【摘 要】通過對政府購買服務(wù)的研究，指出了非營利組織能夠更好的滿足人民群眾的多樣性需求，是政府購買服務(wù)的有力選擇對象。在此基礎(chǔ)上闡述了購買過程中存在諸如尋租腐敗、增加交易成本、形成壟斷等潛在風(fēng)險(xiǎn)，最后提出要通過完善法律法規(guī)，建立信息公開機(jī)制、監(jiān)督約束機(jī)制等措施來規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，為政府向非營利組織購買服務(wù)的可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境。

【關(guān)鍵詞】政府購買服務(wù)；非營利組織；交易成本；風(fēng)險(xiǎn)

市場經(jīng)濟(jì)體制和民主政治建設(shè)的推行，促使人民群眾的生活水平提高、權(quán)利意識覺醒，相應(yīng)的公共服務(wù)需求也快速增長，但政府提供服務(wù)的質(zhì)量和水平難以與人民群眾的多樣性需求相適應(yīng)。從實(shí)踐來看，“政府失靈”的根源在于政府對公共服務(wù)的壟斷供給，因此由政府出資，向社會(huì)力量尤其是非營利組織購買服務(wù)是根本出路，以此實(shí)現(xiàn)政府的管理模式從權(quán)威治理到與社會(huì)力量協(xié)同治理的轉(zhuǎn)變。

1、對政府向非營利組織購買服務(wù)的認(rèn)知

非營利組織以其非營利性、志愿性、自治性等優(yōu)點(diǎn)在眾多的社會(huì)組織中脫穎而出，并迅速的發(fā)展開來。非營利組織扎根于人民群眾，熟知人民群眾的迫切需求，是政府購買服務(wù)的重要選擇對象，有利于提高整個(gè)公共服務(wù)的供給績效。薩拉蒙也指出，“大量依靠第三方進(jìn)行公共服務(wù)工作的這類做法，事實(shí)上已成為聯(lián)邦政府在國內(nèi)問題上的標(biāo)準(zhǔn)操作模式了，非營利組織實(shí)際上已經(jīng)成為集體商品的優(yōu)先機(jī)制”[1]。

政府向非營利組織購買服務(wù)是指政府作為委托人，以監(jiān)督者的身份在公共服務(wù)領(lǐng)域引入市場競爭機(jī)制，通過公開招標(biāo)的方式向有資質(zhì)的非營利組織購買，制定嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)評估服務(wù)效果并支付服務(wù)費(fèi)用。這一舉措已在醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、就業(yè)服務(wù)等諸多領(lǐng)域發(fā)揮了重要作用，不但減輕了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，而且為非營利組織拓寬活動(dòng)空間提供了經(jīng)濟(jì)支持。這些成效得益于國家政策支持，如2013年7月31日國務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開國務(wù)院常務(wù)會(huì)議，研究推進(jìn)政府向社會(huì)力量購買公共服務(wù)。又如2014年1月初，下發(fā)了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，財(cái)政部初步確定將農(nóng)業(yè)部、教育部等19個(gè)中央部門納入2014年度政府購買服務(wù)工作計(jì)劃。在地方，無錫市政府在2005年出臺(tái)了《政府購買公共服務(wù)指導(dǎo)意見》，2006年，無錫市已將社會(huì)組織興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)、城市照明服務(wù)等11個(gè)項(xiàng)目添加為政府購買服務(wù)的項(xiàng)目?？傮w上看，中央和地方共同推進(jìn)政府購買服務(wù)改革的氛圍和機(jī)制已基本形成。

2、政府向非營利組織購買服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)分析

盡管政府向非營利組織購買服務(wù)得到政策支持并在諸多領(lǐng)域取得成效，但實(shí)踐證明這一舉措在我國畢竟還是新鮮事物，其理論基礎(chǔ)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)都存在許多不足，從委托代理關(guān)系、交易成本與公共責(zé)任等方面來看必然會(huì)存在諸多潛在風(fēng)險(xiǎn)。

2.1政府的風(fēng)險(xiǎn)

2.1.1 權(quán)力尋租，滋生腐敗的風(fēng)險(xiǎn)

政府官員具有選擇代理人的獨(dú)斷權(quán)，他們都是有理性的個(gè)人，會(huì)利用手中的權(quán)力追求自身利益的最大化，因此在招投標(biāo)環(huán)節(jié)委托人和代理人很容易進(jìn)行合謀，達(dá)成幕后協(xié)議，由此造成的負(fù)面效應(yīng)間接消耗的交易成本會(huì)大大抵消節(jié)省的生產(chǎn)費(fèi)用。行政官員有意設(shè)租，想取得承包權(quán)的非營利組織就不得不利用行賄、拉關(guān)系等各種合法或非法的手段去獲取可能讓自己勝出的信息，并且在提供服務(wù)的過程中出現(xiàn)了服務(wù)質(zhì)量問題也可以通過向政府行賄而避免懲罰。這樣政府最后選擇的承包商并不是最有實(shí)力的，所謂公平公正的招投標(biāo)實(shí)質(zhì)上就是用合法的形式來掩蓋非法目的。

2.1.2 逆向選擇的風(fēng)險(xiǎn)

在信息的獲取上，政府沒有優(yōu)勢，也缺少主動(dòng)性。諾貝爾獎(jiǎng)得主羅納德·科斯在他一篇文章中認(rèn)為，“競爭并不完美，信息也常常殘缺不全”[2]。作為委托人的政府想雇用最好的代理人就要去搜尋潛在代理人的全部信息，由于信息的不對稱，無論怎樣搜尋，政府永遠(yuǎn)不可能了解代理人的所有細(xì)節(jié)，盡管政府在以后評估的過程中發(fā)現(xiàn)了問題也來不及處理，即使能夠處理，也要付出巨大的交易成本。那些靠隱藏自身真實(shí)信息，甚至是提供虛假信息競標(biāo)成功的非營利組織往往就失去責(zé)任心，向公眾提供劣質(zhì)的服務(wù)。

2.1.3 監(jiān)管失效的風(fēng)險(xiǎn)

有些政府官員完全忽視公共責(zé)任，把政府購買服務(wù)當(dāng)作“推責(zé)任、卸包袱”的手段，缺乏有效的監(jiān)管。一方面由于雙方之間的信息不對稱，非營利組織故意隱藏服務(wù)的提供進(jìn)度，政府官員也沒有去調(diào)查了解的責(zé)任感，結(jié)果造成服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)降低，人民群眾利益受損。另一方面政府沒有獨(dú)立性的監(jiān)管機(jī)構(gòu)加上專業(yè)人員缺乏，偷懶、瀆職現(xiàn)象普遍發(fā)生，最終導(dǎo)致政府失去公眾信任，衍生合法性風(fēng)險(xiǎn)。

2.1.4 增加交易成本的風(fēng)險(xiǎn)

科斯認(rèn)為一種制度或組織是否有效率，主要看這種制度或組織能否節(jié)省交易成本，也就是說交易成本是解釋制度或組織經(jīng)濟(jì)績效的關(guān)鍵[3]。政府向非營利組織購買服務(wù)會(huì)產(chǎn)生兩種交易成本：一種是作為精明買主能力方面的投入成本。（1）由于政府購買行為“內(nèi)部化”、標(biāo)準(zhǔn)不清晰、程序不規(guī)范導(dǎo)致在此過程中產(chǎn)生尋租腐敗，間接增加交易成本。（2）政府內(nèi)部缺乏專業(yè)人員，沒有能力正確衡量公共服務(wù)的成本總量，造成錯(cuò)誤設(shè)定成本底線的風(fēng)險(xiǎn)。（3）由于契約的不完全引發(fā)的成本增加，如非營利組織的機(jī)會(huì)主義引發(fā)的成本。（4）某個(gè)非營利組織在履行合同的過程中出現(xiàn)能力不足，面臨中止合同，政府要尋找下一個(gè)合適的對象，又會(huì)增加交易成本。另一種是既無效率也無效力的項(xiàng)目所產(chǎn)生的實(shí)際負(fù)面成本，比方說污染[4]。

2.2非營利組織的風(fēng)險(xiǎn)

2.2.1競爭不充分，形成新的壟斷

政府購買服務(wù)關(guān)鍵在于是否存在競爭性的市場，若缺乏競爭性，市場就會(huì)被一小股供應(yīng)商把持，從而形成新的壟斷。然而市場并不總是那么容易發(fā)展或促進(jìn)競爭，有時(shí)因?yàn)闆]有足夠多的非營利組織參與競標(biāo)，無法形成一個(gè)真正競爭的投標(biāo)過程。非營利組織數(shù)量少，基本集中于醫(yī)療衛(wèi)生、居家養(yǎng)老等少數(shù)領(lǐng)域中，活動(dòng)經(jīng)費(fèi)缺乏，缺少競標(biāo)的動(dòng)力機(jī)制。此外，創(chuàng)建并保持競爭也是比較昂貴的，不但不會(huì)節(jié)省交易成本，反而會(huì)增加。這樣政府最后結(jié)束市場競爭，受制于一個(gè)非營利組織的壟斷。

2.2.2非均等化的風(fēng)險(xiǎn)

政府提供服務(wù)最重要的是體現(xiàn)公平，向各地區(qū)社會(huì)公眾提供均等化的服務(wù)，但由于委托代理關(guān)系中信息不對稱，可能出現(xiàn)“撇脂現(xiàn)象”，“私有部門只對最佳盈利機(jī)會(huì)感興趣，對于那些不能很好獲利但又不能不提供的公共服務(wù)，則有可能是消極供給或不愿供給”[5]。非營利組織也會(huì)從自身的利益出發(fā)有選擇地提供服務(wù)，對于落后偏遠(yuǎn)的、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的社區(qū)提供少量的、質(zhì)量差的服務(wù)。

2.2.3道德風(fēng)險(xiǎn)

因信息不對稱，對于委托人來說，代理人擁有更多的信息和職責(zé)逃避機(jī)會(huì)，利用自己的優(yōu)勢與委托人進(jìn)行博弈，最后背離合同的宗旨。西蒙認(rèn)為，“一個(gè)單一閉塞的個(gè)體行為不可能達(dá)到理性的任何高度”[6]。非營利組織雖具有非營利性，但也有一些營利項(xiàng)目來維持組織的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，加上成員文化素質(zhì)普遍較低，在工作中難免會(huì)追逐自身利益，采取機(jī)會(huì)主義行為。正如薩瓦斯所說，“任何合同都會(huì)因?yàn)椴煌耆院陀邢蘩硇远y以避免道德風(fēng)險(xiǎn)”[7]。

3、風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避

3.1完善法律法規(guī)

政府向非營利組織購買公共服務(wù)，具體完善的法律規(guī)范是行動(dòng)的基礎(chǔ)。我國政府應(yīng)緊密結(jié)合地方實(shí)際，盡快根據(jù)修改的《政府采購法》及《政府采購法實(shí)施條例》出臺(tái)實(shí)施細(xì)則或配套政策，對購買的范圍、程序、績效評估、監(jiān)督管理等問題制定統(tǒng)一明確的規(guī)定。同時(shí)將非營利組織的成立、注冊、活動(dòng)與管理納入法制化軌道，嚴(yán)厲查處非法活動(dòng)。另外還要加強(qiáng)公務(wù)人員的法律意識，避免發(fā)生尋租腐敗行為。

3.2建立和完善信息公開機(jī)制

一方面政府要認(rèn)真落實(shí)《政府采購法實(shí)施條例（征求意見稿）》第12條規(guī)定：除涉及國家秘密或商業(yè)秘密外， 政府采購項(xiàng)目、采購程序性文件、采購結(jié)果等政府采購信息應(yīng)當(dāng)公開，克服信息的不對稱，保障公眾的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)。

另一方面，非營利組織應(yīng)將組織的運(yùn)營狀況、服務(wù)的提供狀況等向社會(huì)公開，接受公眾監(jiān)督。美國學(xué)者繆勒指出，“假如國家作為一種類似于市場的制度而存在是為了提供公共物品和減少外部性的話，它就必須完成顯示公民對公共物品之偏好的工作，就如同市場顯示出消費(fèi)者對私人物品之偏好一樣”[8]。

3.3建立有效的監(jiān)督約束機(jī)制

在政府層面設(shè)立一個(gè)獨(dú)立性較強(qiáng)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，比如律師事務(wù)所、審計(jì)師事務(wù)所等機(jī)構(gòu)對項(xiàng)目的申請、評審、招標(biāo)、訂約、實(shí)施、結(jié)項(xiàng)、評估等一系列環(huán)節(jié)進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)管，保持客觀性和公正性，及時(shí)發(fā)現(xiàn)可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)。

加強(qiáng)社會(huì)公眾、新聞媒體的監(jiān)督。政府要開展電子政務(wù)，使社會(huì)公眾可以在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)上對項(xiàng)目打分或發(fā)表意見。發(fā)揮新聞媒體影響力大的特點(diǎn)，直接揭露政府在購買過程中的不當(dāng)行為，以及非營利組織在提供服務(wù)過程中的非法行為，給他們很大的監(jiān)控壓力。

3.4建立篩選激勵(lì)與制裁機(jī)制

政府與非營利組織是委托與代理的關(guān)系，因此要建立風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的激勵(lì)與制裁機(jī)制。確定好代理人之后，根據(jù)科學(xué)的方法和技術(shù)進(jìn)行績效評估，通過薪酬獎(jiǎng)勵(lì)以及失信懲戒制度強(qiáng)制代理人按照委托人的要求履行合同義務(wù)。“將激勵(lì)和制裁加在一起，其恰當(dāng)?shù)钠胶恻c(diǎn)應(yīng)該是委托人能夠以最低的成本從代理人那里獲得最想得到的行為”[9]。

3.5政府要承擔(dān)更多責(zé)任

政府將服務(wù)的提供職能交給非營利組織并不意味著政府責(zé)任的減少，而要承擔(dān)更多的責(zé)任。用戴維˙奧斯本和蓋布勒的話說：“政府是移交的服務(wù)項(xiàng)目的提供，而不是服務(wù)責(zé)任”[10]。正如休斯在《公共管理導(dǎo)論》一書中指出，“對政府來說必須做到：一是公共服務(wù)和公共物品的確認(rèn)者；二是精明的購買者；三是對所購物品和服務(wù)的檢查者和評估者；四是公平賦稅的有效征收者；五是謹(jǐn)慎的支出者”[11]。

結(jié)束語

任何舉措都利弊共存，通過實(shí)踐可以看到政府向非營利組織購買服務(wù)取得成效的同時(shí)還存在諸多風(fēng)險(xiǎn)，但總的來說成效大于缺陷，并且在以后的發(fā)展中還會(huì)不斷完善，將缺陷降低到最低限度，促使政府由管制政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，更好的滿足公眾需求。

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