中圖分類號：F812.5 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

摘要：改革開放后，中國經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，政府的財政收入也逐年增加，但對于拉動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的三架馬車——消費(fèi)、出口、投資的結(jié)構(gòu)控制不合理，主要依靠投資來拉動GDP的增長，作為投資的主導(dǎo)——地方政府，在投資增長的同時，債務(wù)負(fù)擔(dān)也越來越重，從中也滋生了許多問題，如果不及時解決，可能會危機(jī)中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。本文通過吸引國外政府債務(wù)管理的成功經(jīng)驗(yàn)和做法，結(jié)合中國的具體國情，提出新設(shè)債務(wù)管理機(jī)構(gòu)嚴(yán)控債務(wù)資金的使用。

關(guān)鍵詞：地方政府；債務(wù)管理；風(fēng)險預(yù)警

我國《預(yù)算法》及《擔(dān)保法》等現(xiàn)行法律法規(guī)未賦予地方政府直接舉債的權(quán)力，地方政府不能作為承債的主體，但長期以來地方政府通過融資平臺有效規(guī)避了法律的控制，舉借了大量債務(wù)，特別是2008年國際金融危機(jī)爆發(fā)后，在積極財政政策和寬松貨幣政策的推動下，我國提出“4萬億”的經(jīng)濟(jì)刺激計劃，國民經(jīng)濟(jì)的各個領(lǐng)域開始新一輪的投資建設(shè)，雖然經(jīng)濟(jì)發(fā)展得以保障，但使地方政府債務(wù)規(guī)模急劇擴(kuò)張，風(fēng)險也在不斷加劇。根據(jù)國家審計署的第24號公告，截至2012年底，36個地方政府本級政府性債務(wù)余額38 475.81億元，比2010年增加4409.81億元。從債務(wù)舉借主體看，2012年底債務(wù)余額中，融資平公司、地方政府部門和機(jī)構(gòu)舉借的分別占45.67%、25.37%，仍是主要的舉借主體。

一、新設(shè)債務(wù)管理機(jī)構(gòu)以應(yīng)對越來越龐大的地方債務(wù)規(guī)模

我國央行作為發(fā)行的銀行、銀行的銀行和政府的銀行，其性質(zhì)和職能決定了央行理應(yīng)在地方債務(wù)管理中充分發(fā)揮職能作用，但是職能越多，對其管理水平的要求就越高，能否充分發(fā)揮央行的職能作用，保障國民經(jīng)濟(jì)又好又快的發(fā)展也是一項艱巨的任務(wù)。在其履行職能的過程中，會涉及到各方利益，可能在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)監(jiān)管的過程中出現(xiàn)偏差。另外，我國目前地方政府債務(wù)管理的基礎(chǔ)工作還很薄弱，政府債務(wù)的統(tǒng)計、核算、計量體系尚未建立，決策層對于債務(wù)的整體情況很難準(zhǔn)確地把握。

新設(shè)管理機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)是負(fù)責(zé)政府債務(wù)和現(xiàn)金管理。包括向地方政府提供貸款咨詢服務(wù)和管理某些公共部門基金；每年負(fù)責(zé)發(fā)布政府借款計劃和審核地方政府的貸款資格，并與主要的市場參與者進(jìn)行定期協(xié)商等。

二、從供給角度嚴(yán)格把控債務(wù)資金來源

具體做法如下：一是限制可向地方政府發(fā)放貸款的銀行范圍，指定銀行或規(guī)定一定范圍的銀行可發(fā)放地方政府貸款，其他銀行一律禁止發(fā)放。只允許風(fēng)險管理水平高、資產(chǎn)規(guī)模大的大型國有商業(yè)銀行和開發(fā)銀行發(fā)放此類貸款，其他中小商業(yè)銀行不得發(fā)放融資平臺貸款，或者恢復(fù)由政策性銀行發(fā)放此類貸款。通過提高資本充足水平來限制部分風(fēng)險抵御能力低的銀行退出地方融資平臺貸款，只允許資本充足率達(dá)到某一水平的銀行發(fā)放地方融資平臺貸款。二是銀行配合政府實(shí)施需求控制。銀行通過加強(qiáng)自身風(fēng)險管理水平，對地方政府項目貸款進(jìn)行篩選和審慎放貸。

三、對地方政府的債務(wù)需求實(shí)行嚴(yán)格的審批制度

地方政府每年舉借大量債務(wù)，主要用于城市市政建設(shè)領(lǐng)域、工資拖欠、教育負(fù)債、基礎(chǔ)設(shè)施貸款和糧食虧損企業(yè)掛賬等，這些領(lǐng)域投資規(guī)模大，投資回報周期長，且大部分收益甚微，面對規(guī)模龐大的債務(wù)償付，政府只能“拆東墻，補(bǔ)西墻”，為此，本文認(rèn)為應(yīng)該對地方政府設(shè)置量化指標(biāo)，進(jìn)行風(fēng)險控制與預(yù)警。

我國可以學(xué)習(xí)哥倫比亞的“紅綠燈”預(yù)警系統(tǒng)，設(shè)置符合我國國情的量化指標(biāo)。目前，可以按照哥倫比亞的預(yù)警系統(tǒng)實(shí)施，如果發(fā)現(xiàn)問題，要及時進(jìn)行改正，把改指標(biāo)調(diào)試到適應(yīng)各級地方政府的程度。

四、加強(qiáng)對融資平臺的統(tǒng)一規(guī)劃和管理

1.債務(wù)融資的渠道

政府融資平臺是地方政府債務(wù)的承債主體，融資渠道主要是銀行貸款和債券市場。從銀行信貸看，由于地方融資平臺所借款項大部分用于期限長、投資巨大的基礎(chǔ)設(shè)施項目，不僅風(fēng)險高，而且占用時間長，在市場經(jīng)濟(jì)不平衡的條件下，很容易造成銀行不良資產(chǎn)。若地方融資平臺在遇到違約風(fēng)險時，地方政府常迫使銀行延長貸款期限，或增加貸款保證項目進(jìn)行，從而降低銀行系統(tǒng)的流動性。

2.債務(wù)融資的問題

盡管中央政府強(qiáng)調(diào)地方政府僅在出資范圍內(nèi)對融資平臺公司承擔(dān)有限責(zé)任，禁止地方政府為融資公司的融資行為提供擔(dān)保，但僅限制了融資平臺公司債權(quán)人對地方政府的追索權(quán)，并沒有切割融資公司與地方政府之間的債權(quán)債務(wù)關(guān)系。在實(shí)際情況中，地方政府會幫助融資公司歸還債務(wù)。為了迎合地方經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展趨勢，債務(wù)融資規(guī)模會不斷擴(kuò)大，如果其規(guī)模脫離了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際承受能力，這將會給地方帶來較大債務(wù)規(guī)模風(fēng)險。這很大程度強(qiáng)調(diào)了地方政府的償債能力。

五、建立地方政府償債基金管理制度

上述幾點(diǎn)建議控制了債務(wù)資金的渠道，嚴(yán)格控制對地方政府債務(wù)資金的需求量，并且加強(qiáng)了對融資平臺的管理，一定程度上減少了債務(wù)資金的需求，但是由于債務(wù)基數(shù)大，加之每年的債務(wù)累加，我國各級地方政府債務(wù)開始逐漸進(jìn)入償債高峰，規(guī)模龐大的債務(wù)償還無疑會對地方財政產(chǎn)生較大的支出壓力，甚至?xí){到地方財政的平穩(wěn)運(yùn)行，所以本文在此建議建立地方政府償債基金，保證債務(wù)到期后，地方政府能及時的償債，這樣可以保證社會資金流量的正常化，保證債權(quán)機(jī)構(gòu)或債權(quán)人權(quán)益及時有效的獲得，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)又好又快的發(fā)展。

六、加強(qiáng)建立風(fēng)險預(yù)警管理機(jī)制

健全各級政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警體系。構(gòu)建符合現(xiàn)實(shí)的政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)和風(fēng)險防范化解機(jī)制，是實(shí)現(xiàn)政府債務(wù)管理的規(guī)范化、系統(tǒng)化和科學(xué)化的重要環(huán)節(jié)。風(fēng)險預(yù)警體系指標(biāo)設(shè)置，應(yīng)通過供給和需求雙重指標(biāo)進(jìn)行控制。實(shí)行“兩條腿”走路。相關(guān)指標(biāo)既要量化到每一級政府，也要量化到具體銀行。要通過確定一系列預(yù)警指標(biāo)及判別標(biāo)準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)債務(wù)風(fēng)險預(yù)警，通過對銀行和財政的債權(quán)、債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和違約情況展開實(shí)時監(jiān)控，對負(fù)債的變動趨勢做出分析評價，通過測算每一項負(fù)債的參數(shù)以及債務(wù)違約概率。確定未來償還債務(wù)對財政資金的支出需求和對銀行信用風(fēng)險指標(biāo)的影響，形成科學(xué)的風(fēng)險評價體系。

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作者簡介：鄭成（1990.01-），男，山西五臺縣人，山西財經(jīng)大學(xué)研究生在讀，會計專業(yè)，研究方向：財務(wù)管理。