摘 要：我國公務員財產(chǎn)申報和公開制度在實施中雖然取得一定成效，但不盡如人意，其根本原因是片面強調(diào)“內(nèi)部監(jiān)督制約”而忽視了外部監(jiān)督和制約。欲改變這一現(xiàn)狀，必須認真貫徹黨的群眾路線方針、保障人民實現(xiàn)憲法賦予的對國家機關工作人員提出批評、檢舉和控告的基本權利、進一步構建和加強社會監(jiān)督機制，建立內(nèi)外監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)督機制，才能實現(xiàn)公務員財產(chǎn)公開的重大價值和積極作用。

關鍵詞：公務員財產(chǎn)公開；群眾路線；社會監(jiān)督

中圖分類號：D920.4 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）01-0131-02

我國的公務員財產(chǎn)公開制度是反腐倡廉的核心制度。自1979年以來，這一制度經(jīng)歷了領導干部收入申報、公務員財產(chǎn)申報和公務員財產(chǎn)公開的發(fā)展過程，雖然取得了一定成效，但實施效果并不盡如人意。筆者認為，有內(nèi)部申報而無外部公開，是造成該制度功能和作用發(fā)揮不良的主要的制度漏洞，而這一漏洞產(chǎn)生的原因是因為我們采取了一條“內(nèi)部申報”、以權力制約權力的制度模型，忽視了外部公開、以權利制約權力的社會監(jiān)督制度功能和作用的發(fā)揮。這一制度漏洞不但導致公民對國家機關工作人員提出批評和控告的基本權利虛置，而且不利于黨的群眾路線方針政策的貫徹實施，最終形成內(nèi)部監(jiān)督有限而社會監(jiān)督乏力的現(xiàn)狀。欲改變這一現(xiàn)狀，必須重新認識貫徹黨的群眾路線方針、保障人民實現(xiàn)憲法賦予的對國家機關工作人員提出批評、檢舉和控告的基本權利、進一步加強社會監(jiān)督，才能實現(xiàn)公務員財產(chǎn)公開的制度價值和積極作用。

一、公務員財產(chǎn)公開要堅持走群眾路線

緊密依靠人民群眾是我黨一開始領導中國革命就意識到的問題，1945年黨的七大的召開標志著黨的群眾路線的確立。然而，必須指出，革命戰(zhàn)爭時期形成的群眾路線思想具有深刻的時代烙印，它建立于共同奮斗的使命基礎上，側(cè)重黨對群眾的依賴和人民群眾對革命的支持這樣一種關聯(lián)性，群眾監(jiān)督的思想沒有被包含在黨的群眾路線中。尤其是沒有達到將群眾路線轉(zhuǎn)化為社會主義民主，使之成為制度化、民主化和法制化的公民參與制度。因此，如果我們還是僅僅將貫徹執(zhí)行群眾路線方針停留在戰(zhàn)爭年代的“黨群關系”的層面，而沒有將之提高到國家政治體制改革的層面上，那就不能真正實現(xiàn)貫徹群眾路線方針的價值和意義。

二、社會監(jiān)督比內(nèi)部監(jiān)督更有效

公務員財產(chǎn)申報信息公示機制，作為公務員財產(chǎn)申報制度中的一項制度安排，其本質(zhì)在于通過對申報資料的外部公開，以便于群眾判斷公務員的私利與公職之間是否存在沖突，從而實現(xiàn)對公務員財產(chǎn)變化的社會監(jiān)督。因此，當前和今后一個時期的公務員財產(chǎn)公開制度依然立足于堅持走群眾路線的基本方針。

“盡管與內(nèi)部制約相比，群眾監(jiān)督不擁有太多的實權，但是它具有普遍性、經(jīng)常性、實效性的特點，對發(fā)現(xiàn)腐敗、減少腐敗機會能夠產(chǎn)生積極的作用。”[1]首先，與內(nèi)部制約相比，群眾監(jiān)督具有監(jiān)督面廣泛、參與人數(shù)眾多的特征，這一特征決定了群眾監(jiān)督比內(nèi)部監(jiān)督更加真實和更加全面。常言說得好，群眾的眼睛是雪亮的，在任何一個監(jiān)督機制中，群眾的“眼睛”總是多于紀檢委和監(jiān)察局的“眼睛”的，而多數(shù)人的眼睛所觀察和看到的范圍總是要大于少數(shù)人的觀察范圍的。其次，與內(nèi)部制約相比，群眾監(jiān)督具有經(jīng)常性的特點。在內(nèi)部制約機制中，監(jiān)督人員并非每時每刻都是與被監(jiān)督的對象在一起的，不能做到“全天候監(jiān)控”或者“全時空監(jiān)督”，但是，群眾則時時刻刻與被監(jiān)督對象共處于同一個時空之中，經(jīng)常能夠從被監(jiān)督對象的日常言談舉止和行為當中發(fā)現(xiàn)被監(jiān)督對象的腐敗線索和跡象，這一特征是內(nèi)部制約機制所不能具有的。最后，群眾監(jiān)督往往比內(nèi)部監(jiān)督更有實效，這主要是因為內(nèi)部監(jiān)督往往受到公務員利益共同體的制約和影響，容易產(chǎn)生官官相護的弊端，也比較容易受到上級領導長官意志的干擾，導致內(nèi)部監(jiān)督功能失靈。但是群眾監(jiān)督則不會受到官官相護的影響，也不會受到長官意志的約束，因此比內(nèi)部制約更有實效。

“一些國家在實施公職人員財產(chǎn)申報制度的過程中，也將全面反腐敗的理念蘊含其中。在監(jiān)督主體方面，這些國家不再僅限于要求申報人向有關機構提交自身財產(chǎn)狀況的報告，而是將申報信息以一定的方式予以公開，接受群眾與社會的監(jiān)督。在監(jiān)督內(nèi)容方面，不僅對公職人員的工資、福利的增長狀況進行監(jiān)控，而且對公職人員的個人以及家庭經(jīng)濟生活進行監(jiān)督。在監(jiān)督手段方面，不再由內(nèi)部少數(shù)人掌握申報信息，而是采取允許公眾公開查閱、通過媒體發(fā)布、政府網(wǎng)站公開等信息公示機制。它山之石可以攻玉，這些來自域外的成功經(jīng)驗對我們構建公務員財產(chǎn)公開制度有著積極的借鑒作用。”[1]

三、社會監(jiān)督便于實現(xiàn)公民基本權利

社會監(jiān)督主要是指處于人事部門、組織部門和紀律監(jiān)察部門之外的公民或者其他社會組織在行使民主知情權、獲得公務員個人財產(chǎn)信息的基礎上，通過批評、建議、檢舉、揭發(fā)、申訴、控告等基本方式對國家機關及其工作人員擁有財產(chǎn)的合法性與合理性進行的監(jiān)督。社會監(jiān)督與國家機關的內(nèi)部監(jiān)督（例如紀檢監(jiān)察部門的監(jiān)督）的主要區(qū)別在于它是國家機關以外的社會組織和公民對公務員個人財產(chǎn)的合法性進行的不具有直接法律效力的監(jiān)督。社會監(jiān)督的主要價值和意義是通過不斷擴大公眾政治參與范圍，方便社會公眾了解公務員財產(chǎn)情況、合法有序參與監(jiān)督，引導公民依照憲法采取理性的反腐活動，保障憲法賦予公民的基本政治權利，鼓勵社會公眾監(jiān)督舉報貪瀆公務員，提高監(jiān)督實效。

（一）公民憲法權利高于紀檢監(jiān)察機關的內(nèi)部監(jiān)督權力

我國憲法明文規(guī)定，中華人民共和國的一切權力屬于人民。憲法第41條又規(guī)定：中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利。從這兩條規(guī)定來看，公民的憲法權利是明顯高于紀檢監(jiān)察部門的內(nèi)部監(jiān)督權的。換句話說，憲法的上述規(guī)定不但決定了社會監(jiān)督的合憲性與合法性，而且明確了來自社會公眾的監(jiān)督具有超越于紀檢監(jiān)察機關內(nèi)部監(jiān)督的終極權力。其次，沒有知情和了解，群眾就無法對公務員進行監(jiān)督。我國憲法賦予公民和社會組織的批評權和建議權的實現(xiàn)，不能建立在公民和其他社會組織對公務員個人財產(chǎn)狀況不知情和不了解的“沙灘”之上，而只能建立在現(xiàn)實的、可信的和全面的知情權的基礎之上，方能保障公民的批評建議權的理性與合法實現(xiàn)，并切實保證人民對公務員的私利是否與公權行為有不正當?shù)穆?lián)系和交易進行有效的監(jiān)督。在我國現(xiàn)實政治生活中，國家非常重視保障公民實現(xiàn)批評建議權，不僅在憲法和法律中保護公民的監(jiān)督權，黨和國家領導人也十分重視人民的監(jiān)督工作。鄧小平曾經(jīng)明確指出：“要有群眾監(jiān)督制度，讓群眾和黨員監(jiān)督干部，特別是領導干部。凡是搞特權、特殊化，經(jīng)過批評教育而不改的，人民就有權依法進行檢舉、控告、彈劾、撤職、罷免，要求他們在經(jīng)濟上退賠，并使他們受到法律、紀律的處分?！雹?/p>

（二）公民知情權高于公務員隱私權

在現(xiàn)代，權力與權利的沖突是一種較普遍的現(xiàn)象?！肮裰闄嗯c公務員隱私權便是一對相互沖突的權利。一方面，隱私權是公民的基本權利之一，公務員作為公民有維護自己私生活的安寧，不受任何人侵犯的權利；另一方面，公眾有知情了解一切自己想要了解的東西，要求政府決策、社會事務以及公務員的行為公開化的權利?！盵2]公務員的個人財產(chǎn)數(shù)量、價值及其來源與商人、社會公眾的財產(chǎn)來源不同，除去正常的工薪收入和合法繼承等渠道外，有可能與其掌握的公權力資源有關，這就決定了公務員的私人財產(chǎn)來源具有與公共利益和群體利益具有某種重疊、偶合關系的特征，這使得公務員的私人財產(chǎn)狀況與其公務員身份和職權之間有一定的關聯(lián)性。而那種“公務員個人財產(chǎn)狀況屬于個人隱私權”的觀點自然而然地就會把“公民知情權與公務員隱私權的沖突”看作是兩種民事權利之間的沖突。“也就把沖突的各方一般公民和公務員作為私法或民法上的主體來看待，把這種沖突看作是兩種私法或民法主體之間的利益沖突?！盵2]這樣的詮釋，忽視了公務員在社會中的特殊角色，也忽視了公民知情權在民主政治中的意義，因此是不可取的。

（三）社會監(jiān)督與內(nèi)部監(jiān)督相結(jié)合

就實質(zhì)而言，對公務員財產(chǎn)的社會監(jiān)督是一種外部監(jiān)督，是對紀檢監(jiān)察部門的“內(nèi)部監(jiān)督”的再監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督是指國家在行政機關內(nèi)部設立的專門機關，對其國家行政機關及其工作人員是否遵守國家法律和紀律或?qū)τ嘘P公共事務的處理是否符合法律和政策予以檢查、調(diào)查、處理或提出建議的制度。這種監(jiān)督具有直接性、經(jīng)常性和法定性等優(yōu)點。但是也存在容易受到官僚體制內(nèi)部保護機制的阻隔和干擾、長官意志的控制和壓制等等缺點，有可能導致監(jiān)督乏力乃至名存實亡。因此，我們需要揚長避短，一方面加強內(nèi)部監(jiān)督的直接、經(jīng)常和法治化的長處，一方面又發(fā)揮社會監(jiān)督不會受到長官意志、官僚制度內(nèi)部保護機制干擾的優(yōu)點，內(nèi)外結(jié)合，構建起符合“民主集中制”的對公務員財產(chǎn)進行有效監(jiān)督和控制的反腐倡廉機制。唯有如此，才能在公民參與、民主制約的基礎上，構建起符合民主法制時代發(fā)展潮流的當代反腐倡廉機制，為實現(xiàn)社會主義民主法治的理想未來提供基本保證。

參考文獻：

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