中圖分類號：DF452 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席、中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組組長習(xí)近平2014年9月29日下午主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第五次會(huì)議并發(fā)表重要講話。會(huì)議審議了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》等一系列改革方案。

習(xí)近平在講話中指出，我們要在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的前提下，促使承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置、經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的格局。發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營要與城鎮(zhèn)化進(jìn)程和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移規(guī)模相適應(yīng)，與農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步和生產(chǎn)手段改進(jìn)程度相適應(yīng)，與農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)水平提高相適應(yīng)。要加強(qiáng)引導(dǎo)，不損害農(nóng)民權(quán)益，不改變土地用途，不破壞農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。要尊重農(nóng)民意愿，堅(jiān)持依法自愿有償流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，不能搞強(qiáng)迫命令，不能搞行政瞎指揮。要堅(jiān)持規(guī)模適度，重點(diǎn)支持發(fā)展糧食規(guī)?；a(chǎn)。要讓農(nóng)民成為土地適度規(guī)模經(jīng)營的積極參與者和真正受益者。要根據(jù)各地基礎(chǔ)和條件發(fā)展，確定合理的耕地經(jīng)營規(guī)模加以引導(dǎo)，不能片面追求快和大，更不能忽視了經(jīng)營自家承包耕地的普通農(nóng)戶仍占大多數(shù)的基本農(nóng)情。

1、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的問題

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)在流轉(zhuǎn)過程中存在諸多問題，其中包括立法的不健全，流轉(zhuǎn)方式抵押和繼承存在的問題，以及流轉(zhuǎn)過程中行政部門等外部力量的干擾。

1.1 立法上的不健全

從立法現(xiàn)狀來看，法律、法規(guī)不健全。當(dāng)前，調(diào)整土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的法律有《農(nóng)業(yè)法》、《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》。這里法律文件對調(diào)整土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)有重要意義，但還不完善。以《農(nóng)村土地承包法》為例，僅對土地流轉(zhuǎn)的原則、程序和土地流轉(zhuǎn)的重要條款做出了概括性的規(guī)定，但這此規(guī)定只是適應(yīng)新的要求做出的滯后性調(diào)整，而且過于抽象，對于解決現(xiàn)實(shí)中的種種問題還相差甚遠(yuǎn)。

1.2 關(guān)于抵押形式存在的不足

《農(nóng)村土地承包法》第49條規(guī)定：通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包并經(jīng)依法登記取得土地承包經(jīng)營權(quán)證或者林權(quán)證等證書的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法抵押。而通過家庭承包方式取得的經(jīng)營權(quán)則不可以抵押。這一規(guī)定嚴(yán)重阻礙了土地市場的流轉(zhuǎn)。

1.3 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程的外部干擾

目前中國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)主要是以行政方式推動(dòng)的。盡管《農(nóng)村土地承包法》中已明確規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)再延長30年，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)需出于農(nóng)民的自愿，但相當(dāng)一些地方政府及鄉(xiāng)村基層組織和干部，出于地方利益或追求政績的需要，無視法律規(guī)定，或者只稱為調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、優(yōu)化土地資源配置，或者強(qiáng)調(diào)實(shí)行規(guī)?；?jīng)營，需集中連片開發(fā)等，不顧承包農(nóng)戶的意愿，擅自中止承包合同，強(qiáng)行收回或重新分配承包的土地，由此嚴(yán)重破壞了土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)秩序，損害了農(nóng)民的土地權(quán)益，同時(shí)也破壞了政府的信用。

1.4 農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)觀念上的封閉性和不完善的農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制

我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)有很大的比重還是自給自足或半自給自足的自然經(jīng)濟(jì)。在人口壓力下，集體村社內(nèi)部均分的土地制度實(shí)際上是因農(nóng)民的需求難以改變細(xì)碎化種植和農(nóng)戶維持半自給的問題。這樣的問題不可能靠延長承包期之后市場化的土地流轉(zhuǎn)來解決；另外，戶籍制度和農(nóng)村土地所具有的社會(huì)保障功能使得土地承包經(jīng)營權(quán)的經(jīng)濟(jì)效益屬性不能突顯，流轉(zhuǎn)自然十分有限。因此，改革開放以來土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)涉及的土地面積和農(nóng)戶的比例很小，地區(qū)差別明顯。地區(qū)差別明顯主要體現(xiàn)為土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)受農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口比例的影響。

2、完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度的建議

2.1 盡快制定完善的法律體系

應(yīng)當(dāng)對土地流轉(zhuǎn)原則、方式、程序、監(jiān)督機(jī)構(gòu)及法律責(zé)任作出明確的具體的規(guī)定。例如明確《農(nóng)村土地承包法》第11條中的“其他方式”，或者補(bǔ)充家庭土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押等土地承包經(jīng)營權(quán)的無償流轉(zhuǎn)方式的合法化。由國家統(tǒng)一制定和頒發(fā)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同的規(guī)范文本，并將之納入合同法的范疇。在此基礎(chǔ)上加快實(shí)施細(xì)則、行政法規(guī)、規(guī)章和地方法規(guī)、規(guī)章及政策等配套措施的制定。形成完善的制度和法律體系。同時(shí)對原有的法律進(jìn)行修改。

2.2 健全農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制

農(nóng)村土地所關(guān)系的“三農(nóng)”問題又決非是一個(gè)簡單的“農(nóng)”字所能概括，它關(guān)系到社會(huì)多重制度的設(shè)計(jì)與運(yùn)作，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)際上是一個(gè)大的社會(huì)問題，它的流轉(zhuǎn)還面臨現(xiàn)實(shí)中社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等因素的羈絆。

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施，進(jìn)一步固化了土地的社會(huì)保障功能。土地是農(nóng)民最基本的社會(huì)保障，農(nóng)民離不開土地，包括外出打工的農(nóng)民，土地雖然不是其生存的唯一依靠，但仍是他的失業(yè)保險(xiǎn)。農(nóng)村社會(huì)保障制度的逐步建立和完善，能夠弱化和部分替代土地的保障功能，還土地以正常的生產(chǎn)要素性質(zhì)，盡可能地發(fā)揮土地的經(jīng)濟(jì)功能，從而有利于促進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化進(jìn)程和在物權(quán)基礎(chǔ)上土地市場化配置的推進(jìn)。

從我國的國情看，土地經(jīng)營的規(guī)?；瘜⑹且粋€(gè)長期的歷史過程。土地向種田能手集中，實(shí)現(xiàn)經(jīng)營規(guī)?；且粋€(gè)趨勢，是有效配置土地資源，提高農(nóng)村土地生產(chǎn)率，增強(qiáng)農(nóng)村土地競爭力的重要途徑。但我國人多地少的基本國情，決定我們的土地經(jīng)營規(guī)模不可能在短期內(nèi)有大幅度擴(kuò)大。因此，不能急于求成。

作者簡介：邵明剛，河北省委黨校經(jīng)濟(jì)管理專業(yè)2012級研究生。