黨的十八屆三中全會(huì)決定明確指出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！边@次全會(huì)的最大亮點(diǎn)，是第一次用“治理”取代“管理”，成為黨在全面深化改革時(shí)期的執(zhí)政理念。全會(huì)公報(bào)9次提到“治理”；全會(huì)通過的《決定》則有24次出現(xiàn)“治理”一詞。從“管理”到“治理”，雖然只有一字之差，但卻體現(xiàn)了治國(guó)理念的新跨越，不僅是中國(guó)特色社會(huì)主義理論的重大創(chuàng)新，也是中國(guó)特色社會(huì)主義的實(shí)踐總結(jié)，更是未來(lái)社會(huì)發(fā)展的重大戰(zhàn)略部署。

一

黨的十一屆三中全會(huì)確立了以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，實(shí)行改革開放的偉大戰(zhàn)略方針，釋放了社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境發(fā)生了巨大變化。面臨經(jīng)濟(jì)體制深刻變革、社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變動(dòng)、利益格局深刻調(diào)整、思想觀念深刻變化而產(chǎn)生的一系列新情況和新問題，黨始終把理論創(chuàng)新作為推動(dòng)中國(guó)特色社會(huì)主義不斷發(fā)展的力量源泉。鄧小平始終圍繞經(jīng)濟(jì)建設(shè)這個(gè)中心來(lái)強(qiáng)調(diào)社會(huì)管理，他說(shuō)：“管理兩個(gè)字很重要，管理好不好大不一樣”，“你講社會(huì)主義比資本主義優(yōu)越，就要比人家管理得更好，提高科學(xué)技術(shù)水平，管理水平很重要”。鄧小平認(rèn)為，團(tuán)結(jié)穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境是社會(huì)管理的保障。他說(shuō)：“中國(guó)的問題，壓到一切的是需要穩(wěn)定，沒有穩(wěn)定的環(huán)境，什么都搞不成，已經(jīng)取得的成果也會(huì)失掉。”他重視人民群眾積極性的發(fā)揮，認(rèn)為人民群眾的參與是管理的重點(diǎn)；他提出了社會(huì)主義的本質(zhì)，把貧富差距的控制作為社會(huì)管理的目標(biāo)；他主張將集中領(lǐng)導(dǎo)和民主管理相結(jié)合。他說(shuō)：“為了實(shí)現(xiàn)四個(gè)現(xiàn)代化，我們所有的企業(yè)必須毫無(wú)例外地實(shí)行民主管理，使集中領(lǐng)導(dǎo)與民主管理結(jié)合起來(lái)。”他提出要打破平均主義，把社會(huì)效益作為社會(huì)管理的最高準(zhǔn)則。

黨的十三屆四中全會(huì)以后，江澤民圍繞全面建設(shè)小康社會(huì)的這個(gè)宏偉目標(biāo)，繼承和發(fā)展了鄧小平社會(huì)管理的系統(tǒng)思想，進(jìn)一步提出了堅(jiān)持法治和德治相統(tǒng)一，雙管齊下抓好社會(huì)管理。他在十四屆五中全會(huì)上進(jìn)一步指出，在改革開放新時(shí)期，必須處理好社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)中各種關(guān)系，特別是處理好改革、發(fā)展、穩(wěn)定的關(guān)系，這是國(guó)家管理的重要原則。他主張以加強(qiáng)社會(huì)治安為抓手，推進(jìn)社會(huì)管理工作。他強(qiáng)調(diào)：“社會(huì)治安，不僅是一個(gè)重大的社會(huì)問題，而且也是一個(gè)重大的政治問題。社會(huì)治安不好，群眾不能安居樂業(yè)，不僅會(huì)影響黨和政府在人民群眾心目中的形象，而且也會(huì)影響改革穩(wěn)定發(fā)展的大局?！?001年1月10日，江澤民在全國(guó)宣傳部長(zhǎng)會(huì)議上首次提出了“政治文明”的科學(xué)論斷，黨的十六大將政治文明與物質(zhì)文明、精神文明并列，形成“三位一體”的社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的總布局。這一“三位一體”的社會(huì)建設(shè)與管理思想的提出，標(biāo)志著社會(huì)管理理念日漸成熟。

2003年黨的十六屆三中全會(huì)，“社會(huì)建設(shè)和管理”被列入“五個(gè)統(tǒng)籌”之中，作為落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的必要方面和必然要求。2004年十六屆四中全會(huì)第一次提出“加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)和管理，推進(jìn)社會(huì)管理體制創(chuàng)新”。2006年黨的十六屆六中全會(huì)專門做出《關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》，提出：必須創(chuàng)新社會(huì)管理體制，整合社會(huì)管理資源，提高社會(huì)管理水平，健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局。黨的十七大正式將社會(huì)建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)和文化建設(shè)并列，社會(huì)體制改革正式提上黨和政府的工作日程。2011年2月19日，胡錦濤在中央黨校舉辦的省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部社會(huì)管理及其創(chuàng)新專題研討班開班式上強(qiáng)調(diào)：正確把握國(guó)內(nèi)外形勢(shì)新變化、新特點(diǎn)，針對(duì)當(dāng)前社會(huì)管理中的突出問題，著重研究加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理、做好新形勢(shì)下群眾工作的思路和舉措，為促進(jìn)社會(huì)和諧、實(shí)現(xiàn)“十二五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)任務(wù)凝聚強(qiáng)大力量。

2011年7月5日，中共中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的意見》，明確了加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的意義、指導(dǎo)思想、基本原則、目標(biāo)任務(wù)和主要措施，形成了“一個(gè)工作格局”“三個(gè)最大限度”“五個(gè)全新理念”“七項(xiàng)基本任務(wù)”的社會(huì)管理創(chuàng)新的總布局。

各地因地制宜，大力開展社會(huì)管理創(chuàng)新的探索，在社會(huì)管理創(chuàng)新方面共同出現(xiàn)了一些新的變化：由強(qiáng)調(diào)政府自上而下的層級(jí)管轄變成了強(qiáng)調(diào)減少管理層次、資源下沉和撫育基層發(fā)展；由主張“政府包打天下”轉(zhuǎn)變到運(yùn)用社會(huì)組織在內(nèi)的各種力量；由單純的行政管控手段轉(zhuǎn)變到依賴包括非強(qiáng)制、非官方和非正式的方式在內(nèi)的多種方式實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理。以“社會(huì)協(xié)同”和“公眾參與”作為探索的關(guān)鍵點(diǎn)，著力探索一種自上而下與自下而上相結(jié)合的社會(huì)管理體制，成為各地加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的共同點(diǎn)，這顯然契合了治理理論的核心理念，賦予社會(huì)管理“治理”色彩。

黨的十八大報(bào)告進(jìn)一步明確提出：“加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)管理體制，加快形成政府主導(dǎo)、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系，加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制，加快形成源頭治理、動(dòng)態(tài)管理、應(yīng)急處置相結(jié)合的社會(huì)管理機(jī)制?！庇伞案窬帧鄙仙秊椤绑w制”，并且強(qiáng)調(diào)“法治保障”，表明社會(huì)管理已成為中國(guó)特色社會(huì)主義理論和制度的重要組成部分。

黨的十八屆三中全會(huì)繼續(xù)推進(jìn)理論創(chuàng)新，把“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”與“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度”并列為全面深化改革的總目標(biāo)，這意味著黨的執(zhí)政理念由政府自上而下的“管理”轉(zhuǎn)變?yōu)檎陨隙屡c社會(huì)自下而上相結(jié)合的“治理”，這顯然是中國(guó)特色社會(huì)主義的重大理論創(chuàng)新，標(biāo)志著“治理”取代“管理”，成為新時(shí)期深化改革的執(zhí)政理念和治國(guó)方略。

二

從“管理”到“治理”，體現(xiàn)的是治理主體由一元到多元的轉(zhuǎn)變?！肮芾怼钡闹黧w只能是政府，而“治理”的主體不僅包括政府，也包括了各種社會(huì)組織乃至個(gè)人。從過去的單個(gè)主體變?yōu)槎鄠€(gè)主體。多個(gè)主體構(gòu)成相互監(jiān)督、相互促進(jìn)、相輔相成的治理體系。這并不是削弱社會(huì)治理，而是強(qiáng)化社會(huì)治理。這樣一來(lái)，老百姓在參與社會(huì)治理的過程中，就有了更多的發(fā)言權(quán)，各級(jí)政府出臺(tái)的各項(xiàng)政策也將會(huì)更加公正和公平。

從“管理”到“治理”，反映的是治理方式由人治向法治的轉(zhuǎn)化。由于“管理”的主體單一，權(quán)力運(yùn)行單向，而且往往存在“我強(qiáng)你弱、我高你低、我說(shuō)你聽、我管你從”的現(xiàn)象，因此在管理方式上往往出現(xiàn)居高臨下、簡(jiǎn)單生硬的人治作風(fēng)。而“治理”不再是簡(jiǎn)單的命令或完全行政化的管理，而是強(qiáng)調(diào)多元主體的相互協(xié)調(diào)。社會(huì)治理的實(shí)質(zhì)是建立在市場(chǎng)原則、公共利益和認(rèn)同之上的合作。從一元、單向治理向多元、交互共治的轉(zhuǎn)變，就意味著社會(huì)治理不能走上人治的老路，必須以法治作為協(xié)調(diào)各種關(guān)系的共同基礎(chǔ)，從而推動(dòng)社會(huì)治理的法治化。

從“管理”到“治理”，折射的是對(duì)社會(huì)治理能力和水平的新要求。管理常常是單向度的，治理是體系化的。實(shí)現(xiàn)“國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化”，是一個(gè)制度化、系統(tǒng)化的改革目標(biāo)。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，就必須著力提升政府的治理能力，激發(fā)社會(huì)組織活力，鼓勵(lì)人民群眾參與社會(huì)治理。在社會(huì)公共事務(wù)領(lǐng)域的治理中，各級(jí)政府不要“越俎代庖”，社會(huì)組織不能“徒有虛名”，人民群眾不是“微不足道”。此外，推進(jìn)“治理能力現(xiàn)代化”，要求各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部擁有更多現(xiàn)代化的知識(shí)和本領(lǐng)，才能創(chuàng)造性地開展社會(huì)治理工作。

從“國(guó)家管理”到“國(guó)家治理”，既是社會(huì)治理理念的重大創(chuàng)新，又是全面深化改革，完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度的重要戰(zhàn)略部署，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的重要基石。