【摘 要】所謂地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是指在種種不確定的因素影響下，地方財(cái)政資金遭受損失或財(cái)政支出出現(xiàn)困難而危及地方政權(quán)正常運(yùn)轉(zhuǎn)及其職能行使的可能性。地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是指地方財(cái)政在運(yùn)行過(guò)程中，由于各種主、客觀因素，特別是一些不確定性因素的影響，財(cái)政的正常支出發(fā)生困難而導(dǎo)致政府機(jī)器難以正常運(yùn)轉(zhuǎn)、地方經(jīng)濟(jì)停滯不前甚至下降、社會(huì)穩(wěn)定受到破壞的可能性。地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)具有誘發(fā)空間廣、傳導(dǎo)性快、隱蔽性強(qiáng)、危害性大等特點(diǎn)。

【關(guān)鍵詞】政府債務(wù)；風(fēng)險(xiǎn)防范

我國(guó)地方債務(wù)規(guī)模龐大，從償債能力角度上看，中西部地方債務(wù)負(fù)擔(dān)重于東部地區(qū)，縣鄉(xiāng)級(jí)政府債務(wù)負(fù)擔(dān)重于省市級(jí)政府，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)地方債務(wù)負(fù)擔(dān)過(guò)重，已經(jīng)成為威脅地方政府安全的首要因素。

現(xiàn)狀分析目前，我國(guó)地方債務(wù)已達(dá)到相當(dāng)?shù)囊?guī)模。據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心地方債務(wù)課題組粗略統(tǒng)計(jì)，我國(guó)目前地方政府債務(wù)至少在10000億元以上，其中，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府債務(wù)2200億元，平均每個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）負(fù)債400萬(wàn)元。如此巨額債務(wù)與目前地方政府有限償債能力的嚴(yán)重不對(duì)稱，在一些地方已引起轟動(dòng)。

從債務(wù)資金投向分析，地方政府性債務(wù)資金主要用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益性項(xiàng)目，這些項(xiàng)目大多有相應(yīng)收入作為償債保障，并形成了大量?jī)?yōu)質(zhì)資產(chǎn)。在經(jīng)濟(jì)體制改革過(guò)程中，國(guó)有企業(yè)不良資產(chǎn)和社會(huì)保障資金支出的增加，導(dǎo)致地方政府隱形債務(wù)的增加。特別是在金融危機(jī)發(fā)生后我國(guó)實(shí)行適度寬松的貨幣政策和積極的財(cái)政政策的背景下，地方政府為恢復(fù)經(jīng)濟(jì)采取大規(guī)模投融資，一定程度上導(dǎo)致新增大量地方政府債務(wù)。我國(guó)地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)有其特殊的歷史背景和生成機(jī)理，而且有關(guān)預(yù)警信息取得困難，\"財(cái)政危機(jī)\"的表現(xiàn)模糊，這些問(wèn)題給有效預(yù)警帶來(lái)困難。不僅如此，現(xiàn)有的預(yù)警研究在預(yù)警理論和預(yù)警方法上也存在諸多問(wèn)題。

1.我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的表現(xiàn)及特征

債務(wù)現(xiàn)狀。

從調(diào)查的情況看，我市政府負(fù)債數(shù)大面廣，形勢(shì)嚴(yán)峻，突出表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

第一，規(guī)模大，債務(wù)周期短。

如果按照2010年的增長(zhǎng)速度，2013年地方政府債務(wù)規(guī)模估計(jì)已經(jīng)達(dá)到GDP的29%，遠(yuǎn)高于1996年的3.4%。相比之下，日本的政府債務(wù)雖已相當(dāng)于GDP的200%，但其中地方政府債務(wù)與GDP的比例近期一直在40%附近波動(dòng)；美國(guó)同樣是聯(lián)邦政府債務(wù)較多，而地方政府的債務(wù)率比較低。我國(guó)地方政府的債務(wù)率比日本稍微低一點(diǎn)，比美國(guó)高得多。2013年還期五年以內(nèi)的債務(wù)占比70%。

第二，增長(zhǎng)快，債務(wù)分布不平衡。

1996年-2013年的年增長(zhǎng)速度達(dá)27%，其中個(gè)別年份的增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)高于這個(gè)數(shù)字。其中1998年實(shí)行積極的財(cái)政政策，地方政府債務(wù)增長(zhǎng)48%；2008年全球金融危機(jī)爆發(fā)，2009年地方政府債務(wù)增長(zhǎng)62%。第三，債務(wù)周期短。

第三，銀行貸款多、債務(wù)率高。

2013年銀行貸款占比79%。債務(wù)率是地方政府債務(wù)與地方可支配收入的比例，目前平均水平已經(jīng)達(dá)到150%。如果計(jì)算債務(wù)與本級(jí)財(cái)政收入（不包括中央轉(zhuǎn)移支付收入）的比例，平均水平高達(dá)250%。

2.我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的成因

隨著以放權(quán)讓利為特征的漸進(jìn)式改革，地方政府逐漸成為擁有自我發(fā)展目標(biāo)的行政和經(jīng)濟(jì)實(shí)體，由原來(lái)的徹底服從于中央政府的分支機(jī)構(gòu)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)樨?cái)政上“自負(fù)盈虧”的公共主體。地方政府的“公共主體性”客觀上要求它在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)秩序的穩(wěn)定與維擴(kuò)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)所需資金的籌措、社會(huì)治安的維護(hù)、以及可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的落實(shí)等方面發(fā)揮越來(lái)越大的作用，而中央賦予地方政府的“財(cái)權(quán)”并沒有隨“事權(quán)”的增人而同步增大，加上地方政府可以利用的資源非常有限以及法律上對(duì)地方政府債務(wù)的約束，不得已地方政府各職能部門自覺或不自覺地、公開或隱蔽地、直接或間接地以地方政府“多元化融資”等多種名義舉借了大量債務(wù)。

2.1部分地方政府的隨意舉債及過(guò)度舉債

對(duì)我國(guó)各級(jí)地方政府來(lái)說(shuō)，通常只關(guān)心借錢，而很少有人過(guò)問(wèn)是否能還債，即使是有這樣那樣的評(píng)審部門，其對(duì)債務(wù)的約束也只是一種軟約束。地方官員很多時(shí)候完全是為借錢而借錢，而根本不顧償還和資金的收益問(wèn)題。官員在向上級(jí)財(cái)政部門借款的時(shí)候，并不是將借到的錢完全用于其中請(qǐng)時(shí)所列出的用途。不少官員將借到錢中的很少一部分用于正常用途，而將其中的大部分挪作他用，有的還通過(guò)轉(zhuǎn)移資金的方式將其轉(zhuǎn)為預(yù)算外資金，躲避上級(jí)財(cái)政的監(jiān)督，其目的就是為了對(duì)這些錢具有更大的支配權(quán)，以滿足其對(duì)權(quán)利和金錢的支配欲。

2.2部分地方財(cái)政入不敷出

隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立和完善，政府宏觀管理職能的不斷拓寬，對(duì)財(cái)政支出提出了更高的要求，隨著人口的增加、公共服務(wù)范圍的擴(kuò)大和服務(wù)質(zhì)量的提高使財(cái)政支出早現(xiàn)不斷增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)。一方面，財(cái)政供養(yǎng)人員、公用經(jīng)費(fèi)、人員經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)迅猛：另一方面，地方政府支出的范圍不斷擴(kuò)大，不僅上級(jí)政府下放了許多支出責(zé)任，原來(lái)中國(guó)有企業(yè)承擔(dān)的許多社會(huì)職能也轉(zhuǎn)由地方政府承擔(dān)。同時(shí)，對(duì)提供義務(wù)教育、木區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)等基本事權(quán)還有所下移，使地方政府支出基數(shù)和支出剛性增人，從而產(chǎn)生了市以下各級(jí)政府的則權(quán)、事權(quán)關(guān)系的不對(duì)稱問(wèn)題。

2.3部分地方投資項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益較差

對(duì)地方財(cái)政部門的貸款項(xiàng)目的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，財(cái)政部門審批的債務(wù)融資項(xiàng)目通常分為三類，一類、二類屬于完全公益性項(xiàng)目，這些項(xiàng)目基本上不產(chǎn)生什么經(jīng)濟(jì)效益。因此，依靠項(xiàng)目本身來(lái)還款是比較困難的，它的收益更多的是社會(huì)效益，這種項(xiàng)目很多是來(lái)自國(guó)際金融組織和外國(guó)政府的貸款。如果到時(shí)候無(wú)法償還，政府出于國(guó)際形象必須承擔(dān)償債義務(wù)。

3.如何改善地方政府債務(wù)問(wèn)題

3.1建立健全政府債務(wù)擔(dān)保機(jī)制，減輕潛在的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

目前在地方政府的債務(wù)中，由政府擔(dān)保的債務(wù)具有一定的規(guī)模，這在一定程度上增加了政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的不確定性。針對(duì)這一現(xiàn)狀，地方政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)政府擔(dān)保債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范，制定規(guī)范的擔(dān)保。一般來(lái)說(shuō)，對(duì)于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目，要采取借款單位與貸款機(jī)構(gòu)借貸直對(duì)方式，財(cái)政不予擔(dān)保。為了部分減輕擔(dān)保債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于確需財(cái)政擔(dān)保的項(xiàng)目，政府可根據(jù)項(xiàng)目的性質(zhì)和特點(diǎn)，建立健全分級(jí)擔(dān)保、反擔(dān)保和實(shí)物擔(dān)保等擔(dān)保制度。國(guó)外的實(shí)踐證明，對(duì)于那些借款限制、借款途徑不太可靠、控制風(fēng)險(xiǎn)的能力有限、風(fēng)險(xiǎn)的承受能力較差的政府來(lái)說(shuō)，政府提供直接的財(cái)政支持比提供擔(dān)保更為合適。

3.2實(shí)行嚴(yán)格規(guī)范的債務(wù)投資決策責(zé)任制

為了杜絕行政領(lǐng)導(dǎo)隨意拍板決定項(xiàng)目取舍的非科學(xué)做法，地方政府在使用、管理貸款資金時(shí)，要建立嚴(yán)格的債務(wù)投資決策責(zé)任制，以規(guī)范的形式明確項(xiàng)目負(fù)責(zé)人應(yīng)承擔(dān)的管理和償債的責(zé)任。同時(shí)，為避免投資決策失誤，應(yīng)實(shí)行整個(gè)投資項(xiàng)目的決策者一貫負(fù)責(zé)制，對(duì)從建設(shè)項(xiàng)目的可行性研究和確定，到設(shè)計(jì)、施工、生產(chǎn)準(zhǔn)備、投入生產(chǎn)的全過(guò)程負(fù)責(zé)到底，全面監(jiān)督。對(duì)放棄職責(zé)，放松管理，致使項(xiàng)目失敗，償債發(fā)生困難的責(zé)任人，要給予黨紀(jì)、政紀(jì)處分：對(duì)造成重大損失浪費(fèi)，甚至利用主管項(xiàng)目之機(jī)違紀(jì)違法的，要追究其法律責(zé)任。

3.3建立科學(xué)高效的舉債償還機(jī)制

實(shí)行監(jiān)管中心向預(yù)算口提出外債項(xiàng)目所需管理費(fèi)、配套資金、償還資金的支出計(jì)劃，按照項(xiàng)目實(shí)施情況和貸款資金的到位情況掌握各種資金的支出管理，這樣做有利于全面了解項(xiàng)目所有資金的到位和支出情況。強(qiáng)化項(xiàng)目財(cái)務(wù)資金的監(jiān)督，避免資金的失控和浪費(fèi)，也有利于項(xiàng)目的執(zhí)行和貸款的償還。所有政府性建設(shè)項(xiàng)目的舉債，授權(quán)計(jì)委管理，其他部門不得各自為政，多頭舉債，以扭轉(zhuǎn)多頭舉債、分散使用、財(cái)政兜底的局面；舉債要有規(guī)模計(jì)劃，嚴(yán)格跟預(yù)算安排走，最大程度地控制舉債數(shù)額；舉債要先預(yù)算償還成本，要嚴(yán)格規(guī)定償還時(shí)間；貸款使用，必須經(jīng)區(qū)政府常務(wù)會(huì)議批準(zhǔn)等。

3.4明確債權(quán)，整頓債務(wù)，制定嚴(yán)格的還款準(zhǔn)備金制度

要強(qiáng)化各項(xiàng)目單位作為還債主體的責(zé)任，在政府外債監(jiān)管部門的監(jiān)管下將回收的貸款資金、項(xiàng)目本身收益、固定資產(chǎn)折舊、存款利息及項(xiàng)目單位的其他收入等實(shí)行專戶儲(chǔ)存，專項(xiàng)用于貸款的償還。政府在安排每年的財(cái)政預(yù)算時(shí)，應(yīng)充分考慮償債的因素，在財(cái)政每年安排的技術(shù)改造、基本建設(shè)以及有關(guān)部門的專項(xiàng)資金中集中一部分，或從預(yù)算中單獨(dú)安排，建立還貸準(zhǔn)備金。還貸準(zhǔn)備金主要用于償還本級(jí)的純社會(huì)效益型外債。還貸周轉(zhuǎn)金主要用于下級(jí)債務(wù)人一時(shí)還款困難時(shí)的臨時(shí)墊付周轉(zhuǎn)。同時(shí)應(yīng)本著“誰(shuí)借誰(shuí)還誰(shuí)受益”的原則，建立借用還相統(tǒng)、責(zé)權(quán)利相結(jié)合的債務(wù)管理新機(jī)制，依法確立債權(quán)債務(wù)關(guān)系，明確償債責(zé)任及連帶責(zé)任。

3.5加強(qiáng)財(cái)政收支管理 ，規(guī)范財(cái)政支出

財(cái)政要根據(jù)量力而行、量入為出和勤儉節(jié)約的原則合理安排各項(xiàng)開支。建立嚴(yán)格的財(cái)務(wù)內(nèi)部控制機(jī)制，使風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)在每一筆財(cái)政資金的支出中得到體現(xiàn)。除有關(guān)法規(guī)已有規(guī)定之外，要制止：將一些項(xiàng)目的支出增長(zhǎng)與GDP或財(cái)政掛鉤的做法，地方財(cái)政支出增長(zhǎng)必須低于地方財(cái)政收入增長(zhǎng)，地方財(cái)政收支要按照《預(yù)算法》的要求自求平衡，不能出現(xiàn)赤字。重新界定財(cái)政的供給范圍，減少日益增長(zhǎng)的行政事業(yè)性經(jīng)費(fèi)開支。政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的過(guò)度干預(yù)，對(duì)社會(huì)的大包大攬，勢(shì)必造成預(yù)算擴(kuò)張，形成財(cái)政赤字和沉重債務(wù)。因此，按照公共財(cái)政的要求，以滿足“社會(huì)公共需要”為原則，對(duì)能源、交通、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，應(yīng)建立政府投資引導(dǎo)機(jī)制。對(duì)事業(yè)單位實(shí)行分類處置，即對(duì)公益性事業(yè)（如基礎(chǔ)教育、圖書館、高新技術(shù)研究等）實(shí)行財(cái)政“兜底”，保障資金供應(yīng)；對(duì)半公益性半經(jīng)營(yíng)性事業(yè)，財(cái)政可給予適當(dāng)補(bǔ)助；對(duì)經(jīng)營(yíng)性事業(yè)單位應(yīng)使其完全走向市場(chǎng)；對(duì)社會(huì)保障則應(yīng)納入財(cái)政預(yù)算。繼續(xù)深化行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)制度改革，進(jìn)一步精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和壓縮編制，減少行政經(jīng)費(fèi)支出，嚴(yán)格控制社會(huì)集團(tuán)消費(fèi)開支，結(jié)合深化價(jià)格體制改革，逐步減少財(cái)政的各項(xiàng)補(bǔ)貼性支出，提高資金使用效益。 [科]

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