天津天保人力資源開發(fā)有限公司

摘要：投資服務中心是我國地方政府在治理模式上的重要創(chuàng)新，是我國行政審批制度的重大改革，是我國建設服務型政府的窗口和實行大部門體制的有益探索。然而，在缺乏系統(tǒng)性理論指導和制度變革的背景下，投資服務中心在實際運作中面臨著諸多問題和質(zhì)疑。而權限問題是影響投資服務中心運作的核心問題，這正是本文研究的緣起。

關鍵詞：投資服務中心；問題；策略

一、投資服務中心的由來

我國各地政府為了回應我國行政管理體制改革、轉(zhuǎn)變政府職能、滿足公眾的服務需求，紛紛建立了集中為公民提供服務的機構。這一機構在各地的稱謂各有不同，有行政許可中心、政務服務中心、投資服務中心、便民服務中心等，然而大多蘊含“服務”二字，與傳統(tǒng)模式的審批機構有了質(zhì)的區(qū)別。

很多學者們都認為建立投資服務中心的宗旨是在一個集中的場所利用各種技術為公眾集中提供服務?；诖斯P者認為投資服務中心是指將具有行政審批職能的政府部門、單位及具有社會管理和服務功能的一些中介機構，在政府指定的相對集中的場所為社會公眾提供信息與咨詢、管理與協(xié)調(diào)、審批與收費、投訴與監(jiān)督等便捷式窗口服務的綜合性行政服務機構。

二、投資服務中心發(fā)展中存在的主要問題

我國各級投資服務中心通過不斷的創(chuàng)新取得了不少成績，為當?shù)氐慕?jīng)濟和社會做出了極大的貢獻，但作為一個新生事物，在發(fā)展過程中難免出現(xiàn)一些困擾其良性發(fā)展的障礙。具體到我區(qū)投資服務中心，由于一些制度法規(guī)的不健全及傳統(tǒng)行政觀念的作祟，使其暴露出許多問題和矛盾，表現(xiàn)為自誕生之日起就面臨的法律定位、管理體制、監(jiān)督協(xié)調(diào)等方面的建設障礙。

一是法律定位不夠準確。特殊開放區(qū)域投資服務中心的建設早已普及，但在性質(zhì)定位上仍缺乏法律依據(jù)，致使投資服務中心的定位較模糊，既不是監(jiān)督主體，也不是審批業(yè)務主體。目前我國還沒有一部關于中心建設的法律或行政法規(guī)，除了浙江、四川等極少數(shù)省份之外，多數(shù)省級政府也并沒有制定相關地方性規(guī)章制度。由于缺乏法律規(guī)范的強制性，投資服務中心的發(fā)展往往受領導意志干擾的色彩較濃，領導重視程度的高低直接決定了中心運轉(zhuǎn)的好壞，遭遇了發(fā)展和管理上的制度“真空”。投資服務中心的發(fā)展缺少法律法規(guī)的明確規(guī)范而依賴領導的主觀意志，必然存在很強的人為性、隨意性、非確定性因素。

二是雙重管理現(xiàn)象突出。各地政府在建立投資服務中心之初，都重視投資服務中心的運行機制與內(nèi)部管理制度建設，基本上都建立健全了一套完整的運作體系。然而隨著調(diào)整各部門職能以及轉(zhuǎn)變領導的工作重心，投資服務中心原先的運行機制逐漸松緩、實效。

三是審批工作協(xié)調(diào)困難。由于中心與窗口單位之間的關系并不是領導與被領導的上下級關系，使得中心具有的“服務、管理、考核、協(xié)調(diào)”等職能在實際工作中常常流于形式，缺乏有效地保障。當遇到不同部門之間意見相悖時，如果沒有上級領導出面協(xié)調(diào)又互不相讓，那么中心就陷入了兩難境地。

四是管理窗口工作人員有困難。投資服務中心作為直接面向社會公眾的服務機構，直接關系到了政府部門的公共形象。目前我國一些地方或部門的領導極為重視投資服務中心的建設，派駐精兵強將負責窗口工作，公正、公開、高效地辦理申辦事項，不僅有助于體現(xiàn)窗口工作人員的良好素質(zhì)，也能提升中心及各職能部門的公共形象。然而也有一些地方或職能部門的領導對中心工作并不重視，甚至認為中心工作與本部門的工作有沖突而產(chǎn)生抵觸情緒，派駐中心的工作人員大都是派遣人員，這些人員的業(yè)務素質(zhì)和工作水平，將不可避免地影響到中心的健康發(fā)展和整體政府行政效能的提高。

三、投資服務中心發(fā)展中存在問題的成因分析

一是政府部門自利性的制約。在投資服務中心的發(fā)展中，一些部門領導為了維護其相關利益不配合中心的協(xié)調(diào)及聯(lián)辦工作，授小權而不授大權，將重大項目和主體項目的審批權依然保留在原單位。如果部門領導授權窗口人員統(tǒng)一辦理所有的審批項目，明確由分管中心窗口工作的某一領導統(tǒng)管，那么原分管領導就喪失了大權，這自然是原部門領導所不愿看到的。一些職能部門處于部門利益的考慮，不公開辦事程序，信息封閉、不共享、不透明，為部門或領導的暗箱操作、違規(guī)審批、謀取不正當利益提供便利。尤其是那些帶有一系列收費行為、被用來彌補政府財政撥款不足的審批項目，職能部門更不愿意將收費情況完全透明化而斷其“財路”，因此，有些部門總以各種理由拒絕進駐投資服務中心，一家不進就會出現(xiàn)多家觀望效仿，致使中心很多工作難以有效展開。

二是體制不夠順暢。由于部門和職能不同，中心各審批窗口的業(yè)務量很難在同一時間內(nèi)達到均衡，存在忙閑不均的現(xiàn)象，尤其是財政、房管、國稅等部門，工作量明顯大于其他窗口。由于投資服務中心權力有限，缺乏應有的內(nèi)部調(diào)控能力，不能調(diào)度各窗口人員協(xié)調(diào)運行、充分利用中心的各種資源，產(chǎn)生各窗口“冷熱不均”的問題。再加上大部分審批項目申辦的隨機性較強，每一窗口何時業(yè)務量大、何時業(yè)務量小無法預料，也就沒辦法確定窗口工作人員的數(shù)量，也就無法在投資服務中心內(nèi)部實現(xiàn)資源的有效配置與業(yè)務協(xié)作，很難改變這種窗口“冷熱不均”的狀態(tài)。在我區(qū)投資服務中心，工商、稅務、代碼等“熱門”窗口前已排起長隊，財政、房管、國土等“冷門”窗口則門可羅雀。無事可做的辦公人員有的閑聊，有的上網(wǎng)玩游戲，甚至有的昏睡。

三是監(jiān)督機制不夠健全。社會公眾和中心各窗口直接面對面，應該最具有發(fā)言權與監(jiān)督權，然而由于缺乏對審批程序、規(guī)則及審批績效標準的清晰認識，掌握的信息不充分，并不能對中心審批行為的效果給予客觀評價?！肮苤菩驼Ｊ?jīng)Q定了公共服務的供給者僅為政府，‘只此一家，別無分號’，作為被服務者的公民并沒有選擇服務方式、內(nèi)容、時間等的機會，對于政府提供的所有服務只能被動地接受”。由于社會公眾對管理主體沒有選擇權，受“民不與官斗”、“多一事不如少一事”的思維影響，社會公眾為了避免給以后的申辦事項造成不必要的麻煩，一般不愿去得罪政府工作人員，即使在申辦事項過程中發(fā)現(xiàn)中心工作的不規(guī)范，也往往選擇不吭聲、不投訴，難以發(fā)揮有效的監(jiān)督作用。

四、加快投資服務中心發(fā)展的對策措施

一是成立特殊開放區(qū)域投資服務中心。我國為加快特殊區(qū)域開發(fā)開放，進一步完善新區(qū)投資環(huán)境，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)招商引資工作，增強整體競爭力，成立了特殊開放區(qū)域投資服務中心。投資服務中心的成立，在特殊區(qū)域與廣大投資者之間架起一座橋梁，打造了一個點對點個性化的服務平臺。

二是擴大投資服務中心行政審批權限。要繼續(xù)深化行政審批制度改革，加快建立適應社會主義市場經(jīng)濟體制要求，有利于實現(xiàn)科學發(fā)展和社會和諧的新型行政審批管理體制。會議審議并原則通過了《關于進一步深化行政審批制度改革的意見》，明確了我國深化行政審批制度改革的目標和原則，提出我國深化行政審批制度改革的任務，主要包括：繼續(xù)清理并努力按照壓減一半的目標減少行政審批事項；進一步擴大地方政府管理權限；規(guī)范和發(fā)展行業(yè)協(xié)會等社會組織；進一步規(guī)范行政審批行為；切實加強對行政審批的監(jiān)督制約；創(chuàng)新行政審批方式。會議強調(diào)，各地、各有關部門要切實加強對行政審批制度改革工作的組織領導，各司其職，各負其責，協(xié)同配合，及時總結推廣經(jīng)驗，并強化對行政審批制度改革執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查。

投資服務中心是我國地方政府自下而上形成的改革創(chuàng)新，是地方政府對行政管理體制改革及建設服務型政府的積極探索，且與國外發(fā)達國家興起的新公共管理運動及新公共服務理論有著必然的聯(lián)系。

本文根據(jù)提出問題、分析問題、解決問題的邏輯路線，對我區(qū)投資服務中心發(fā)展中的困境進行了初步的探討，并針對如何解決我國特殊開放區(qū)域投資服務中心存在的共性問題提出了一些初步的建議。

參考文獻：

[1]全國政務公開領導小組辦公室，加強行政服務中心建設推進政務公開座談會文件匯編[M]，北京：中國方正出版社，2006年，56

[2]高小平，政府管理與服務方式創(chuàng)新[M]，北京：國家行政學院出版社，2008年，151-192

[3]茂戰(zhàn)，我國政府行政審批治理制度改革研究[M]，北京：中國經(jīng)濟出版社，2006年，147-155