[摘 要]2006年3月1日，經(jīng)過10年反復(fù)醞釀的《公證法》正式實(shí)施，新一輪的公證機(jī)構(gòu)體制調(diào)整和改革又陸續(xù)展開。目前各地啟動的新一輪的體制改革仍停留在了初始階段，各地因本地的資源、決心和力度的各異，且未能總結(jié)出一個具有普適性和示范性的通用模式，事業(yè)單位體制下的公證機(jī)構(gòu)體制仍存在著諸多問題。

[關(guān)鍵詞]公證；公證機(jī)構(gòu)；改革

引言

2012年10月，嘉興桐鄉(xiāng)市公證處主任被網(wǎng)民舉報(bào)收入畸高、消費(fèi)鋪張，引起了社會的廣泛關(guān)注和一片質(zhì)疑。兩個月多后，桐鄉(xiāng)市紀(jì)委宣布調(diào)查結(jié)果認(rèn)為，公證處的高收入、高開支的現(xiàn)象雖不合理但并無違規(guī)之處。這一結(jié)論引發(fā)了熱議，并將人們的視線再次引向了有關(guān)公證機(jī)構(gòu)的現(xiàn)狀和公證制度的改革這一問題上來。

實(shí)際上，公證制度歷經(jīng)多次改革、變遷，本次事件也并不能完全表現(xiàn)和暴露出現(xiàn)行公證體制運(yùn)行下公證機(jī)構(gòu)存在的所有問題。甚至，在現(xiàn)今公證機(jī)構(gòu)設(shè)置格局多元化、公證機(jī)制運(yùn)行地域化的背景下，公證體制實(shí)踐中存在的各類問題的表象是大不相同甚至是相悖的。

一、我國公證機(jī)構(gòu)體制的演進(jìn)

1982年4月國務(wù)院公布的《中華人民共和國公證暫行條例》（以下簡稱《暫行條例》）。這一條例模仿了原蘇聯(lián)的公證體制，實(shí)行的是完全行政化的公證制度；在中共第十四屆三中全會拉開建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的序幕，并將公證機(jī)構(gòu)定性為市場中介組織的背景下，2000年7月，國務(wù)院批準(zhǔn)并轉(zhuǎn)發(fā)了《關(guān)于深化公證工作改革的方案》，要求“現(xiàn)有行政體制的公證處要加快改為事業(yè)體制”，并同時鼓勵根據(jù)各省的實(shí)際情況組織試點(diǎn)設(shè)立合伙（合作）制公證處，行政、事業(yè)、合伙（合作）三種公證體制并存的情形由此形成，并延續(xù)至今。

這樣的市場化改革在各地的推行程度和模式各異，反應(yīng)也不一。這尤其表現(xiàn)在新設(shè)立的合伙（合作）制公證機(jī)構(gòu)的設(shè)立與發(fā)展情況上：于2000年6月成立的廈門鷺江公證處較快地適應(yīng)了新的機(jī)構(gòu)形式，并已步入其良性運(yùn)營的第十三個年頭。而在同年1月于深圳設(shè)立的全國第一家合伙（合作）制公證處的深圳至信公證處，在其成立運(yùn)營僅兩年半就爆出“失蹤”案和腐敗丑聞，這一市場的不良反應(yīng)，還一度導(dǎo)致改革被“叫?！薄?/p>

另外，該次改革的重頭戲——改革轉(zhuǎn)型為事業(yè)單位方面：僅僅用了不到一年，除了少數(shù)西部偏遠(yuǎn)地區(qū)，全國的絕大多數(shù)公證機(jī)構(gòu)均已完成了轉(zhuǎn)型為事業(yè)單位的改革工作。但此番改革后，各地已改制為事業(yè)單位的公證處的具體類型也不一：是否采用“自收自支”模式不一，是否實(shí)行崗位績效工資制度不一。采用“自收自支”模式的公證處如前文所提到的桐鄉(xiāng)市公證處，若在一定區(qū)域內(nèi)公證機(jī)構(gòu)數(shù)量設(shè)置或公證費(fèi)用規(guī)定不合理，就有可能導(dǎo)致作為還未完全走向市場化競爭的公證機(jī)構(gòu)，因?yàn)閷C資源的壟斷而產(chǎn)生前文所提到的收入畸高但卻合法合規(guī)的怪象。而在不實(shí)行崗位績效工資制度的公證機(jī)構(gòu)，便造成了公證員的權(quán)責(zé)不相符的局面，無法對公證員進(jìn)行良性的激勵，從而減低了公證的質(zhì)量和效率，使得公證制度的運(yùn)行無法滿足市場經(jīng)濟(jì)對其提出的要求。

2006年3月1日，經(jīng)過10年反復(fù)醞釀的《公證法》正式實(shí)施，而與其配套的《公證程序規(guī)則》也在隨后頒行，隨著這兩部對公證立法研究和公證制度實(shí)踐均有著基本法律依據(jù)作用的法律、規(guī)章的實(shí)施和頒行，新一輪的公證機(jī)構(gòu)體制調(diào)整和改革又陸續(xù)展開。

二、我國公證機(jī)構(gòu)的現(xiàn)狀及其形成原因

《公證法》第六條規(guī)定，“公證機(jī)構(gòu)是依法設(shè)立，不以營利為目的，依法獨(dú)立行使公證職能、承擔(dān)民事責(zé)任的證明機(jī)構(gòu)”，其回避了對公證機(jī)構(gòu)定性這一的關(guān)鍵問題的解答，僅將公證機(jī)構(gòu)模糊地定位為社會服務(wù)機(jī)構(gòu)；而在機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，除了增加了“公證機(jī)構(gòu)不按行政區(qū)劃層層設(shè)立”的提法之外，基本上沿用了《暫行條例》的相關(guān)規(guī)定；同時第九條、第十條規(guī)定了國家司法行政機(jī)關(guān)對公證機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督和管理的職能。另外，結(jié)合第四十條規(guī)定“當(dāng)事人、公證事項(xiàng)的利害關(guān)系人對公證書的內(nèi)容有爭議的，可以就該爭議向人民法院提起民事訴訟”。我們可以看出，《公證法》取消了司法行政部門可以撤銷公證書的規(guī)定，表明了司法行政部門將退出對公證機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)工作的微觀干預(yù)，①而更加突出了公證機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性并標(biāo)明了其市場化的趨勢。

《公證法》雖未明確公證機(jī)構(gòu)的性質(zhì)，但是筆者認(rèn)為其規(guī)定具有一定的合理性：

一方面，我國行政、事業(yè)、合伙（合作）三種公證體制并存的制度實(shí)踐，具有其形成并存續(xù)至今的特定的經(jīng)濟(jì)、政治、社會原因。公證體制作為為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)服務(wù)的上層建筑中法律制度的組成部分，應(yīng)當(dāng)與其經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平相適應(yīng)。我國自開始建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制以來，商品經(jīng)濟(jì)已經(jīng)初步確立。在這一背景下，政府也同步通過對自身機(jī)構(gòu)的改革，將部分管理社會的職能交給市場這一“無形的手”。但政治制度的改革都是漸進(jìn)的，市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也不平衡。在我國由于未成熟的市場和社會中的誠信價(jià)值體系缺失，目前如果將公證看作純粹的市場活動，民眾很難對公證產(chǎn)生信賴，這將對公證事業(yè)的發(fā)展造成不利影響，公證制度也無法承擔(dān)起實(shí)現(xiàn)公平公證的職能。②在我國公證機(jī)構(gòu)體制的實(shí)踐中，除一部分經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)仍保留了行政機(jī)關(guān)性質(zhì)的國家公證處外，大部分地區(qū)的公證處已經(jīng)改革轉(zhuǎn)型為事業(yè)法人性質(zhì)，小部分發(fā)達(dá)地區(qū)被選擇作為試點(diǎn)，設(shè)立了自負(fù)盈虧的按市場規(guī)律運(yùn)行的合作（伙）制公證處，這是符合我國的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀和社會進(jìn)程的。

另一方面，從法律的角度來看，公證制度設(shè)立的本質(zhì)目的是國家對社會經(jīng)濟(jì)及民事生活的干預(yù)，同時也為公證當(dāng)事人提供法律服務(wù)。而在以建設(shè)市場經(jīng)濟(jì)為中心、大政府轉(zhuǎn)向有限政府并將部分國家權(quán)力社會化的大背景下，公證制度職能的預(yù)期也將發(fā)生變化。首先，現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下政府的經(jīng)濟(jì)管理方式將發(fā)生改變，其更加具有間接性和服務(wù)性，并需要同時滿足市場對其提出的提供法治和信用的雙重要求，③而這正是公證制度所能提供的。另外，從其他國家的發(fā)展實(shí)踐方向來看，其公證事業(yè)的發(fā)展均傾向于淡化其純國家證明力的性質(zhì)，并轉(zhuǎn)向?qū)⒐C當(dāng)作是提供社會公信力的活動。即漸進(jìn)式進(jìn)一步深化的市場化改革應(yīng)是公證事業(yè)的發(fā)展方向。

三、《公證法》施行后的新一輪改革

《公證法》施行后引發(fā)的新一輪的公證體制的改革，在各省市具體操作方式各異，有學(xué)者總結(jié)歸納出了各地的改革模式，具有典型代表性的有撫順模式、太原模式、重慶模式和南京模式。但在沒有統(tǒng)一的改革模式指導(dǎo)的情況下，各地的改革路徑的選擇卻也體現(xiàn)出了殊途同歸的一面：第一，各地均選擇了事業(yè)單位體制作為機(jī)構(gòu)形式的基本統(tǒng)一方向；第二，基于原公證體制下的公證業(yè)務(wù)一般集中于市級公證處的實(shí)踐背景，在改革時，均選擇了以“市”為單位、以“市”作為體制整合后的公證機(jī)構(gòu)的基本層級。④其具體的改革基本步驟為對已設(shè)立的合作（伙）制公證處的撤并，并根據(jù)市級層面的公證業(yè)務(wù)的需求對公證資源進(jìn)行進(jìn)一步的整合以及再分配。

四、改革后仍存在的問題及對策

從目前的總體實(shí)踐情況來看，各地啟動的新一輪的體制改革仍停留在了初始階段，各地因本地的資源、決心和力度各異，且未能總結(jié)出一個具有普適性和示范性的通用模式，事業(yè)單位體制下的公證制度仍存在著諸多問題：

一是缺乏獨(dú)立性，影響公證工作質(zhì)量。公證體制是提供具有高度信用的證明力的機(jī)構(gòu)，要求其工作具有公平公正性，其獨(dú)立性的重要性就不言而喻了。《暫行條例》第六條規(guī)定：“公證處受司法行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)”。對此《公證法》雖更明確的將司法行政機(jī)關(guān)定位為了監(jiān)督和管理的職能，但各地公證處的工作仍帶有濃厚的行政色彩。行政機(jī)關(guān)的干預(yù)使得公證機(jī)關(guān)和公證員難以體現(xiàn)其獨(dú)立性，從而影響到了具體公證工作的公平性和公正性。解決這一問題即應(yīng)當(dāng)在人事任免、工作決策以及資金保障等方面給予公證機(jī)構(gòu)相當(dāng)?shù)淖灾鳈?quán)。

二是公證制度缺乏配套實(shí)體法?！豆C法》取消了公證機(jī)構(gòu)的行政層級設(shè)置，但對于剛剛邁入市場化道路的公證制度來說，仍不足以解決公證實(shí)踐中出現(xiàn)的公證處之間互相詆毀、爭奪證源給回扣的惡性競爭的問題。筆者認(rèn)為，取消行政層級的設(shè)置僅僅是治標(biāo)不治本的方法，現(xiàn)存的此類惡性競爭現(xiàn)象的產(chǎn)生的直接原因在于，公證機(jī)構(gòu)已改制為事業(yè)單位并逐步邁入市場化的運(yùn)作，但相關(guān)的公證市場需求卻不對等。為解決這一問題，應(yīng)當(dāng)在婚姻法、物權(quán)法、公司法等民事法律中將必須公證的事項(xiàng)具體和明確化，從而形成國家對重大的民事法律關(guān)系的間接調(diào)整和規(guī)范，這樣才能真正實(shí)現(xiàn)公證制度的市場功能和社會價(jià)值。

三是公證工作中實(shí)行的主任審批制存在一些不足。目前公證處一般實(shí)行主任審批制，即公證書由公證處主任審批同意并蓋章后才能有效成立。一方面這一制度架空了具體辦案公證員的公證權(quán)，導(dǎo)致了公證事項(xiàng)辦理和出證的脫節(jié)，也間接抑制了其工作的積極性。另一方面，由主任一人行使全部出證工作的決定權(quán)，將導(dǎo)致辦證質(zhì)量下降且使得權(quán)力過于集中。關(guān)于該問題，筆者認(rèn)為公證工作中應(yīng)當(dāng)更優(yōu)地推行主辦公證員制，即一般的公證事項(xiàng)由同一名主辦公證員受理、出證，這樣不僅有利于提高辦證的質(zhì)量和出證的效率，還有利于鼓勵公證員的積極性和提高其業(yè)務(wù)水平。

四是公證機(jī)構(gòu)缺乏職業(yè)吸引力，影響公證隊(duì)伍發(fā)展。公證機(jī)構(gòu)性質(zhì)的不明確、缺乏資金保障以及實(shí)體法規(guī)定的缺失等共同影響著公證機(jī)構(gòu)的職業(yè)吸引力。相關(guān)法律人才更傾向于律師、法官等職業(yè)，而非公證機(jī)構(gòu)。要改善這一現(xiàn)狀，除了應(yīng)同步解決以上提出的問題之外，還可以借鑒大陸法系國家采取公證員限額制和公證員終身制，提高和改善公證員待遇的同時，提高公證員的準(zhǔn)入門檻，把公證員作為高度專業(yè)化和充滿榮譽(yù)感的法律職業(yè)進(jìn)行規(guī)范，從而培養(yǎng)出高素質(zhì)的公證人員隊(duì)伍。

綜上，筆者認(rèn)為《公證法》對公證機(jī)構(gòu)的性質(zhì)雖措辭不明，但這實(shí)際上是基于公證體制的具體實(shí)踐背景，給公證體制改革留下了可操作性的空間，并指出了大致的漸進(jìn)的市場化的改革方向。我國公證制度的發(fā)展方向應(yīng)為，基于當(dāng)下的社會、經(jīng)濟(jì)條件完善已有的以事業(yè)單位機(jī)構(gòu)為主的機(jī)構(gòu)模式，尤其是在前文的若干問題上形成較為統(tǒng)一的具有普適性和指導(dǎo)性的公證體制模式。

[注釋]

①周志揚(yáng)：《公證機(jī)構(gòu)設(shè)置的改革思路辨析》，載《中國司法》2005年第10期，第66頁。

②葉林，劉志華：《公證法若干理論問題研究》，載《中州學(xué)刊》2006年第4期，第81頁。

③詹愛萍：《反思與重構(gòu)：<公證法>施行后公證體制改革述評》，載《司法改革論述》，2008年00期，第181頁。

④詹愛萍：《反思與重構(gòu)：<公證法>施行后公證體制改革述評》，載《司法改革論述》，2008年，第190頁。

[參考文獻(xiàn)]

[1]周志揚(yáng).公證機(jī)構(gòu)設(shè)置的改革思路辨析[J].中國司法，2005（10）.

[2]葉林，劉志華.公證法若干理論問題研究[J].中州學(xué)刊，2006（4）.

[3]詹愛萍.反思與重構(gòu)：<公證法>施行后公證體制改革述評.司法改革論述.2008.

[作者簡介]李建新（1970—），男，福建南安人，福建省泰寧縣公證處副主任，公證員，研究方向：公證機(jī)構(gòu)改革。