隨著城市流動(dòng)攤販數(shù)量的增多，城管隊(duì)員與小販暴力沖突的案例并不鮮見，城管部門也隨之被推到了輿論的風(fēng)口浪尖。為什么城管部門為管理流動(dòng)攤販付出了巨大成本，但管理效果并不盡如人意？本文從此問題出發(fā)，結(jié)合多年來(lái)從事市容工作的工作經(jīng)驗(yàn)，對(duì)流動(dòng)攤販治理問題進(jìn)行分析，嘗試尋找一個(gè)流動(dòng)攤販基本權(quán)利與城市市容整潔之間的平衡點(diǎn)，以緩解城管執(zhí)法人員與流動(dòng)攤販之間的矛盾。

一、流動(dòng)攤販管理過程中存在的問題

（一）流動(dòng)攤販的存在有其必然性，但城管部門對(duì)流動(dòng)商販的管理硬性取締多

從客觀方面來(lái)看，現(xiàn)有市場(chǎng)在布局和覆蓋能力上無(wú)法滿足居民的生活需求。大型商場(chǎng)、超市一般建在城市繁華地段，普遍離居民區(qū)較遠(yuǎn)，現(xiàn)在私家車普及，而大型商場(chǎng)超市一般存在停車難停車貴的問題；小型便利超市往往在商品品種、價(jià)格、新鮮度上無(wú)法與路邊流動(dòng)攤點(diǎn)相比，居民如果僅僅買一把新鮮蔬菜，往往選擇更加便利廉價(jià)的路邊菜攤，可以看出流動(dòng)攤販在這些方面具有天然優(yōu)勢(shì)。

從主觀方面來(lái)看，城市中的流動(dòng)攤販主要由從農(nóng)村流向城市的流動(dòng)人口和少數(shù)城市下崗人員構(gòu)成，他們都屬于社會(huì)的弱勢(shì)群體，在找不到更好的謀生手段前，做小販?zhǔn)且环N生存手段，往往并不會(huì)因?yàn)槌枪苋藛T的管理而改變。相反，如果城管人員處理方式不當(dāng)，就非常容易爆發(fā)激烈的矛盾沖突。

（二）我國(guó)流動(dòng)攤販至今未取得合法地位

在世界上多個(gè)國(guó)家，如美國(guó)、德國(guó)、日本、新加坡等，流動(dòng)攤販獲得許可或者辦理特定手續(xù)就可以取得合法資格，依法經(jīng)營(yíng)。但是在中國(guó)大陸從嚴(yán)格意義上講，流動(dòng)攤販?zhǔn)遣缓戏ǖ?。[1]雖然對(duì)于流動(dòng)攤販的商事登記要求，國(guó)家在逐漸放寬條件，2011年出臺(tái)的《個(gè)體工商戶條例》規(guī)定無(wú)固定經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所攤販的管理辦法，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況規(guī)定。我國(guó)廣東、上海、浙江等很多地方，對(duì)無(wú)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所攤販也出臺(tái)了相關(guān)的管理?xiàng)l例，但是《個(gè)體工商戶條例》中的個(gè)體工商戶的登記事項(xiàng)依然包括經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所。諸多登記的項(xiàng)目要求以及登記后種種義務(wù)的壓力讓流動(dòng)攤販不能也不愿意登記為個(gè)體工商戶。無(wú)法登記，就是一種無(wú)證經(jīng)營(yíng)狀態(tài)。

執(zhí)法部門主要依據(jù)《無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處取締辦法》及各地的市容環(huán)衛(wèi)條例對(duì)無(wú)證無(wú)照或未經(jīng)允許擅自經(jīng)營(yíng)的流動(dòng)攤販進(jìn)行查處。這種不合法的身份又在一定程度上帶來(lái)諸多負(fù)面效應(yīng)。首先流動(dòng)商販因?yàn)闆]有一個(gè)合法固定的經(jīng)營(yíng)地點(diǎn)，他們只能遵守“占山為王”的叢林法則，天天搶占有利地形，為了讓貨品銷售更快，在城管人員不在的時(shí)候會(huì)不斷地往路中間靠攏，容易造成交通擁堵。其次，因?yàn)榱鲃?dòng)攤販未取得合法的法律地位，總是處在被驅(qū)趕的狀態(tài)中，經(jīng)常打一槍換一個(gè)地方，朝不保夕的不穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)讓他們無(wú)心認(rèn)真裝點(diǎn)自己的攤位，更無(wú)暇顧及對(duì)周圍環(huán)境的污染和破壞，自然也無(wú)心認(rèn)真維護(hù)自己的商業(yè)信用，造成“臟亂差”的局面[2]。

（三）城管執(zhí)法手段單一且效果有限

在執(zhí)法過程中，暫扣是法律賦予城管的唯一剛性手段。因?yàn)闆]有權(quán)利查驗(yàn)對(duì)方的證件，城管執(zhí)法人員在進(jìn)行行政處罰時(shí)往往不知道對(duì)方的身份，只好把東西進(jìn)行暫扣作為抵押，以督促當(dāng)事人去銀行繳納罰款。按照《行政處罰法》規(guī)定，城管可以暫扣小販物品，卻沒有任何人身強(qiáng)制權(quán)。城管隊(duì)員在執(zhí)行暫扣時(shí)不可避免地要和對(duì)方發(fā)生肢體接觸，有時(shí)需要對(duì)對(duì)方的隔離控制，但是法律并沒有賦予城管這項(xiàng)權(quán)利，這就讓城管隊(duì)員在執(zhí)法中非常尷尬。暫扣非常容易激發(fā)矛盾，大部分城管隊(duì)員與小販的暴力沖突都是發(fā)生在勸說(shuō)無(wú)效、城管執(zhí)行暫扣的過程中。違法小販一旦暴力抗法，城管部門根本無(wú)力制止，等公安機(jī)關(guān)趕來(lái)往往為時(shí)已晚，容易造成嚴(yán)重后果。這一切說(shuō)明我國(guó)在攤販管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置和溝通銜接上存在重大缺陷。

二、解決流動(dòng)攤販管理問題的對(duì)策

（一）尊重和保護(hù)流動(dòng)攤販的基本權(quán)利，留出生存空間

流動(dòng)商販這一社會(huì)弱勢(shì)群體在表達(dá)和捍衛(wèi)自己基本生存權(quán)利方面的能力是不足的。現(xiàn)有的制度安排中，實(shí)際上是把流動(dòng)攤販視為影響城市市容和形象的負(fù)面因素，而忽略了他們的基本生存權(quán)利。在經(jīng)濟(jì)條件不發(fā)達(dá)的情況下，百姓的基本生存權(quán)比城市容貌的維護(hù)要更加重要。

在處理流動(dòng)商販的問題上，應(yīng)該“堵”“疏”結(jié)合，以“疏”為主。雖然流動(dòng)商販有它的負(fù)面效應(yīng)，但是要解決這一問題不是靠“堵”、靠“禁”就可以的，而是需要更加到位的城市規(guī)劃管理與公共服務(wù)。比如在新城區(qū)規(guī)劃之初就預(yù)留部分區(qū)域建造標(biāo)準(zhǔn)化菜場(chǎng)、便民小菜場(chǎng)、便民服務(wù)亭等吸納流動(dòng)商販。也可以在老城區(qū)的特定地段，劃出特定區(qū)域?yàn)榱鲃?dòng)商販提供活動(dòng)空間，或在特定時(shí)段建立早市、夜市給流動(dòng)攤販的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)建造相對(duì)穩(wěn)定的空間[3]。

（二）實(shí)行流動(dòng)攤販簡(jiǎn)易登記制度

城管部門在執(zhí)法過程中經(jīng)常面臨要開罰單卻不知道違法對(duì)象姓甚名誰(shuí)的尷尬。對(duì)流動(dòng)攤販探索實(shí)行簡(jiǎn)易登記制度，可以在一定程度上解決這個(gè)問題。這里的登記是簡(jiǎn)易登記而非工商部門復(fù)雜繁瑣的登記程序，一方面，登記時(shí)只收工本費(fèi)；另一方面，流動(dòng)攤販只登記其業(yè)主姓名、身份證信息、住所、經(jīng)營(yíng)轄區(qū)和經(jīng)營(yíng)事項(xiàng)及相關(guān)證明，對(duì)于其他如資本、字號(hào)等均不必要。

之所以是簡(jiǎn)易登記，因?yàn)閷?duì)于我國(guó)的流動(dòng)商販而言，工商部門的登記要求定期辦理驗(yàn)照手續(xù)、繳納登記費(fèi)和管理費(fèi)、辦理稅務(wù)登記、建立賬簿和申報(bào)納稅，歇業(yè)時(shí)還要辦理歇業(yè)手續(xù)。這些種種義務(wù)要求，對(duì)于本就處于弱勢(shì)地位、小本經(jīng)營(yíng)的流動(dòng)攤販?zhǔn)遣恍〉膲毫Α＜词褂残砸罅鲃?dòng)攤販取得執(zhí)照的同時(shí)履行上面所述種種義務(wù)，他們也會(huì)在趨利的心理下，而使得這項(xiàng)制度形同虛設(shè)[4]。

流動(dòng)攤販在進(jìn)入一個(gè)轄區(qū)時(shí)，只需到城管部門相應(yīng)轄區(qū)中隊(duì)進(jìn)行簡(jiǎn)單登記即可，登記后的攤販由城管部門發(fā)放經(jīng)營(yíng)牌照，給予攤販合法經(jīng)營(yíng)的許可，要求攤販誠(chéng)實(shí)守信、服從管理，如果違反，則可以收回經(jīng)營(yíng)牌照。一般來(lái)講，為了穩(wěn)定的經(jīng)營(yíng)預(yù)期，攤販?zhǔn)菢芬馀浜铣枪懿块T管理的。城管部門應(yīng)該事前做好城區(qū)各區(qū)域流動(dòng)攤販?zhǔn)鑼?dǎo)點(diǎn)設(shè)置的位置、數(shù)量、經(jīng)營(yíng)時(shí)間、經(jīng)營(yíng)規(guī)模、經(jīng)營(yíng)種類等各方面的規(guī)劃工作。在某些疏導(dǎo)點(diǎn)，申請(qǐng)攤販的人數(shù)大于疏導(dǎo)點(diǎn)限額時(shí)，可以采取定期競(jìng)標(biāo)的辦法，從總量上控制這一地段攤販的數(shù)量[5]。因?yàn)橛辛肆鲃?dòng)商販的登記信息，也擁有了營(yíng)業(yè)牌照管理權(quán)，城市管理部門在流動(dòng)攤販的管理上將更加主動(dòng)。在對(duì)流動(dòng)攤販進(jìn)行登記之后，城管執(zhí)法人員需要加強(qiáng)巡查力度，對(duì)無(wú)證經(jīng)營(yíng)、未經(jīng)許可跨區(qū)域經(jīng)營(yíng)的行為加大打擊力度，同時(shí)實(shí)行一人一證制度，防止高價(jià)轉(zhuǎn)租攤位現(xiàn)象的發(fā)生。

（三）流動(dòng)攤販分類分區(qū)域管理

把流動(dòng)攤販分類，是為了城管部門根據(jù)不同類別攤販的特點(diǎn)進(jìn)行更有效的管理。

第一，對(duì)流動(dòng)攤販實(shí)行登記，給予其合法經(jīng)營(yíng)的主體資格，從某種程度上來(lái)說(shuō)是對(duì)個(gè)體工商戶的不公平。個(gè)體工商戶相對(duì)流動(dòng)攤販成本較高，一旦流動(dòng)攤販在幾乎不付出成本的情況下就獲得合法的經(jīng)營(yíng)資格，可能會(huì)發(fā)生個(gè)體工商戶轉(zhuǎn)變成為流動(dòng)商販的情形。這需要一方面對(duì)流動(dòng)商販的經(jīng)營(yíng)時(shí)間、經(jīng)營(yíng)地段、經(jīng)營(yíng)規(guī)模作出限制，一旦流動(dòng)商販超出這些限制，就是違法經(jīng)營(yíng)，需要嚴(yán)厲查處；另一方面對(duì)登記的商販按照家庭收入情況進(jìn)行分類。在流動(dòng)攤販中，有的本人或家庭主要成員身有殘疾或重大疾病，有的是無(wú)保戶，有的年齡在60歲以上，有的領(lǐng)取國(guó)家最低生活保障度日等。這些群體需要憑借相關(guān)證明比如殘疾證、三甲醫(yī)院的診斷證明、身份證件等從流動(dòng)攤販中挑選出來(lái)，給予相關(guān)費(fèi)用的減免。對(duì)于不屬于其中的流動(dòng)攤販，即那些經(jīng)濟(jì)條件相對(duì)較好的人群，要鼓勵(lì)其實(shí)行經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變，投資成為個(gè)體工商戶，給予其資金和場(chǎng)地的優(yōu)惠，為其發(fā)展經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造更好的環(huán)境。

第二，按照售賣產(chǎn)品類型分類，可以分為餐飲熟食類、生鮮蔬果類、小商品類、社會(huì)服務(wù)類四大類。餐飲熟食類攤點(diǎn)在不給附近交通帶來(lái)壓力的前提下集中設(shè)置，定點(diǎn)經(jīng)營(yíng)，主要設(shè)立在醫(yī)院、學(xué)校、商業(yè)街區(qū)等人流量密集的地方，設(shè)立地點(diǎn)要充分征求居民、商家、小商販的意見，集思廣益。對(duì)于生鮮蔬果類攤販，可以在充分征求群眾意見的前提下選擇合適位置發(fā)展早市，在早市結(jié)束后，引導(dǎo)他們進(jìn)入當(dāng)?shù)卦胁耸袌?chǎng)繼續(xù)經(jīng)營(yíng)，菜市場(chǎng)的攤位租賃費(fèi)要適當(dāng)降低。小商品類可以考慮利用周末或假日在城區(qū)合適位置設(shè)立“跳蚤市場(chǎng)”或“二手交易市場(chǎng)”，也可以發(fā)展“夜市”。社會(huì)服務(wù)類攤販則主要進(jìn)駐社區(qū)，由社區(qū)統(tǒng)一管理或者由政府部門提供便民亭，定點(diǎn)經(jīng)營(yíng)。

第三，流動(dòng)攤販按照進(jìn)城的頻次，可分為季節(jié)性流動(dòng)攤販和常在性流動(dòng)攤販。因?yàn)樵谀硞€(gè)季節(jié)，某種水果或蔬菜會(huì)集中大量上市，所以季節(jié)性流動(dòng)攤販的特點(diǎn)和常在性流動(dòng)攤販?zhǔn)遣灰粯拥?，他們只是在某種蔬果上市的時(shí)候進(jìn)城售賣，而他們的大量出現(xiàn)又給城市管理帶來(lái)壓力，所以這時(shí)需要城管部門臨時(shí)規(guī)劃好特定區(qū)域供這些攤販定點(diǎn)售賣，在蔬果下市時(shí)對(duì)臨時(shí)售賣點(diǎn)集中取締。

把城區(qū)分為嚴(yán)禁區(qū)、控制區(qū)、疏導(dǎo)區(qū)三類，分區(qū)域管理。嚴(yán)禁區(qū)，嚴(yán)格管理，一律不允許攤販經(jīng)營(yíng)；控制區(qū)，適當(dāng)控制，對(duì)攤位的擺攤時(shí)間、規(guī)模和經(jīng)營(yíng)范圍有非常嚴(yán)格的限制；疏導(dǎo)區(qū)，適當(dāng)放開有序管理，在經(jīng)營(yíng)時(shí)間、規(guī)模上雖然有限制，但是經(jīng)營(yíng)時(shí)間上可以適當(dāng)延長(zhǎng)，也可以申請(qǐng)比其他區(qū)域更大的經(jīng)營(yíng)規(guī)模。

（四）成立小攤販自治組織，實(shí)現(xiàn)自我管理和約束

成立小攤販自治組織，把分散的攤販集中起來(lái)，既可以加強(qiáng)攤販自我維權(quán)能力，暢通利益表達(dá)渠道，也可以提高他們的自我管理能力。江蘇鎮(zhèn)江小攤販“自治”和北京原崇文區(qū)革新西里小區(qū)的攤販試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)，讓我們看到攤販實(shí)際擁有一定的自我管理能力。在城市管理的過程中，不能過分依賴政府，要充分調(diào)動(dòng)非政府組織、社區(qū)和攤販自身的力量。所有登記的攤販必須都加入到這個(gè)自治組織中來(lái)，每一個(gè)攤販自治組織內(nèi)部推選出一個(gè)負(fù)責(zé)人，進(jìn)行自主管理。

（五）為城管職責(zé)設(shè)立法律邊界，與政府其他部門形成管理合力

表面上看是我國(guó)城管部門與其他政府部門出現(xiàn)職責(zé)交叉，現(xiàn)實(shí)是部分部門把一些難管、不愿意管的事項(xiàng)以及相應(yīng)的管理責(zé)任推給城管部門。所以當(dāng)務(wù)之急是理順相應(yīng)的執(zhí)法體制，對(duì)城市管理行政執(zhí)法部門的職責(zé)進(jìn)行徹底清理，為城管部門職責(zé)設(shè)立法律邊界。比如在流動(dòng)攤販的管理問題上，城管只負(fù)責(zé)攤販經(jīng)營(yíng)區(qū)域的規(guī)劃、登記、占道經(jīng)營(yíng)的批準(zhǔn)管理等職責(zé)以及被集中的相應(yīng)行政處罰權(quán)，政府其他部門比如工商、食品藥品監(jiān)督管理局、環(huán)衛(wèi)局等相應(yīng)的管理職責(zé)或未被集中的行政處罰權(quán)還應(yīng)履行。[6]只有這樣才可以形成管理合力，政府相關(guān)部門各司其職，在各自職責(zé)范圍內(nèi)發(fā)揮所長(zhǎng)，把流動(dòng)商販這一問題管理好。

城市流動(dòng)攤販管理難是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)，縱觀世界上其他國(guó)家和地區(qū)在這個(gè)問題上的管理經(jīng)驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)大多經(jīng)歷了從起初的完全否定到后來(lái)的肯定并在斗爭(zhēng)中接受的過程[7]。流動(dòng)攤販分布在中國(guó)的各個(gè)城市，已經(jīng)成為一個(gè)不小的社會(huì)群體。流動(dòng)攤販管理方式的選擇，不僅與他們自身生存息息相關(guān)，還關(guān)系著整個(gè)社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。對(duì)于政府管理部門來(lái)說(shuō)，應(yīng)該正視這個(gè)群體存在的必然性，給他們留下生存空間，使之與城市文明和諧共處。

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（責(zé)任編輯：趙靜）