【摘 要】我國《物權(quán)法》明確規(guī)定住宅建設(shè)用地使用權(quán)期滿后可以自動(dòng)續(xù)期，這在一定程度上緩解了民眾對其住宅在期滿后權(quán)利歸屬的擔(dān)心。但是，《物權(quán)法》的規(guī)定很模糊，對很多關(guān)鍵問題采取了回避的態(tài)度。為最大程度的體現(xiàn)“三個(gè)代表”、“以人為本”政治法律理念，公平、平等原則，以及維護(hù)公民的生存和發(fā)展權(quán)，筆者認(rèn)為以年租的方式為居民設(shè)定永久性土地使用權(quán)是完善住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期規(guī)則的最佳模式選擇，同時(shí)住宅建設(shè)用地使用權(quán)期滿后地上物不應(yīng)由國家無償收回，應(yīng)該賦予公民購買請求權(quán)。

【關(guān)鍵詞】住宅建設(shè)用地使用權(quán)；續(xù)期規(guī)則；以民為本

我國現(xiàn)行法律規(guī)定，建筑物的所有權(quán)是一種永久性的物權(quán)，建筑物所覆蓋的土地使用權(quán)是有期限的權(quán)利，二者之間的矛盾非常明顯。就此矛盾，我國《物權(quán)法》明確規(guī)定住宅建設(shè)用地使用權(quán)期滿后可以自動(dòng)續(xù)期，這在一定程度上緩解了民眾對其住宅在期滿后權(quán)利歸屬的擔(dān)心。但是，《物權(quán)法》的規(guī)定很模糊，對很多關(guān)鍵問題采取了回避的態(tài)度。本文通過域外立法例的考察，借鑒域外的立法，以黨的“三個(gè)代表”、“以民為本”的政治理念和公平、平等保護(hù)的民法基本原則為指導(dǎo)，以期化解對于地上建筑物所有權(quán)的無期限性與建設(shè)用地使用權(quán)的有期限性之間的矛盾，維護(hù)公民的合法權(quán)益。

一、住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限及法律相關(guān)規(guī)定

（一）我國法律對建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿的規(guī)定

目前我國有關(guān)建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的法律規(guī)定主要有《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》、《城市房地產(chǎn)理法》、《物權(quán)法》。在物權(quán)法施行之前，有關(guān)建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿后法律后果的規(guī)定主要體現(xiàn)在《城市房地產(chǎn)管理法》和《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》上。2007年通過的《物權(quán)法》對建設(shè)用地使用權(quán)作了住宅性建設(shè)用地使用權(quán)和非住宅性建設(shè)用地使用權(quán)的區(qū)分?！段餀?quán)法》第149條規(guī)定：“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動(dòng)續(xù)期。非住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿后的續(xù)期，依照法律規(guī)定辦理。該土地上的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)的歸屬，有約定的，按照約定；沒有約定或者約定不明確的，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定辦理?！?/p>

根據(jù)我國現(xiàn)行法律規(guī)定可以看出，在建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿的法律后果問題上，現(xiàn)行法律規(guī)定區(qū)分住宅性建設(shè)用地使用權(quán)和非住宅性建設(shè)用地使用權(quán)，進(jìn)行了不同的規(guī)定。具體而言，住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿，自動(dòng)續(xù)期。非住宅性建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿后的續(xù)期，依《城市房地產(chǎn)管理法》第21條之規(guī)定申請續(xù)期，未申請續(xù)期或者申請未被批準(zhǔn)，且就地上建筑物等不動(dòng)產(chǎn)的歸屬?zèng)]有約定或者約定不明的，根據(jù)《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第40條規(guī)定，這些不動(dòng)產(chǎn)應(yīng)該無償收歸國有。

（二）我國法律的規(guī)定不足之處

從上述法律規(guī)定的梳理可以看出，《物權(quán)法》僅有住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動(dòng)續(xù)期的簡單規(guī)定，對很多關(guān)鍵問題采取了回避態(tài)度，不具有可操作性。住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿后如何處理，僅依照現(xiàn)行法律規(guī)定是無法解決的。首先，住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿后自動(dòng)續(xù)期，該自動(dòng)續(xù)期是有償還是無償，法律沒有明確規(guī)定。其次，住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿自動(dòng)續(xù)期，但是續(xù)期期限的長短以及是否可以多次續(xù)期，法律沒有明確規(guī)定。最后，住宅建設(shè)用地使用權(quán)期滿（包括續(xù)期期滿）地上物該如何處理，法律未明確規(guī)定。

二、比較法上的立法例考察

地上權(quán)謂以保有建筑物或其他附著物而使用他人土地的權(quán)利。地上權(quán)通常定有存續(xù)期間，地上權(quán)期限屆滿后的法律處置包括對建筑物及其他附著物的處理問題，涉及地上權(quán)人和土地所有人的利益及資源的有效利用，因而被各國立法所重視。我國現(xiàn)行法律沒有使用地上權(quán)概念，但通說認(rèn)為，作為用益物權(quán)的國有土地使用權(quán)，相當(dāng)于德、日等國的地上權(quán)①。本文通過對我國香港和臺灣地區(qū)，以及德國、日本的土地使用權(quán)制度的考察，以期構(gòu)建符合我國國情，有利于維護(hù)公民利益的制度模式。

（一）我國香港模式

香港土地使用制度形成的理論基礎(chǔ)源于英美普通法的一物多權(quán)理論。在英國的普通法中，地產(chǎn)權(quán)分為土地保有權(quán)和租借土地保有權(quán)。后者運(yùn)用批租制，使租借人被授予在一定期限或可確定的時(shí)間內(nèi)，享有土地的排他權(quán)。在英國法的土地批租制度下，租借的土地期限屆滿，如上蓋為住宅，無償收歸地主；上蓋為商店、寫字樓，在移交給地主時(shí)，承租人可以要求補(bǔ)償。在殖民主義經(jīng)濟(jì)政策的影響下，中國香港的房地產(chǎn)制度應(yīng)運(yùn)而生。香港的土地由香港政府控制，土地所有權(quán)不能買賣，只能租借和轉(zhuǎn)讓。租期屆滿，承租人不要求續(xù)租的，政府將土地連同地上物一并無償收回，歸政府所有②。在香港模式下，土地批租制度使公民享有較為長期穩(wěn)定的土地使用權(quán)，但是租期屆滿地上物由政府無償收回，不利于保障公民利益。

（二）我國臺灣模式

我國臺灣地區(qū)的現(xiàn)行立法相對肯定地上定著物權(quán)利的獨(dú)立性。因此民法第839條：地上權(quán)消滅時(shí)，地上權(quán)人得取回其工作物及竹木。但應(yīng)恢復(fù)土地原狀。前項(xiàng)情形，土地所有人以時(shí)價(jià)購買其工作物及竹木者，地上權(quán)人不得拒絕。第840條規(guī)定：地上權(quán)人之工作物為建筑物者，如地上權(quán)因存續(xù)期間屆滿現(xiàn)而消滅，土地所有人，應(yīng)按建筑物之時(shí)價(jià)為補(bǔ)償，但契約另有訂定者，從其訂定。土地所有人，于地上權(quán)存續(xù)期間屆滿前，得意請求地上權(quán)人，于建筑可得使用之期限內(nèi)，延長地上權(quán)之期間。地上權(quán)人拒絕延長者，不得請求前項(xiàng)之補(bǔ)償。

（三）德國模式

以德國為代表的模式繼受了羅馬法“附著于土地之物而屬土地”的思想影響，其肯定地上物對土地所有權(quán)的附合，進(jìn)而否認(rèn)了地上物所有權(quán)的獨(dú)立性。德國《地上權(quán)條例》第34條：地上權(quán)對建筑物無取回權(quán)，因此獲得地上物是土地所有人的權(quán)利。地上權(quán)期限屆滿后，地上權(quán)人負(fù)有向土地所人完整移轉(zhuǎn)建筑物的義務(wù)，地上權(quán)不得私自拆除、損壞建筑物或移走建筑物的主要組成部分。對于補(bǔ)償，第27條規(guī)定：地上權(quán)因期限屆滿而消滅的，原地上權(quán)人有權(quán)要求土地所有有對現(xiàn)存建筑物給予補(bǔ)償。地上權(quán)人行使祉償請求權(quán)的，土地所有人得在建筑物可使用的期限內(nèi)為地上權(quán)延長期限，從而免除補(bǔ)償義務(wù)。地上權(quán)人拒絕接受的喪失補(bǔ)償請求權(quán)③。

（四）日本模式

日本肯定土地與其地上定著物各為獨(dú)立的部分，從而可分別歸屬于不同的主體。其認(rèn)為土地和定著物都是獨(dú)立的不動(dòng)產(chǎn)，定著物可以獨(dú)立于土地而存在，并不是附合于土地的財(cái)產(chǎn)?！度毡久穹ǖ洹返?69條：1.地上權(quán)人于其權(quán)利消滅時(shí)，可以恢復(fù)土地原狀，收去其工作物及竹木。但是，土地所有人通知愿以時(shí)價(jià)買取時(shí)，地上權(quán)無正當(dāng)理由不得拒絕。2.有與前款規(guī)定不同的習(xí)慣時(shí)，從其習(xí)慣。這條是有關(guān)所有人的優(yōu)購買權(quán)各地上權(quán)人的取回權(quán)。同時(shí)《借地借家法》第13條增加了舒暢地權(quán)有對借地區(qū)性的建筑物買取請求權(quán)，第5條增加了借地權(quán)人的更新請求權(quán)④。

三、完善住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期規(guī)則的模式選擇

我國住宅建設(shè)用地使用權(quán)期滿后的制度設(shè)計(jì)應(yīng)該從“三個(gè)代表”、“以人為本”政治法律理念出發(fā)切實(shí)保護(hù)好公民的利益。在私法平等、公平原則的基礎(chǔ)上解決國家所有權(quán)利益與公民使用權(quán)利益的沖突，平衡兩者的利益。同時(shí)必須要堅(jiān)持憲法規(guī)定的公民合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯原則。

1.住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿后的續(xù)期規(guī)則

為最大程度的體現(xiàn)“三個(gè)代表”、“以人為本”政治法律理念，公平、平等原則，以及維護(hù)公民的生存和發(fā)展權(quán)，筆者認(rèn)為以年租的方式為居民設(shè)定永久性土地使用權(quán)是完善住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期規(guī)則的最佳模式選擇。

在住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿后，應(yīng)該賦予公民請求代表國家行使土地所有權(quán)的政府機(jī)構(gòu)以年租方式為其設(shè)定永久性基地使用權(quán)的權(quán)利，從而將其原先有的有償有期的使用權(quán)轉(zhuǎn)為有償無期的使用權(quán)。這種制度模式可以最大程度地保護(hù)公民的生存和發(fā)展的權(quán)利，同時(shí)可以節(jié)約執(zhí)法成本，減少政府與市民可能的發(fā)生的摩擦，有利于實(shí)現(xiàn)城市社會(huì)的安定⑤。在實(shí)施該制度方案時(shí)，應(yīng)該制定完善相應(yīng)的配套制度，設(shè)立專門機(jī)構(gòu)收取年租，并建立和完善相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制。同時(shí)，年租的收取標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該考慮公民的經(jīng)濟(jì)承受能力，年租應(yīng)低于新增用地的使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

2.住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿后地上物的處理規(guī)則

住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限（包括續(xù)期期限）屆滿后，國家可否無償取得地上建筑物的所有權(quán)，在學(xué)界引起很大的爭議，總的來說有肯定論和否定論兩種截然相反的觀點(diǎn)。

肯定論者從羅馬法創(chuàng)立的“土地所有權(quán)吸附建筑物”的原則出發(fā)，認(rèn)為國家可以無償取得地上物的所有權(quán)。支持該觀點(diǎn)的學(xué)說主要有：無主財(cái)產(chǎn)說、折舊補(bǔ)償說、履行義務(wù)說、超值補(bǔ)償說、所有權(quán)有期說⑥?？隙ㄕ撜咧鲝垼鹤≌ㄔO(shè)用地使用權(quán)期滿后，地上物由國家無償收回，顯然不符合“三個(gè)代表”、“以人為本”政治法律理念，不利于保護(hù)公民的合法權(quán)益。筆者贊同否定論，住宅建設(shè)用地使用權(quán)期滿后地上物不應(yīng)由國家無償收回。理由如下：

第一，從比較法上來看，世界很少有國家規(guī)定住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿后，地上物由國家無償收回。本文第二部分梳理了域外立法例，可以看出，各國的立法趨勢是肯定建筑物的獨(dú)立性。德國模式雖然不承認(rèn)建筑物所有權(quán)的獨(dú)立性，卻以地上權(quán)來作為補(bǔ)充。我國目前法律規(guī)定土地使用權(quán)和建筑物所有權(quán)是兩個(gè)相互獨(dú)立的權(quán)利。但是由于我國現(xiàn)行調(diào)控房地產(chǎn)的的法律法規(guī)奉行“房隨地走”、“地隨房走”的交易規(guī)則，即采用權(quán)屬一體化的立法模式，也就是兩個(gè)權(quán)利雖然獨(dú)立但卻必須歸屬于同一主體。由此可見，住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿后建筑物由國家收回時(shí)，就應(yīng)該予以補(bǔ)償。

第二，從法律價(jià)值觀上看，住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿后地上物若由國家無償收回，有違公平和平等原則。首先，國家對不同主體的土地使用權(quán)的地上物收回時(shí)采取不同的規(guī)則，違背平等原則。我國《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第40條規(guī)定，土地使用權(quán)期限屆滿，土地使用權(quán)及其地上物。其他附著物所有權(quán)由國家無償取得。該條例第47條第3款規(guī)定，無償收回劃撥的土地使用權(quán)時(shí)，對其地上附著物、其他附著物，市、縣人民政府應(yīng)根據(jù)情況給予適當(dāng)補(bǔ)償。根據(jù)上述法律條文可以看出，國家對于無償取得的劃撥土地使用權(quán)和通過出讓而有償取得的出讓土地使用權(quán)，在收回土地使用權(quán)時(shí)，采取了不平等的法律制度。其次，住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿后，地上物由國家無償收回也違背了公平原則。土地使用人在使用土地時(shí)，已支付土地出讓金，土地使用權(quán)出讓合同的標(biāo)的也僅是土地使用權(quán)而不包括地上物，因此在土地使用權(quán)期滿時(shí)，國家僅有權(quán)收回土地使用權(quán)。對于公民所有的房屋所有權(quán)，國家以公權(quán)力將其被迫變更為受期限限制的所有權(quán)，并將其無償收歸國有，顯然是公民極度不公平的，違背了憲法規(guī)定的公民合法財(cái)產(chǎn)不受侵犯的原則。

第三，住宅建設(shè)用地使用權(quán)期滿后，建筑物由國家無償收回，不利于房地產(chǎn)業(yè)的健康有序地發(fā)展。目前我國房地產(chǎn)制度改革的重心是大力發(fā)展房地產(chǎn)二級市場，而二級市場的法律行為，如土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、抵押等交易行為，必然受制于一級市場的土地使用權(quán)出讓年限的限制。住宅建設(shè)用地使用權(quán)期滿后建筑物由國家無償收回，會(huì)極大降低公民購房的積極性，同時(shí)會(huì)導(dǎo)致國有土地使用權(quán)在后期難以轉(zhuǎn)讓，權(quán)利人在后期不再投資建設(shè)，使國有土地使用權(quán)制度促進(jìn)房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)的目的部分落空。

根據(jù)上述理由，我國住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿后，居民不愿續(xù)期的，應(yīng)該賦予其購買請求權(quán)。同時(shí)，國家收回地上物時(shí)應(yīng)該在鑒定機(jī)構(gòu)評估的基礎(chǔ)上，由當(dāng)事人協(xié)商確定購買價(jià)，充分維護(hù)公民的合法權(quán)利。

結(jié) 語

我國在住宅建設(shè)用地使用權(quán)屆滿后續(xù)期問題多的立法上十分粗糙，缺乏明確性和可操作性。而住宅建設(shè)用地使用權(quán)的續(xù)期，關(guān)系到每個(gè)城鎮(zhèn)居民的生存和發(fā)展，因此更應(yīng)該盡早給民眾吃下“定心丸”。我國在住宅建設(shè)用地使用權(quán)制度的設(shè)計(jì)上應(yīng)該體現(xiàn)“三個(gè)代表”、“以人為本”政治法律理念，公平、平等原則以及公民的合法財(cái)產(chǎn)不受侵犯原則，切實(shí)維護(hù)公民的合法權(quán)益。

注釋：

①徐定輝.地上權(quán)期限屆滿法律規(guī)范模式的比較分析[J].云南大學(xué)學(xué)報(bào)（法學(xué)版），2006（2）.

②劉云生.中國不動(dòng)產(chǎn)法研究（第一卷）[C].北京：法律出版社，2006：373.

③徐定輝.地上權(quán)期限屆滿法律規(guī)范模式的比較分析[J].云南大學(xué)學(xué)報(bào)（法學(xué)版），2006（12）.

④申建平，孫毅建.設(shè)用地權(quán)宅基地使用權(quán)[M].中國法制出版社，2007：224-243.

⑤李開國.我國建設(shè)用地使用權(quán)的完善[J].現(xiàn)代法學(xué)，2006（2）.

⑥孫傳喜.利用地上權(quán)解決土地使用權(quán)與地上物所有權(quán)的沖突[EB/OL].

http：//www.ccelaws.com/int/artpage/5/at_3123.htm，2014年3月8日.