不可避免會(huì)出現(xiàn)利益調(diào)整，這也是改革過(guò)程中最困難的地方。

同時(shí)，檢察院、法院人財(cái)物實(shí)施省級(jí)統(tǒng)管，也是此次改革中最重要也是最困難的地方。原來(lái)，地方法院、檢察院的法官和檢察官需要地方人大任命，實(shí)際上地方說(shuō)了算。但是人財(cái)物省級(jí)統(tǒng)管后，法院、檢察院法官和檢察官由省級(jí)法院、檢察院確定，如何破解改革中省級(jí)法、檢兩院與地方利益的平衡，也是一個(gè)難題。

陳衛(wèi)東表示，上述兩項(xiàng)改革中央確定了大方向，未來(lái)在各個(gè)省份試點(diǎn)過(guò)程中需要對(duì)這些難題進(jìn)行破解，試點(diǎn)成功后才會(huì)在全國(guó)全面推行。

新一輪司改劍指“司法地方化”

改革開(kāi)放以來(lái)，司法工作遇到許多新情況、新問(wèn)題，現(xiàn)行司法體制和工作機(jī)制中存在的不完善、不適應(yīng)問(wèn)題日益凸顯。近10年來(lái)，已開(kāi)展兩輪司法改革。

根據(jù)2012年發(fā)布的《中國(guó)的司法改革》白皮書(shū)內(nèi)容，從2004年開(kāi)始，我國(guó)啟動(dòng)了統(tǒng)一規(guī)劃部署和組織實(shí)施的大規(guī)模司法改革。至此，中國(guó)司法改革走向整體統(tǒng)籌、有序推進(jìn)的階段。2008年開(kāi)始，中國(guó)啟動(dòng)了新一輪司法改革。改革從民眾司法需求出發(fā)，從優(yōu)化司法職權(quán)配置、落實(shí)寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策、加強(qiáng)司法隊(duì)伍建設(shè)、加強(qiáng)司法經(jīng)費(fèi)保障等4方面提出具體改革任務(wù)。

隨著我國(guó)司法改革不斷深入，如何去除司法地方化、去除司法行政化，成為法學(xué)界和司法實(shí)務(wù)界重點(diǎn)關(guān)注的問(wèn)題。

2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，重點(diǎn)提及新一輪司法改革的內(nèi)容。

根據(jù)《決定》，我國(guó)將確保依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)檢察權(quán)，改革司法管理體制，推動(dòng)省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理，探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度。

在陳衛(wèi)東眼中，十八屆三中全會(huì)決定的內(nèi)容，直指司法地方化、司法行政化這根“硬骨頭”。

最高法院有關(guān)人士稱(chēng)，由于受地方保護(hù)主義干擾，基層司法環(huán)境不佳，跨行政區(qū)劃案件和行政訴訟案件“立案難”、“勝訴難”和“執(zhí)行難”現(xiàn)象比較突出。該人士表示，此次改革正是在三中全會(huì)精神的指導(dǎo)下，劍指“司法地方化”傾向。

此次改革中，法院、檢察院人財(cái)物省級(jí)統(tǒng)一管理將是改革中的重中之重。

以法院為例，在該人士看來(lái)，我國(guó)共有3500多個(gè)法院、近20萬(wàn)法官，所有法院的人財(cái)物都由中央統(tǒng)一管理，操作上尚有一定難度。推動(dòng)省以下地方法院人財(cái)物統(tǒng)一管理，是相對(duì)務(wù)實(shí)之舉。

通過(guò)此次改革，各省法院人員、編制，將由省提名、管理，法官仍按法定程序任免，法院經(jīng)費(fèi)將由中央和省級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌保障。法院將更有底氣、更有能力擺脫地方保護(hù)主義的干擾。

對(duì)于法學(xué)界和司法實(shí)務(wù)界擔(dān)心的省級(jí)法院權(quán)力是否會(huì)擴(kuò)大的問(wèn)題，該人士表示，省以下地方法院人財(cái)物統(tǒng)一管理，并非法院內(nèi)部的“垂直管理”，更不是將上下級(jí)法院在審判業(yè)務(wù)上的監(jiān)督指導(dǎo)關(guān)系變成所謂“領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系”。

鏈接：上海率先啟動(dòng)司法改革試點(diǎn)工作

7月12日，上海召開(kāi)全市司法改革先行試點(diǎn)部署會(huì)，全面貫徹落實(shí)中央和上海市委關(guān)于司法改革的決策部署，對(duì)先行試點(diǎn)工作進(jìn)行安排部署。

此前，6月6日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三次會(huì)議審議通過(guò)了《上海市司法改革試點(diǎn)工作方案》。7月9日，中共上海市委全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會(huì)議舉行，研究和部署上海司法改革試點(diǎn)推進(jìn)工作，審議并原則通過(guò)《〈上海市司法改革試點(diǎn)工作方案〉實(shí)施意見(jiàn)》。

據(jù)了解，上海試點(diǎn)方案的總體內(nèi)容主要包括5個(gè)方面：

一是完善司法人員分類(lèi)管理制度。劃分人員類(lèi)別，核定法官、檢察官員額。突出法官、檢察官在司法工作中的主體地位，把法院、檢察院工作人員分為法官、檢察官，司法輔助人員，行政管理人員3類(lèi)，分別占隊(duì)伍總數(shù)33%、52%、15%的員額比例。實(shí)行法官、檢察官單獨(dú)職務(wù)序列管理。設(shè)3～5年的過(guò)渡期，逐步推行嚴(yán)格的分類(lèi)管理制度，建立以法官、檢察官為核心的人員分類(lèi)管理體系，不斷優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)，促進(jìn)隊(duì)伍的專(zhuān)業(yè)化、職業(yè)化發(fā)展。

二是健全法官、檢察官及司法輔助人員職業(yè)保障制度。建立以專(zhuān)業(yè)等級(jí)為基礎(chǔ)的法官、檢察官工資待遇保障機(jī)制；建立分級(jí)管理的司法輔助人員薪酬制度；細(xì)化法官、檢察官延遲申領(lǐng)養(yǎng)老金辦法，建立符合法官、檢察官及司法輔助人員職業(yè)特點(diǎn)，有別于一般公務(wù)員的司法人員職業(yè)保障體系，增強(qiáng)法官、檢察官的職業(yè)榮譽(yù)感和使命感，為依法公正履職提供必要的職業(yè)保障。

三是完善司法責(zé)任制。推行主審法官、主任檢察官辦案責(zé)任制，凸顯主審法官、主任檢察官在辦案中的主體地位；建立健全司法機(jī)關(guān)辦案組織，實(shí)現(xiàn)辦案組織專(zhuān)業(yè)化、扁平化；建立辦案人員權(quán)力清單制度，加強(qiáng)對(duì)司法權(quán)力的制約監(jiān)督，形成權(quán)責(zé)明晰、權(quán)責(zé)統(tǒng)一、管理有序的司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制。

四是探索建立省以下法院、檢察院的法官、檢察官省級(jí)統(tǒng)一管理體制。

五是探索建立省以下法院、檢察院經(jīng)費(fèi)省級(jí)統(tǒng)一管理機(jī)制。

據(jù)悉，上海已確定市第二中級(jí)人民法院、市檢察二分院及徐匯、閔行、寶山區(qū)法院、檢察院等8家單位先行開(kāi)展為期半年的改革試點(diǎn)，在試點(diǎn)基礎(chǔ)上明年在全市推開(kāi)。

（據(jù)新華社/姜微/楊金志/文）