[摘 要]政府信息公開(kāi)是依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的需要，是依法行政、全心全意為人民服務(wù)的需要，也是促進(jìn)我國(guó)民主制度建設(shè)、進(jìn)一步完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要。我們必須從法治建設(shè)的高度加強(qiáng)對(duì)這一制度的建設(shè)。

[關(guān)鍵詞]政府信息；公開(kāi)；法律思考

我國(guó)《憲法》規(guī)定“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民”，我們黨的宗旨是全心全意為人民服務(wù)，我國(guó)從中央到鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級(jí)政府都稱(chēng)是“人民政府”。由此我們不難推導(dǎo)出：在我國(guó)，人民是國(guó)家的主人，黨和政府都是為人民服務(wù)的。不言而喻，黨和政府想為人民干什么，應(yīng)當(dāng)事先讓人民知曉，得到人民的理解與支持。因此，政府的信息公開(kāi)不僅是必要的，而且此項(xiàng)工作必須做好。

一、我國(guó)實(shí)施政府信息公開(kāi)制度的必要性

在政府信息公開(kāi)的實(shí)踐中，我國(guó)采用的是主動(dòng)公開(kāi)制度，即政府主動(dòng)地在有關(guān)的公開(kāi)出版物上公布政府信息，或者以通告、告示、布告、公告等方式公開(kāi)政府信息。

從法理的角度，政府是否應(yīng)當(dāng)向公眾提供政府信息，不是由政府的權(quán)力決定的，而是由民眾的權(quán)利決定的。人民主權(quán)理論和知情權(quán)理論是公眾獲得政府信息權(quán)的理由，也是政府信息公開(kāi)制度的理論基礎(chǔ)。

我國(guó)已經(jīng)轉(zhuǎn)到了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，同時(shí)也已步入了信息社會(huì)，政府信息公開(kāi)從技術(shù)的層面已經(jīng)完全可能，從社會(huì)的層面顯得尤為必要。

第一，政府信息公開(kāi)是政府宏觀調(diào)控的必要基礎(chǔ)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，從某種意義上來(lái)說(shuō)，就是一種信息經(jīng)濟(jì)。同時(shí)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)又是一種平等經(jīng)濟(jì)，人們對(duì)信息資源的獲取應(yīng)當(dāng)機(jī)會(huì)均等，這就需要通過(guò)政府宏觀調(diào)控措施來(lái)加以保障。只有在信息公開(kāi)的條件下，才能使人們?cè)谛畔①Y源的獲取上實(shí)現(xiàn)均等。

第二，政府信息公開(kāi)是我國(guó)政府體制改革的客觀要求。黨的十八大《報(bào)告》主題中提出了“解放思想、改革開(kāi)放、凝聚力量、攻堅(jiān)克難”的要求。政治體制改革就是改革開(kāi)放的重點(diǎn)內(nèi)容之一。作為政治體制改革的重要組成部分，各種形式的政府公開(kāi)制度必須盡快完善?，F(xiàn)有的公開(kāi)招標(biāo)、公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)、公開(kāi)招考、公開(kāi)數(shù)據(jù)、公開(kāi)配額、公開(kāi)辦事制度與結(jié)果等政府信息公開(kāi)制度必須統(tǒng)一與協(xié)調(diào)。我們只有通過(guò)建立合理的政府信息公開(kāi)體制，才能確保我們政府的透明、公平、公正，也只有這樣，才能進(jìn)一步使我國(guó)的政治體制改革不斷地得到深化。

第三，政府信息公開(kāi)制度是信息社會(huì)建設(shè)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的基本保障。缺少透明度的結(jié)果是政府信息資源難以為社會(huì)所利用，造成社會(huì)資源的巨大浪費(fèi)。只有不斷加大信息公開(kāi)力度，進(jìn)一步推動(dòng)國(guó)家信息化，保障政府信息充分為社會(huì)所利用，才能創(chuàng)造巨大的經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益。

第四，政府信息公開(kāi)是信息民主的保障。信息是當(dāng)今社會(huì)一種極其重要的資源，信息民主是現(xiàn)代民主的重要組成部分，保障信息的公正、公平、公開(kāi)是我國(guó)民主建設(shè)進(jìn)程中不可或缺的重要內(nèi)容，我們必須通過(guò)公開(kāi)政府信息，不斷滿足公眾獲得信息權(quán)、使用信息權(quán)和參與信息權(quán)的民主權(quán)利。

二、我國(guó)政府信息公開(kāi)實(shí)踐的法律責(zé)任

黨的十一屆三中全會(huì)后，隨著改革開(kāi)放和政治體制改革的深入，政府信息公開(kāi)的問(wèn)題逐漸被提出。

（一）由村務(wù)公開(kāi)導(dǎo)致的政府公開(kāi)，是我國(guó)政府信息公開(kāi)的催化劑

20世紀(jì)80年代后期，我國(guó)農(nóng)村實(shí)行基層自治時(shí)間還不長(zhǎng)，相應(yīng)的法律法規(guī)也不健全，長(zhǎng)期存在村務(wù)不公開(kāi)的現(xiàn)象。農(nóng)村實(shí)行土地承包制度后，經(jīng)濟(jì)利益的個(gè)體化使得農(nóng)民更加關(guān)心村集體資產(chǎn)的使用，暗箱操作引發(fā)了農(nóng)民與村干部的矛盾，甚至引起了一些嚴(yán)重的沖突。在這樣的壓力下，一些地方自發(fā)實(shí)行村務(wù)公開(kāi)。

村務(wù)公開(kāi)導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政務(wù)公開(kāi)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政務(wù)公開(kāi)又促進(jìn)了系統(tǒng)性的行政公開(kāi)。1999年公安部發(fā)布文件，要求在全國(guó)公安機(jī)關(guān)普遍實(shí)行警務(wù)公開(kāi)。2000年國(guó)家稅務(wù)總局發(fā)布《關(guān)于在全國(guó)稅務(wù)系統(tǒng)進(jìn)一步實(shí)行文明辦稅“八公開(kāi)”的通知》。同時(shí)，國(guó)家工商管理局等部門(mén)紛紛在本部門(mén)推行政務(wù)公開(kāi)。

更為重要的是，網(wǎng)絡(luò)的迅速發(fā)展，為政務(wù)公開(kāi)提供了新的渠道和方式，對(duì)政府信息公開(kāi)起到了巨大的促進(jìn)作用。

（二）政務(wù)公開(kāi)與政府信息公開(kāi)緊密聯(lián)系，但絕不等同

政務(wù)公開(kāi)的內(nèi)容是有關(guān)行政事務(wù)的事項(xiàng)，即既有信息的公開(kāi)也有行為的公開(kāi)，信息公開(kāi)是政務(wù)公開(kāi)的核心內(nèi)容。隨著政務(wù)公開(kāi)的發(fā)展，人們的注意力從寬泛的政務(wù)公開(kāi)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)殛P(guān)注更具體的政府信息公開(kāi)。中國(guó)入世，世貿(mào)組織的透明度原則要求我國(guó)政府公開(kāi)信息。隨著實(shí)踐的發(fā)展，信息公開(kāi)的重要性越來(lái)越被公眾和政府所認(rèn)識(shí)。

（三）違反政府信息公開(kāi)制度的責(zé)任，主要包括行政機(jī)構(gòu)拒絕公開(kāi)依法可以公開(kāi)信息和公開(kāi)了依法不能公開(kāi)的信息兩種情況時(shí)的法律責(zé)任

在各國(guó)政府信息公開(kāi)立法中，較少有關(guān)于行政機(jī)構(gòu)違反政府信息公開(kāi)制度的責(zé)任的規(guī)定。如美國(guó)1966年的《信息自由法》雖然是美國(guó)行政的一個(gè)重大發(fā)展，但該法確立的保障公民了解權(quán)盡量擴(kuò)大、迅速公開(kāi)政府文件的目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，仍然存在不少障礙。其中重要的障礙之一就是，法律對(duì)于違法拒絕提供文件的官員沒(méi)有處罰的規(guī)定，不足以激發(fā)官員守法的責(zé)任心。只是在1974年對(duì)《信息自由法》進(jìn)行第一次修改時(shí)，才增加規(guī)定了對(duì)違法拒絕提供文件的官員進(jìn)行行政處分。

在我國(guó)，由于一直都有《保密法》和《公務(wù)員法》中有關(guān)公務(wù)員負(fù)有保密義務(wù)的規(guī)定，公務(wù)員的保密意識(shí)一直比較強(qiáng)。而由于政府信息公開(kāi)制度的不完善，經(jīng)常發(fā)生公務(wù)員拒絕向申請(qǐng)人提供信息。因此，我國(guó)在制定政府信息公開(kāi)法時(shí)，應(yīng)該規(guī)定行政機(jī)構(gòu)及其工作人員違法拒絕向申請(qǐng)人提供信息時(shí)的法律責(zé)任，并要妥善處理好不同法律規(guī)定之間的協(xié)調(diào)和一致性問(wèn)題。

三、我國(guó)政府信息公開(kāi)制度目前主要存在的問(wèn)題

我國(guó)政府信息公開(kāi)的實(shí)踐與法律制度雖然有了一定的發(fā)展，但存在的問(wèn)題絕不可掉以輕心。

（一）政府信息公開(kāi)還不能滿足社會(huì)的需求

目前政府信息公開(kāi)不是以可訴求的獲得政府信息權(quán)為基礎(chǔ)，而是以政府的職權(quán)為基礎(chǔ)。這樣公開(kāi)信息是行政機(jī)關(guān)的職權(quán)行為，能否滿足社會(huì)需要不得而知。

（二）政府信息公開(kāi)的范圍具有不確定性

目前沒(méi)有信息公開(kāi)法，所以政府信息公開(kāi)的范圍沒(méi)有明確的規(guī)定。目前對(duì)信息公開(kāi)的范圍有界定作用的是《保密法》?！侗Ｃ芊ā窂?qiáng)調(diào)的是保密而不是公開(kāi)。因此，政府公開(kāi)的多是法律法規(guī)，辦事程序和執(zhí)法守則等一般性的信息。

（三）政府信息公開(kāi)缺少程序規(guī)定

由于沒(méi)有明確的法律程序規(guī)定政府應(yīng)當(dāng)以什么方式公開(kāi)政府信息，所以現(xiàn)在政府信息公開(kāi)的方式是由政府決定的。因而政府多采用主動(dòng)公開(kāi)的方式，公布的多是一般性的信息，而比較具體的行政信息，由于沒(méi)有申請(qǐng)政府公開(kāi)信息的程序規(guī)定，公開(kāi)的就很有限。

（四）政府信息公開(kāi)缺乏監(jiān)督機(jī)制和救濟(jì)手段

現(xiàn)行的信息公開(kāi)義務(wù)的法律都沒(méi)有明確規(guī)定信息公開(kāi)的監(jiān)督機(jī)制，也沒(méi)有規(guī)定不公開(kāi)信息的法律責(zé)任。因而，政府機(jī)關(guān)如果拒絕提供信息，信息申請(qǐng)人沒(méi)有獲得救濟(jì)的途徑。

四、完善政府信息公開(kāi)制度的對(duì)策建議

我國(guó)目前應(yīng)該從以下四個(gè)方面完善信息公開(kāi)的制度建設(shè)：

（一）轉(zhuǎn)變政府信息公開(kāi)理念

要想加強(qiáng)政府信息公開(kāi)工作，首先要轉(zhuǎn)變政府信息公開(kāi)的理念，就是要改變以往政府對(duì)待信息公開(kāi)的態(tài)度，放棄權(quán)力本位思想，轉(zhuǎn)到公民本位、服務(wù)本位上來(lái)。要充分認(rèn)識(shí)到樹(shù)立政府信息公開(kāi)是保障公民知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、參與權(quán)的重要舉措；是轉(zhuǎn)變執(zhí)政理念、深化行政體制改革重要內(nèi)容；是建立反腐倡廉長(zhǎng)效機(jī)制重要基礎(chǔ)。政府要勇于公開(kāi)信息，在公眾面前完全展露，承擔(dān)更多的監(jiān)督甚至批評(píng)以及由此帶來(lái)的全部后果。

（二）提高公民的權(quán)利、民主及政治參與意識(shí)

在政府信息公開(kāi)過(guò)程中，除了政府要轉(zhuǎn)變理念外，公民也要轉(zhuǎn)變觀念，其中，最重要的是提高公民的權(quán)利意識(shí)和民主意識(shí)，樹(shù)立政治參與的新意識(shí)。

由于中國(guó)古代專(zhuān)制政治制度延續(xù)了幾千年，在我國(guó)缺乏民主政治文化的傳統(tǒng)資源，這對(duì)政府信息公開(kāi)的消極作用十分明顯。有的群眾權(quán)利意識(shí)淡薄，參與的積極性不高，對(duì)政府信息公開(kāi)并不關(guān)心，甚至很少主動(dòng)地對(duì)政府信息公開(kāi)提出自己的要求。因此，我們必須加快培育公民的權(quán)利意識(shí)，讓公眾懂得如何參與到政治生活中來(lái)，了解如何通過(guò)參與政治事務(wù)，切實(shí)保障和實(shí)現(xiàn)自己的合法利益。無(wú)民眾民主意識(shí)的覺(jué)醒，便不可能有高水平的政府信息公開(kāi)。

（三）建立政府信息公開(kāi)的激勵(lì)、監(jiān)督及考核機(jī)制

首先，應(yīng)建立長(zhǎng)效的激勵(lì)機(jī)制，從中央到地方各級(jí)政府應(yīng)提供強(qiáng)有力的硬、軟件支持。其次，應(yīng)建立立體的監(jiān)督機(jī)制，從制度上確保政府信息公開(kāi)工作的有序進(jìn)行。再次，要建立科學(xué)的績(jī)效考核機(jī)制，制定出具有較強(qiáng)操作性、可以量化的考核標(biāo)準(zhǔn)，把政府信息公開(kāi)工作納入干部年終考核，使領(lǐng)導(dǎo)干部逐步樹(shù)立起政府信息公開(kāi)的觀念，使政府信息公開(kāi)工作落到實(shí)處。

（四）制定統(tǒng)一的信息公開(kāi)法

我國(guó)尚未形成統(tǒng)一的信息公開(kāi)法，現(xiàn)存的國(guó)家秘密法與信息公開(kāi)條例之間存在沖突，這是我國(guó)政府信息公開(kāi)的制度性障礙，亟需清除。

一方面，一些國(guó)家部委或者地方政府不履行公開(kāi)職責(zé)，未按《條例》規(guī)定發(fā)布年報(bào)。這既事關(guān)《信息公開(kāi)條例》的尊嚴(yán)，更涉及到公眾對(duì)政府的信任及信心問(wèn)題。另一個(gè)方面，公眾援引該條例要求政府公開(kāi)信息時(shí)往往被“國(guó)家秘密”拒絕。

從世界范圍看，政府信息公開(kāi)制度的立法模式主要有兩種：一種是制定《信息公開(kāi)法》、《財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》、《政府采購(gòu)法》等政府信息公開(kāi)方面的特別法，其程序方面的總則性規(guī)定適用《行政程序法》；另一種是沒(méi)有特別法的規(guī)定，相關(guān)問(wèn)題規(guī)定在《行政程序法》中。我國(guó)應(yīng)在充分汲取外來(lái)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合政府信息公開(kāi)工作的實(shí)際情況，盡快制定出有中國(guó)特色的政府信息公開(kāi)法，對(duì)政府信息公開(kāi)的主體、機(jī)構(gòu)設(shè)置、程序、公開(kāi)途徑等相關(guān)問(wèn)題作出規(guī)定，使政府信息公開(kāi)工作做到有法可依、有法必依、違法必究，逐步將政府信息公開(kāi)工作引向法治化。

[作者簡(jiǎn)介]楊曉黎，黃山市委黨校。