摘 要 中國(guó)政府是人民的政府。為人民服務(wù)、對(duì)人民負(fù)責(zé)，支持和保證人民行使當(dāng)家作主的權(quán)利，是中國(guó)政府全部工作的根本宗旨。要確保我國(guó)政府永遠(yuǎn)是一個(gè)民主的政府，并且不斷地提高民主的程度，就必須樹(shù)立全新的行政法治理念，強(qiáng)化政府責(zé)任擔(dān)當(dāng)，在破除“官本位”思想、強(qiáng)調(diào)行政程序優(yōu)先觀念、注重道德修養(yǎng)等方面下功夫，積極塑造服務(wù)型法治政府新形象，全面推進(jìn)社會(huì)主義民主政治建設(shè)的新進(jìn)程。

關(guān)鍵詞 民主政治 十八大報(bào)告 服務(wù)型法治政府 程序化

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

Abstract The Chinese government is government of the people. Serve the people， for the people responsible for the support and guarantee the right of people to exercise their own masters， is the fundamental purpose of the Chinese government in all our work. To ensure that our government will always be a democratic government， and continually improve the degree of democracy， we must establish a new concept of administrative law， strengthen the government's responsibility to play in the get rid of the \"official standard\" thought， emphasizing the concept of administrative procedures priorities， focusing on morality and other aspects of efforts to actively shape a new image of the government service law， and comprehensively promote the new socialist democratic political construction process.

Key words democracy； 18th report； service-oriented legal government； procedures

十八大報(bào)告鮮明提出：“建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿(mǎn)意的服務(wù)型政府?！雹俚?，服務(wù)型政府并非當(dāng)下時(shí)代的新創(chuàng)，早在毛澤東時(shí)代，就已提出“為人民服務(wù)”、“人民的公仆”等說(shuō)法，只是由于在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的沖擊下，“公仆”意識(shí)淡化，取而代之的“貪官”、“庸官”，為此，在新的形勢(shì)下，黨中央提出服務(wù)型法治政府建設(shè)的意義就非同尋常。換言之，“服務(wù)”意識(shí)并不是沒(méi)有，現(xiàn)在問(wèn)題的關(guān)鍵是，如何將這種服務(wù)有計(jì)劃有步驟地體現(xiàn)在政府的行為中去。

一是注重法律意識(shí)培養(yǎng)，破除“官本位”思想。美國(guó)學(xué)者梅里亞姆指出：“政府不只是人民的仆人，而且是一個(gè)不能信賴(lài)的、靠不住的仆人。”②特別是 “官本位”、長(zhǎng)官意志以及特權(quán)、宗法等封建思想觀念殘留的當(dāng)下，大力開(kāi)展以《憲法》為重點(diǎn)，以貫徹實(shí)施《公務(wù)員法》和《行政許可法》為主的法制宣傳教育工作，是進(jìn)一步提升政府及其行政人員依法執(zhí)政覺(jué)悟的有效途徑?！傲迤辗ā币?guī)劃也特別強(qiáng)調(diào)此次普法的“重中之重”是領(lǐng)導(dǎo)干部，要求切實(shí)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法守法用法，大力推進(jìn)公務(wù)員學(xué)法守法用法，無(wú)疑是增強(qiáng)法律意識(shí)的典范。同時(shí)，進(jìn)一步加強(qiáng)法制建設(shè)，強(qiáng)化對(duì)其權(quán)力的監(jiān)督與管理，從外部規(guī)范行政主體的行政行為，才能把我國(guó)建設(shè)成為一個(gè)民主法治國(guó)家。為此，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》對(duì)此做出了相應(yīng)的規(guī)定。③也有地方政府進(jìn)行試點(diǎn)建設(shè)，如長(zhǎng)治市制定出臺(tái)了《人民政府工作規(guī)則》和《重大行政決策辦法》，而他們強(qiáng)調(diào)的“堅(jiān)持領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法用法常態(tài)化與決策程序制度化并重”也值得推廣與借鑒。④

二是強(qiáng)調(diào)行政程序優(yōu)先觀念。社會(huì)主義民主政治程序化建設(shè)是黨近些年提出的一個(gè)重要命題。在黨的十六大報(bào)告中指出“要著重加強(qiáng)制度建設(shè)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民主政治的制度化、規(guī)范化和程序化”，⑤黨的十七大上，這一任務(wù)又被提出，并且做了進(jìn)一步表述，報(bào)告強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持社會(huì)主義政治制度的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，推進(jìn)社會(huì)主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化，為黨和國(guó)家長(zhǎng)治久安提供政治和法律制度保障”，⑥把民主政治的程序化定位到一種對(duì)政治和法律制度保障的高度，充分說(shuō)明了黨對(duì)其重視程度的提升。而在新近召開(kāi)的十八大上，“加快推進(jìn)社會(huì)主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化，從各層次各領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與，實(shí)現(xiàn)國(guó)家各項(xiàng)工作法治化?！雹吒前殉绦蚧⒎ㄖ位鳛槿娼ǔ尚】瞪鐣?huì)的一個(gè)硬性指標(biāo)。從某種意義上講，作為一種預(yù)定的行為約束機(jī)制，合理規(guī)范的程序不但有利于防止權(quán)力行使者主觀武斷地行使權(quán)力，而且賦予了其它機(jī)關(guān)、組織和公民個(gè)人監(jiān)督和控制權(quán)力濫用的權(quán)利和機(jī)會(huì)。具體落實(shí)到政府行政體制改革的進(jìn)程中，依法行政成為社會(huì)主義民主政治程序化建設(shè)的必然要求。因此，在實(shí)際工作決策中，必須強(qiáng)調(diào)行政程序優(yōu)先的觀念。只有如此，才能保證權(quán)力合法、合理地運(yùn)作。在2010年8月27日召開(kāi)的全國(guó)依法行政工作會(huì)議講話(huà)中，溫家寶重申：“政府不僅要按照法定權(quán)限辦事，還要按照法定程序辦事。沒(méi)有程序的民主，就沒(méi)有實(shí)質(zhì)的民主；沒(méi)有程序的公正，就很難保證實(shí)體公正和結(jié)果公正?！雹嘤纱?，依程序辦事已成為依法行政的應(yīng)有之義。2011年10月31日《上海市依法行政“十二五”規(guī)劃》公布，這是該市首次編制依法行政五年規(guī)劃，其中的亮點(diǎn)就在于，提高領(lǐng)導(dǎo)干部善用法治思維和法律手段研究解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題的能力，在領(lǐng)導(dǎo)干部任職考察中增加依法行政情況的評(píng)議內(nèi)容。這在全國(guó)屬于率先之列，也為全國(guó)范圍內(nèi)強(qiáng)化行政程序優(yōu)先做出有益嘗試。

三是要提升道德修養(yǎng)，實(shí)現(xiàn)積極行政。大禹治水，有疏有堵。單純地強(qiáng)調(diào)義務(wù)、片面地強(qiáng)化法規(guī)的監(jiān)督與制裁，有可能造成長(zhǎng)時(shí)期壓抑下的火山爆發(fā)。中國(guó)向來(lái)就是注重道德修養(yǎng)的國(guó)度，在強(qiáng)調(diào)民主、公平的今天，我們依然不能忘記孔子答宰我“三年之喪”的高明：“子生三年，然后免于父母之懷。夫三年之喪，天下之通喪也。予也有三年之愛(ài)于其父母乎？”⑨暫且不管三年喪制是否儒家杜撰，這里重要的是，我們充分地看到了儒家思想把外在約束與內(nèi)在修養(yǎng)相結(jié)合的優(yōu)勢(shì)與特點(diǎn)。一方面，作為一種國(guó)家法規(guī)制度，傳統(tǒng)禮制強(qiáng)調(diào)“孝悌”，對(duì)所有人都具有約束力。另一方面，我們能設(shè)身處地地認(rèn)識(shí)到親子之愛(ài)這種普遍而又日常的心理基礎(chǔ)，這樣，原來(lái)是外在的強(qiáng)制性的規(guī)范，改變?yōu)橹鲃?dòng)性的內(nèi)在欲求。無(wú)獨(dú)有偶，在西方的文化中，大哲學(xué)家康德說(shuō)：“頭頂星光燦爛，道德律令在我心中?！碑?dāng)代的庫(kù)伯也說(shuō)：“行政人員不是簡(jiǎn)單地為自我實(shí)現(xiàn)而工作，而是以增加公共福利的方式為公民服務(wù)，他們是公民利益的忠實(shí)代表，一切以公眾的福利為重?！雹馕覀冋J(rèn)為，結(jié)合中國(guó)的傳統(tǒng)和現(xiàn)狀，不但要加強(qiáng)外在的制度性規(guī)范，對(duì)這一角色條件下的責(zé)任義務(wù)的認(rèn)同和自覺(jué)履行程度也是關(guān)鍵。只有行政人員自覺(jué)將這種責(zé)任內(nèi)化為自己的責(zé)任感和義務(wù)感，并使其成為自己內(nèi)在價(jià)值的重要部分，從而逐漸形成自己的行政人格，才會(huì)在面對(duì)角色、責(zé)任、利益、權(quán)威等方面的倫理沖突時(shí)，啟動(dòng)道德自律機(jī)制，做出符合公共行政價(jià)值的選擇，最終真正實(shí)現(xiàn)積極行政。

四是營(yíng)造有利于公眾參與的政治文化氛圍。在現(xiàn)代國(guó)家，服務(wù)型政府就是在民本位、社會(huì)本位理念指導(dǎo)下，通過(guò)法定程序，以為公眾服務(wù)為宗旨，實(shí)現(xiàn)著服務(wù)職能并承擔(dān)著服務(wù)責(zé)任的政府。換言之，一切行政管理活動(dòng)都是圍繞著切實(shí)保護(hù)和充分實(shí)現(xiàn)公眾權(quán)利進(jìn)行的。但是，只有普遍的平等觀念、廣泛的自主意識(shí)、強(qiáng)烈的責(zé)任感、法制原則等法治元素越來(lái)越深入人心之時(shí)，公眾政治參與意識(shí)才會(huì)不斷被激發(fā)并調(diào)動(dòng)。由此可見(jiàn)，積極營(yíng)造有利于公眾參與的政治文化氛圍勢(shì)在必行。教育公眾參與公共事務(wù)是政府責(zé)無(wú)旁貸的職責(zé)，但不能只靠動(dòng)員式和強(qiáng)制灌輸?shù)慕逃绞?。首先，政府?yīng)廣泛開(kāi)展普法宣傳活動(dòng)，通過(guò)教育的途徑，從小培養(yǎng)公民參與公共事務(wù)的興趣和習(xí)慣，使政治成為其生活的一部分。其次，政府要教育人民認(rèn)識(shí)政府的法律制度，學(xué)習(xí)如何操作這些制度，包括集會(huì)、對(duì)話(huà)、監(jiān)督等。最后，政府應(yīng)盡可能地為公眾提供便利和保障，透過(guò)參與行動(dòng)來(lái)培養(yǎng)公眾的意識(shí)和能力。只有如此，才能逐漸克服傳統(tǒng)政治文化造成的參與中的冷漠和急躁情緒，逐步培養(yǎng)和加強(qiáng)公民的主體意識(shí)、權(quán)利意識(shí)、平等意識(shí)和參與意識(shí)。

我們知道，公正的法治秩序是法治的基本要求，而法治也主要取決于一定形式的正當(dāng)過(guò)程，正當(dāng)過(guò)程又主要通過(guò)程序來(lái)體現(xiàn)。 由此可見(jiàn)，全面推進(jìn)服務(wù)型法治政府不但是中國(guó)特色民主政治建設(shè)的應(yīng)有之義，它更深深刺痛了古老中華千年的“人治”傳統(tǒng)，牽動(dòng)著“重實(shí)體、輕程序”的政治理念與體系，觸及到中華民族政治文化傳統(tǒng)的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。在這個(gè)牽一動(dòng)百的現(xiàn)實(shí)條件下，在漸進(jìn)而有秩序地推進(jìn)政治體制改革的同時(shí)，只有樹(shù)立全新的行政法治觀念，強(qiáng)化政府及公務(wù)員行使權(quán)力的程序合法化理念，同時(shí)注重公眾參與的廣泛性與有效性，才能真正推進(jìn)服務(wù)型法治政府建設(shè)，切實(shí)推動(dòng)民主政治的現(xiàn)實(shí)發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)主義和諧社會(huì)的構(gòu)建、社會(huì)主義法治國(guó)家的建設(shè)，最終也必將對(duì)我國(guó)社會(huì)主義政治文明建設(shè)產(chǎn)生積極而深遠(yuǎn)的影響。

注釋

① 十八大報(bào)告.人民出版社，2012：15.

② [美]梅里亞姆.美國(guó)政治學(xué)說(shuō)史.朱曾汶，譯.商務(wù)印書(shū)館，1988：41.

③ 參見(jiàn)國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn).國(guó)發(fā)〔2010〕33號(hào).

④ http：//www.sx.xinhuanet.com/dfzx/2011-08/31/content_23589437.htm.

⑤ 十六大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編.人民出版社，2005-2006：21.

⑥ 十七大報(bào)告.人民出版社，2007：18.

⑦ 十八大報(bào)告.人民出版社，2012：10.

⑧ 林海.程序公正：依法行政的積極追求.群眾，2010.11：75.

⑨ 論語(yǔ)·陽(yáng)貨.

⑩ [美]特里·L·庫(kù)珀.行政倫理學(xué)：實(shí)現(xiàn)行政責(zé)任的途徑.張秀琴，譯.中國(guó)人民大學(xué)出版社，2004：15.

John Rawls， A Theory of Justice， Harvard University Press，（1971），p.239.