目前，我國正在大力推動城鎮(zhèn)化進(jìn)程。根據(jù)有關(guān)方面測算，當(dāng)我國城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%時，所需資金高達(dá)30萬億～50萬億元，每年的資金需求高達(dá)數(shù)萬億元。

巨量的城鎮(zhèn)化建設(shè)資金從何而來？十八屆三中全會和中央城鎮(zhèn)化工作會議給出了解決路徑，研究建立城市基礎(chǔ)設(shè)施、住宅政策性金融機(jī)構(gòu)。圍繞著新政策金融機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、定位，各方猜想不斷。但截至目前，一切屬于未知。

城鎮(zhèn)化建設(shè)面臨資金難題

2013年11月召開的十八屆三中全會上，關(guān)于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的問題得到了高度關(guān)注。在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中，中央明確指出，將完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展機(jī)制，推動大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。相信城鎮(zhèn)化相關(guān)概念股有望受益。

最新的消息是《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》已修改完畢，規(guī)劃明確了新型城鎮(zhèn)化建設(shè)目標(biāo)、戰(zhàn)略重點和制度安排。

數(shù)據(jù)顯示，2013年末，中國城鎮(zhèn)化率升至53.73%。但據(jù)了解，按戶籍人口計算，城鎮(zhèn)非農(nóng)戶口占全部人口的比例僅在35%左右。權(quán)威人士表示，到2020年，城鎮(zhèn)化率將達(dá)60%左右，城鎮(zhèn)常住人口將達(dá)8.5億人，戶籍人口城鎮(zhèn)化率要從目前的35.7%提高到45%，兩個城鎮(zhèn)化率的差距縮小2%至3%。

為在2020年容納8.5億左右城鎮(zhèn)人口的空間布局，城市群仍將為主體形態(tài)，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)將著力優(yōu)化城市化布局和形態(tài)。中央城鎮(zhèn)化工作會議明確表示，“把城市群作為主體形態(tài)，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)合理分工、功能互補(bǔ)、協(xié)同發(fā)展”。實際上，城市群作為未來城鎮(zhèn)化發(fā)展的主體形態(tài)，已不是第一次被提及。

早在去年6月26日，國家發(fā)改委主任徐紹史在國務(wù)院關(guān)于城鎮(zhèn)化建設(shè)工作情況的報告中便提出，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化應(yīng)“以城市群為主體形態(tài)”。相關(guān)學(xué)者亦認(rèn)為，建設(shè)城市群、提高城市群人口密度，是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要手段。

據(jù)媒體統(tǒng)計，我國目前已經(jīng)形成的城市群大體有京津冀、珠三角、長三角、海峽西岸、山東半島、遼寧半島、長江中游、中原、成渝、關(guān)中、海峽東岸等，這11大城市群人口占全部城市人口三分之一以上，GDP占全國三分之二以上。有專家預(yù)計，未來將出現(xiàn)更多的國家級城市群。而從目前密集召開的地方兩會來看，加快推進(jìn)城市群建設(shè)已成各地共識。

在城鎮(zhèn)化過程中，社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、教育和保障房等民生投資，將是未來城鎮(zhèn)化重要資金用途。

國家開發(fā)銀行表示，未來三年我國城鎮(zhèn)化投融資資金需求量將達(dá)25萬億元，城鎮(zhèn)化建設(shè)資金缺口約為11.7萬億元。據(jù)測算，2013年至2015年，財政資金僅能支持當(dāng)年城鎮(zhèn)化新增投資的五分之一左右。顯而易見，城鎮(zhèn)化建設(shè)僅靠財政資金難以為繼。

新政策金融機(jī)構(gòu)猜測紛紜

目前，我國有許多城市的建設(shè)資金以政府投資為主，尚未突破以土地?fù)Q公共基礎(chǔ)設(shè)施的模式。地方政府過分依賴土地收入的負(fù)面影響越來越大，不僅帶來了城市規(guī)模的無序擴(kuò)張和土地資源浪費，引發(fā)了房地產(chǎn)價格暴漲，地方經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)畸形發(fā)展，也使地方政府負(fù)債居高不下?！巴恋刎斦笔杖肽Ｊ讲粌H不可持續(xù)，而且已成為發(fā)展的障礙。

自城鎮(zhèn)化快速發(fā)展以來，我國地方政府性債務(wù)規(guī)模逐年擴(kuò)大。當(dāng)傳統(tǒng)財政不足時，政府通常通過賣地或舉債來解決資金缺口。最新一輪地方債務(wù)審計顯示：全國99個市級、195個縣級、3465個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在債務(wù)風(fēng)險。至2013年6月底，各地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)為10.88萬億元，其中4.07萬億元歸屬地方融資平臺。2014年地方政府債務(wù)償還規(guī)模為3.56萬億元，2014～2016年利息負(fù)擔(dān)預(yù)計在1.5萬億元左右；地方政府承諾以土地出讓收入償還債務(wù)的比率，已占到債務(wù)余額的37.23%。

客觀地說，地方債務(wù)是我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的必然產(chǎn)物，這從其資金投向上可以略見一斑。從審計署披露的信息來看，目前，地方政府債務(wù)主要用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益性項目，其中市政建設(shè)占政府債務(wù)的37.5%，交通運輸設(shè)施建設(shè)占24.4%；此外，保障性住房、教科文衛(wèi)、農(nóng)林水利、生態(tài)建設(shè)等基礎(chǔ)性、公益性項目的支出，也占到了債務(wù)的相當(dāng)部分。

很多專家提出，由于目前政府主要以財政補(bǔ)貼和土地出讓收入作為償債手段，這樣的還款資金來源構(gòu)成就具有不穩(wěn)定性，短期內(nèi)大規(guī)模城鎮(zhèn)化建設(shè)，更可能帶來地方政府的財政風(fēng)險和系統(tǒng)性金融風(fēng)險。

因此，如何突破“土地財政”的老路，為新型城鎮(zhèn)化提供可持續(xù)的資金保障，一直是城鎮(zhèn)建設(shè)的一大難點。

2013年11月15日發(fā)布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，在提到“推進(jìn)城市建設(shè)管理創(chuàng)新”時明確，允許地方政府通過發(fā)債等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道，研究建立城市基礎(chǔ)設(shè)施、住宅政策性金融機(jī)構(gòu)。

12月14日閉幕的中央城鎮(zhèn)化會議，則從五個方面規(guī)劃了新型城鎮(zhèn)化的資金來源，其中特別指出，“當(dāng)前要發(fā)揮好現(xiàn)有政策性金融機(jī)構(gòu)在城鎮(zhèn)化中的重要作用，同時研究建立城市基礎(chǔ)設(shè)施、住宅政策性金融機(jī)構(gòu)”。

所謂政策性金融機(jī)構(gòu)，是指那些由政府或政府機(jī)構(gòu)發(fā)起、出資創(chuàng)立、參股或保證的，不以利潤最大化為經(jīng)營目的，在特定的業(yè)務(wù)領(lǐng)域內(nèi)從事政策性融資活動，以貫徹和配合政府的社會經(jīng)濟(jì)政策或意圖的金融機(jī)構(gòu)。目前一般指中國進(jìn)出口銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和已經(jīng)完成股份制改造的國家開發(fā)銀行。

2008年開始商業(yè)化轉(zhuǎn)型的國家開發(fā)銀行，已擁有超過15年以上的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資等開發(fā)性金融經(jīng)驗，1990年代末的“蕪湖模式”更開創(chuàng)了政府融資平臺模式。近日國開行明確表示，今后業(yè)務(wù)將“突出基礎(chǔ)設(shè)施和安居保障工程兩個重點”，“每年要把60%以上的貸款投入新型城鎮(zhèn)化領(lǐng)域”。

而根據(jù)中央精神，新型政策性金融機(jī)構(gòu)主要服務(wù)對象為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與住宅建設(shè)，這與現(xiàn)有政策性金融機(jī)構(gòu)在功能定位、業(yè)務(wù)范圍上有某些重合。到底新型政策性金融機(jī)構(gòu)如何定位，目前仍然是個謎團(tuán)。這也引發(fā)了研究人士的各種猜想。

多位專家認(rèn)為，國家對原有政策性金融機(jī)構(gòu)作用的強(qiáng)調(diào)，透露出新型政策性金融機(jī)構(gòu)與現(xiàn)有政策性金融機(jī)構(gòu)將形成“互補(bǔ)”關(guān)系。新型政策性金融機(jī)構(gòu)要么成為國開行實現(xiàn)商業(yè)化轉(zhuǎn)型后的“替補(bǔ)”，要么與國開行展開錯位競爭。

著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家厲以寧在2013年11月新出版的《中國經(jīng)濟(jì)雙重轉(zhuǎn)型之路》一書中提出，新建一家政策性的城鎮(zhèn)建設(shè)銀行，是金融結(jié)構(gòu)改革的一項重要舉措，是為了實現(xiàn)特定的城鎮(zhèn)化目標(biāo)，為一定的城鎮(zhèn)提供中長期貸款，為城鎮(zhèn)化建設(shè)中的公共服務(wù)設(shè)施提供融資，以促進(jìn)廉租房建設(shè)和環(huán)境治理等項目的完成。按厲以寧的設(shè)想，應(yīng)設(shè)立新的城鎮(zhèn)建設(shè)銀行，“向一定的城鎮(zhèn)提供中長期貸款”，并為城鎮(zhèn)化建設(shè)中的公共服務(wù)設(shè)施提供融資支持。

或改造公積金成立住宅銀行

除了建立城鎮(zhèn)建設(shè)銀行，另一種關(guān)于設(shè)立住宅政策性金融機(jī)構(gòu)的思路已逐步明確。在去年12月24日召開的全國住房城鄉(xiāng)建設(shè)工作會議上，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部部長姜偉新透露，住建部將配合有關(guān)方面，研究設(shè)立住宅政策性金融機(jī)構(gòu)。這從另一側(cè)面證實了新型政策性金融機(jī)構(gòu)推出的可能性。

有消息稱，關(guān)于住房政策性金融機(jī)構(gòu)的前期討論，涉及出資、業(yè)務(wù)范圍、運轉(zhuǎn)方式、安全保障等。針對為城市普通居民的首次購房和改善居住條件提供資金扶持，及直接提供低于市場利率水平的優(yōu)惠個人購房按揭貸款等方式，都有所提及。

在專家們看來，政策性金融機(jī)構(gòu)參與到住宅金融中來是有好處的，通過改造住房公積金來成立住房政策性金融機(jī)構(gòu)是可行的選擇。

在住房短缺、住房需求膨脹時期，通過住房政策性金融機(jī)構(gòu)解決居民住房問題，是發(fā)達(dá)國家的普遍做法。例如，美國在1930年代成立的儲蓄﹣貸款協(xié)會、日本在“二戰(zhàn)”后成立的住房金融公庫等，都致力于提供長期、低成本、規(guī)?；馁Y金，解決居民的住房需求。

事實上，在我國住宅政策性銀行并非完全是新生事物。1980年代中期，為配合國家住房制度改革，我國分別在煙臺和蚌埠成立住房儲蓄銀行，專門辦理與房改配套的住房基金的籌集、信貸、結(jié)算等政策性金融業(yè)務(wù)。

然而這兩家銀行不過是住房改革和金融改革試點的產(chǎn)物而已，存續(xù)時間不足20年。進(jìn)入1990年代，隨著住房公積金制度的建立，住房儲蓄銀行的職能基本被住房公積金管理中心取代。2000年，蚌埠住房儲蓄銀行被當(dāng)?shù)爻鞘行庞蒙绾喜ⅰ?003年，煙臺住房儲蓄銀行改制更名為恒豐銀行，成為了我國第11家股份制商業(yè)銀行。

2004年住房儲蓄銀行卷土重來，中國建設(shè)銀行與德國施威比豪爾銀行合資成立天津中德住房儲蓄銀行（以下簡稱“中德銀行”），開始在天津市場試水住房信貸。具體操作辦法是：客戶與中德銀行簽訂住房儲蓄合同后，按月向銀行存款，在存款總額達(dá)到合同金額的40%～50%時，就可申請合同全額的購房貸款，并享受到3.3%最低貸款年利率。按照設(shè)立之初的宗旨，中德銀行主要針對中低收入者提供住房儲蓄貸款。如今，10年過去了，中德銀行住房儲蓄貸款的業(yè)績似乎并不理想。

如今，再次提出設(shè)立住房政策性金融機(jī)構(gòu)，又該如何定位？住建部政策研究中心原副主任王玨林認(rèn)為，在我國建立住房政策性金融機(jī)構(gòu)比較難。美國的“兩房”，是作為住房的專項貸款把金融和住房結(jié)合在一起，屬于純粹的市場性行為。中國的住房政策性金融機(jī)構(gòu)如果是提供政策性貸款，銀行的風(fēng)險怎么解決？利益怎么保證？

因為強(qiáng)調(diào)保障性住房等民生工程，在各類被討論的新的政策性銀行模式中，將各地公積金中心改組成政策性住房銀行的建議備受關(guān)注。《中國房地產(chǎn)報》稱，住房政策性金融機(jī)構(gòu)主要是圍繞住房公積金相關(guān)領(lǐng)域展開，或?qū)⑼ㄟ^改造住房公積金來成立，目前還處在前期研究階段，具體方式與路徑尚未確定。

住房公積金交由住房政策性金融機(jī)構(gòu)管理是否可行？央行研究局研究員鄒平座認(rèn)為，目前的公共住房體系已能滿足老百姓的住房需求，單獨設(shè)立住房政策性金融機(jī)構(gòu)向不合格的個人發(fā)放住房貸款，很有可能引發(fā)類似美國的次貸危機(jī)。

清華大學(xué)房地產(chǎn)研究所所長劉洪玉指出，“我國的住房公積金制度，具有政策性住房金融的屬性。以住房公積金制度為基礎(chǔ)，通過改革和拓展，建設(shè)成我國的政策性住房金融機(jī)構(gòu)，是一種非?，F(xiàn)實、可行的選擇?！?/p>

王玨林指出，成立住房政策性金融機(jī)構(gòu)，無非就是銀行提供低息或無息的貸款支持政府搞保障房建設(shè)、支持老百姓能夠靈活性地住上房子。

王玨林稱，當(dāng)年煙臺和蚌埠的改革采取的是補(bǔ)人頭和補(bǔ)磚頭的方式，他們的補(bǔ)貼多以政府財政補(bǔ)貼為主，跟銀行沒有太大關(guān)系。如果現(xiàn)在真的是要通過住房政策性金融機(jī)構(gòu)來管理住房公積金是可行的，政府出臺監(jiān)管政策要求金融機(jī)構(gòu)幫助政府來管理運營公積金，關(guān)鍵是要管好用活?，F(xiàn)在政府又收錢、又管錢、還放錢，這不是好的辦法。