對(duì)人口、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展來說，社會(huì)公共服務(wù)是把“雙刃劍”，有序發(fā)展給城市帶來無限活力，盲目擴(kuò)張會(huì)造成難以克服的“城市病”。北京社會(huì)公共服務(wù)應(yīng)從促進(jìn)人口、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)出發(fā)，從布局、供給、標(biāo)準(zhǔn)和政策入手，打造中國(guó)特色世界城市的社會(huì)公共服務(wù)體系。

一、合理布局社會(huì)公共服務(wù)，構(gòu)筑巨型城市新骨架

（一）成立新機(jī)場(chǎng)跨區(qū)管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各項(xiàng)公共事務(wù)

位于大興區(qū)南部的新機(jī)場(chǎng)建成后，年旅客吞吐量為4500萬人次。新機(jī)場(chǎng)定位為“綜合性超大型機(jī)場(chǎng)”，以服務(wù)北京為主，同時(shí)考慮京津冀經(jīng)濟(jì)走廊和城市密集帶的發(fā)展，遠(yuǎn)期將與首都機(jī)場(chǎng)構(gòu)成北京航空運(yùn)輸雙樞紐。新機(jī)場(chǎng)的建設(shè)是現(xiàn)代化交通樞紐與新興產(chǎn)業(yè)、跨界市鎮(zhèn)群的綜合體，必將對(duì)北京南部及河北、天津地區(qū)的交通結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鎮(zhèn)建設(shè)、市政建設(shè)、生態(tài)建設(shè)等產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)的影響。因此，新機(jī)場(chǎng)的總體目標(biāo)是：區(qū)域交通中心、生態(tài)宜居新區(qū)、新興產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)、地區(qū)合作典范。

鑒于新機(jī)場(chǎng)地跨北京、河北兩大行政區(qū)，因此應(yīng)盡快成立新機(jī)場(chǎng)跨區(qū)管理機(jī)構(gòu)：新航城管理委員會(huì)，其成員由中央部委、北京市和河北省三方構(gòu)成，并賦予相應(yīng)政府管理職權(quán)。當(dāng)前，新航城管理委員會(huì)要建立定期溝通機(jī)制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)“新機(jī)場(chǎng)地區(qū)”規(guī)劃建設(shè)及發(fā)展的各項(xiàng)內(nèi)容，使其成為引領(lǐng)和帶動(dòng)首都南部地區(qū)（即北京南部及河北、天津相鄰地區(qū)）交通建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鎮(zhèn)建設(shè)、市政建設(shè)、生態(tài)保護(hù)、環(huán)境建設(shè)及社會(huì)、文化協(xié)同發(fā)展的驅(qū)動(dòng)力，成為深化京津冀區(qū)域合作的典范。

（二）加快市郊鐵路建設(shè)步伐，創(chuàng)新民間資本參與新體制

軌道交通系統(tǒng)是支撐世界城市大都市圈高效運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。15公里半徑以內(nèi)的核心區(qū)以地鐵為主，15～30公里近郊區(qū)以快線鐵路為主，30～70公里遠(yuǎn)郊區(qū)以市郊鐵路為主，70公里以上以城際高鐵為主。與世界城市相比，北京的市郊鐵路缺口較大，應(yīng)在加快市郊鐵路建設(shè)的過程中，充分利用現(xiàn)有鐵路資源，發(fā)揮民間資本作用，做到合理布局，統(tǒng)籌安排。

第一，盡快完成新機(jī)場(chǎng)與核心區(qū)的快線軌道交通線，并加快兩個(gè)機(jī)場(chǎng)之間快線鐵路的勘驗(yàn)與建設(shè)步伐。

第二，加快北京市郊鐵路S6線的勘驗(yàn)與建設(shè)步伐。S6線全長(zhǎng)超過100公里，途經(jīng)順義、通州、大興、亦莊等11座新城，是北京市最長(zhǎng)的一條外環(huán)市郊鐵路大動(dòng)脈。鑒于S6線在提升全市通勤效率方面具有全局性的作用，建議2016年前完成試運(yùn)行。

第三，加快推進(jìn)北京市郊鐵路S3線的建設(shè)進(jìn)程。S3線主線南起北京南站，經(jīng)北京東站、順義、懷柔，北到密云縣密云鎮(zhèn)。S3支線西起順義區(qū)仁和鎮(zhèn)，經(jīng)楊鎮(zhèn)、張鎮(zhèn)、平谷，東到平谷區(qū)金海湖。鑒于S3線對(duì)北京東北郊地區(qū)的交通樞紐作用，建議2018年前完成試運(yùn)行。

第四，創(chuàng)新民間資本參與北京市郊鐵路建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的體制機(jī)制。創(chuàng)新PPP投融資模式，制訂靈活的票價(jià)政策，改進(jìn)各種服務(wù)模式，激發(fā)民間資本參與北京市郊鐵路建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的積極性。

（三）增加核心區(qū)地鐵密度，提高地鐵運(yùn)力和效率

與世界城市相比，北京核心區(qū)地鐵密度較低，地鐵運(yùn)力和效率不高。北京可以從兩方面著手解決：

第一，增加核心區(qū)30公里半徑范圍內(nèi)的地鐵線路密度。一是進(jìn)一步加快城市核心區(qū)地鐵建設(shè)步伐，使其密度達(dá)到每2平方公里一個(gè)站；二是在四環(huán)和五環(huán)之間規(guī)劃建設(shè)一條環(huán)城地鐵。三是新建地鐵站要按照12組車廂規(guī)模建設(shè)。

第二，改擴(kuò)建現(xiàn)有地鐵線路、站點(diǎn)和出入口。一是通過改擴(kuò)建進(jìn)一步擴(kuò)大地鐵各站點(diǎn)的空間，改善優(yōu)化地鐵換乘條件，提高地鐵換乘和通行效率。二是在完成站點(diǎn)擴(kuò)建之后，對(duì)地鐵列車實(shí)行動(dòng)態(tài)編組，高峰時(shí)段單車加掛至12節(jié)車廂，以增加運(yùn)力。三是盡快將地鐵一號(hào)線建成復(fù)線，可考慮將復(fù)線建立在一號(hào)線的正下方，以提高運(yùn)營(yíng)效率。四是制定地鐵站出入口優(yōu)化規(guī)劃，大規(guī)模改造、優(yōu)化、增加地鐵站出入口，接入各大型商場(chǎng)、寫字樓和居民小區(qū)，進(jìn)一步便利市民的出行和換乘。

二、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)公共服務(wù)資源，實(shí)現(xiàn)區(qū)域布局均衡

按照“存量疏解、增量均衡”原則，合理布局教育、醫(yī)療和養(yǎng)老等公共服務(wù)設(shè)施。

（一）提升拓展區(qū)和新區(qū)的教育水平，分流中心城區(qū)人口聚集壓力

鑒于拓展區(qū)和新區(qū)對(duì)公共教育的巨大需求和供給缺口，建議政府加大對(duì)這一地區(qū)的教育投入力度。

第一，提升學(xué)前教育和小學(xué)教育承載力。在朝陽、豐臺(tái)、海淀、通州、昌平、大興等六個(gè)學(xué)前教育資源短缺區(qū)增加公辦幼兒園100所，配備幼教2000人。在朝陽、豐臺(tái)、昌平、大興等四個(gè)小學(xué)教育短資源缺區(qū)增加小學(xué)50所，配備小學(xué)教師2000人。新居民小區(qū)要強(qiáng)化配建政策的貫徹落實(shí)，老舊小區(qū)要幫助落實(shí)辦學(xué)場(chǎng)地。

第二，完成高校布局的北部高校集聚區(qū)、南部高校集聚區(qū)和東部大學(xué)集聚區(qū)的“三區(qū)”建設(shè)。鼓勵(lì)部分大學(xué)的本科教育外遷到新城，支持通州國(guó)際新城吸引一批著名高校入住，相關(guān)市級(jí)部門應(yīng)該在人事、工資、戶口等領(lǐng)域給予特殊優(yōu)惠政策，引導(dǎo)中心城功能和人口疏解。繼續(xù)探索本科教育外遷到市外周邊地區(qū)發(fā)展的路徑，與周邊省市合作建設(shè)高教園區(qū)，減少中心城區(qū)就學(xué)人口壓力。

（二）提升城市發(fā)展新區(qū)的醫(yī)療服務(wù)水平，緩解中心城區(qū)就醫(yī)人口擁擠壓力

第一，加快城市發(fā)展新區(qū)醫(yī)療中心建設(shè)步伐。實(shí)現(xiàn)每30萬～50萬規(guī)劃人口區(qū)域建立一個(gè)由政府舉辦的非營(yíng)利性區(qū)域醫(yī)療中心，為居民提供基本醫(yī)療服務(wù)。對(duì)規(guī)劃為區(qū)域醫(yī)療中心的醫(yī)療機(jī)構(gòu)，政府在基本建設(shè)、學(xué)科發(fā)展和人才培養(yǎng)上給予重點(diǎn)支持。

第二，嚴(yán)格控制中心城區(qū)公立醫(yī)院建設(shè)規(guī)模?！笆濉逼陂g，城市五環(huán)路以內(nèi)不再新舉辦和擴(kuò)建各級(jí)公立綜合醫(yī)院。城市核心區(qū)的醫(yī)療機(jī)構(gòu)以提高整體使用效率和技術(shù)服務(wù)水平為主要方向，重點(diǎn)改造陳舊老化的基礎(chǔ)設(shè)施，將醫(yī)院“做精、做強(qiáng)”。

第三，在大型工地建立醫(yī)務(wù)室，為外來務(wù)工人員提供醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)。在建筑面積10萬平方米以上的建筑工地設(shè)置非營(yíng)利性駐地醫(yī)務(wù)室，滿足建筑工人的醫(yī)療衛(wèi)生需求。其他建筑工地可依托所在地社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)提供相應(yīng)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)。此服務(wù)模式已在奧運(yùn)工程建設(shè)期間的奧林匹克中心區(qū)工地和朝陽區(qū)弘善家園建筑工地進(jìn)行了試點(diǎn)，取得了良好效果。

（三）建立異地養(yǎng)老綜合服務(wù)區(qū)，以養(yǎng)老資源外遷帶動(dòng)老年人口外流

探索與外省市合作建設(shè)大型養(yǎng)老基地，通過醫(yī)療、養(yǎng)老等社會(huì)公共服務(wù)的全面對(duì)接，緩解老齡人口不斷增加的壓力。

在河北、山東等周邊省份進(jìn)行投資，建成養(yǎng)老機(jī)構(gòu)或養(yǎng)老社區(qū)及相關(guān)醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育活動(dòng)等公共設(shè)施，接納北京的老年人口養(yǎng)老，相關(guān)養(yǎng)老政策均按照北京標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，但收費(fèi)低于北京，力求保證外遷老年人以相對(duì)較低的價(jià)格獲得與北京同等的養(yǎng)老水平。

三、充分評(píng)估社會(huì)公共服務(wù)效果，實(shí)時(shí)調(diào)整社會(huì)公共服務(wù)政策

社會(huì)公共服務(wù)政策關(guān)乎城市可持續(xù)發(fā)展大計(jì)，應(yīng)年年檢視和評(píng)估，對(duì)一些不合時(shí)宜的政策應(yīng)及時(shí)調(diào)整，以免造成不必要的制度成本。

（一）重新審視公交補(bǔ)貼政策，調(diào)整公交線路布局

北京實(shí)行低票價(jià)公交補(bǔ)貼政策以來，的確為廣大低收入群體提供了福利，更為首都贏得了首善之區(qū)的美譽(yù)，但逐年增長(zhǎng)的交通補(bǔ)貼不僅給政府帶來了巨大的財(cái)政壓力，也給日益擁堵的交通增添了負(fù)擔(dān)。在北京、人口、資源環(huán)境矛盾日益突出的今天，“普惠式”的低票價(jià)公交補(bǔ)貼政策顯得不合時(shí)宜，可借鑒香港經(jīng)驗(yàn)，實(shí)行政策微調(diào)。

第一，補(bǔ)貼人群應(yīng)調(diào)整為就業(yè)人口和特殊人群。建議制定細(xì)化交通補(bǔ)貼管理辦法，縮小補(bǔ)貼人群范圍，嚴(yán)格限定為就業(yè)人口和特殊人群。就業(yè)人口是指在北京擁有正當(dāng)職業(yè)的常住人口，特殊人群是指學(xué)生和60歲以上的老人。老人免費(fèi)，學(xué)生半價(jià)，就業(yè)人群通過單位領(lǐng)取交通補(bǔ)貼。

第二，補(bǔ)貼的方式由“暗補(bǔ)”改為“明補(bǔ)”。將公共交通的定位由“純公共物品”調(diào)整為“準(zhǔn)公共物品”，公交運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)化，票價(jià)制訂靈活化，政府管理法制化，社會(huì)監(jiān)督常態(tài)化。政府對(duì)公交運(yùn)營(yíng)公司和消費(fèi)人群的補(bǔ)貼方式由“暗補(bǔ)”改為“明補(bǔ)”。

第三，逐步調(diào)整公交線路。隨著北京地鐵網(wǎng)的逐步加密，建議除缺乏地鐵線路的地區(qū)可繼續(xù)保留一定的長(zhǎng)線路外，今后以地鐵線路為軸心，逐步裁減長(zhǎng)線公交線路，公交線路以短線為主，主要接續(xù)地鐵站、火車站與居住小區(qū)和各寫字樓，重點(diǎn)解決好市民出行“最后一公里”的問題。

（二）提升隨遷子女就學(xué)管理水平，爭(zhēng)取中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付支持力度

我國(guó)義務(wù)教育實(shí)行的是地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理制度，學(xué)校布局、辦學(xué)規(guī)模等是按照區(qū)域戶籍人口的分布來規(guī)劃設(shè)置的，學(xué)生按照戶籍享受政府提供的義務(wù)教育。但現(xiàn)在進(jìn)城務(wù)工人員子女接受義務(wù)教育問題打破了這一模式，中央政府的責(zé)任和義務(wù)、流出地政府的責(zé)任等，全部轉(zhuǎn)移到流入地政府。大量外來務(wù)工人員子女涌入城市，給流入地的基礎(chǔ)教育工作帶來了巨大壓力，也使流動(dòng)人口比較集中的城市財(cái)政負(fù)擔(dān)明顯加重。另外，由于打工子弟學(xué)校的辦學(xué)性質(zhì)問題，還有一些未獲審批的自辦學(xué)校，政府投入受到撥款渠道不通、形成的資產(chǎn)性質(zhì)不明、使用效益無法監(jiān)管等方面的限制。北京市應(yīng)向中央提議加強(qiáng)統(tǒng)籌管理，對(duì)隨遷子女接受義務(wù)教育加大財(cái)政投入，并完善財(cái)政投入政策，使在未獲審批的自辦學(xué)校中就讀的隨遷子女同樣得到保障。

（三）強(qiáng)化新建小區(qū)幼兒園配建管理政策，前移教育部門的審批職責(zé)

北京市要進(jìn)一步強(qiáng)化新建小區(qū)幼兒園配建管理政策。新建居住小區(qū)配套幼兒園要與居住小區(qū)同步規(guī)劃、同步建設(shè)、同步交付使用，未按規(guī)定安排配套幼兒園建設(shè)的居住小區(qū)規(guī)劃一律不批。

規(guī)劃委、建委和教委應(yīng)密切配合，前移教育部門的審批和監(jiān)督職責(zé)，重點(diǎn)監(jiān)管幼兒園配套落實(shí)的時(shí)間，嚴(yán)格按照小區(qū)開發(fā)進(jìn)度控制幼兒園配套建設(shè)進(jìn)度，避免開發(fā)商通過多期開發(fā)將幼兒園建設(shè)進(jìn)程安排到建設(shè)后期，甚至將幼兒園改作他用。

（四）健全社會(huì)保障機(jī)制，規(guī)范企業(yè)用工行為

人力資源和社會(huì)保障部門應(yīng)結(jié)合網(wǎng)格化社會(huì)服務(wù)管理工作的推行，把勞動(dòng)監(jiān)察工作納入網(wǎng)格化管理，進(jìn)一步加強(qiáng)基層勞動(dòng)監(jiān)察隊(duì)伍建設(shè)，進(jìn)一步加大勞動(dòng)監(jiān)察力度，規(guī)范用人單位的用工行為。要求企業(yè)必須繳納外來務(wù)工人員社會(huì)保險(xiǎn)金，保障最低工資水平。加大對(duì)非法用工行為和拖欠工資行為的打擊力度，維護(hù)勞動(dòng)者合法權(quán)利。

（五）完善住房保障政策，改善常住人口居住條件

第一，通過稅收等經(jīng)濟(jì)手段，引導(dǎo)北京的閑置房進(jìn)入房屋出租市場(chǎng)，綜合利用多種手段加大對(duì)閑置住房的懲處力度，恢復(fù)住房的居住功能，增加北京住房的有效供給，從而為居住在地下空間、“群租房”及違法建筑中的人群提供更多符合衛(wèi)生安全條件的住房。

第二，鼓勵(lì)單位為無房職工提供租房補(bǔ)貼。制定相關(guān)政策，鼓勵(lì)用人單位給在職無房職工提供一定的住房補(bǔ)貼，對(duì)租住違法建設(shè)、“群租房”和地下空間的職工不予補(bǔ)貼，進(jìn)一步規(guī)范出租住房的管理，引導(dǎo)單位無房職工租住具備衛(wèi)生安全條件的合法住房。

第三，加強(qiáng)社區(qū)對(duì)出租房屋的管理權(quán)限。在房屋出租管理方面，應(yīng)完善社區(qū)、物業(yè)服務(wù)公司、房管、公安、工商等部門之間的下情上達(dá)和橫向協(xié)調(diào)的運(yùn)作機(jī)制，讓社區(qū)承擔(dān)更多的出租房屋的基礎(chǔ)信息收集和矛盾化解工作。

第四，加大地下空間管理力度。2011年北京地下居住人群數(shù)量達(dá)到35.4萬人，其中34.43萬人居住在中心城區(qū)地下空間。依據(jù)2013年7月18日《關(guān)于公布我市出租房屋人均居住面積標(biāo)準(zhǔn)等有關(guān)問題的通知》的精神，重新修訂《北京市人民防空工程和普通地下室安全使用管理辦法》，將其中“地下空間房間內(nèi)人均使用面積不得低于4平方米”條款修改為“地下空間房間內(nèi)人均居住面積不得低于5平方米，且每個(gè)房間居住的人數(shù)不得超過2人”。與此同時(shí)，相關(guān)執(zhí)法部門要依據(jù)相關(guān)法規(guī)對(duì)地下空間進(jìn)行全面清理和整改，嚴(yán)厲打擊擅改地下空間用途和違法出租行為，對(duì)非居住用途的地下空間一律清退。

四、創(chuàng)新公共服務(wù)管理體制，完善公眾監(jiān)督機(jī)制

（一）建立“首都公共服務(wù)決策委員會(huì)”，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各項(xiàng)決策事務(wù)

建議成立高規(guī)格的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)“首都公共服務(wù)決策委員會(huì)”，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)北京市公共服務(wù)各項(xiàng)決策事務(wù)。

第一，建立信息資源共享機(jī)制。消除信息壁壘，實(shí)現(xiàn)中央部委和市委辦局之間公共服務(wù)信息的互聯(lián)互通。

第二，建立人口影響評(píng)估機(jī)制。任何重大公共服務(wù)政策的出臺(tái)和重大項(xiàng)目的立項(xiàng)，都必須預(yù)先進(jìn)行人口影響評(píng)估，評(píng)估結(jié)果作為會(huì)商決策的重要參考依據(jù)。

第三，建立決策會(huì)商制度。在重大公共服務(wù)政策出臺(tái)和重大項(xiàng)目立項(xiàng)之前，必須啟動(dòng)“首都公共服務(wù)決策委員會(huì)”的會(huì)商制度，只有達(dá)到80%以上成員同意的會(huì)商結(jié)果，才能最終形成決策。

（二）培育多元并存的公共服務(wù)體系，推動(dòng)社會(huì)公共服務(wù)體制改革

按照“培育一個(gè)體系”、“促進(jìn)兩個(gè)強(qiáng)化”、“推動(dòng)三項(xiàng)改革”、“實(shí)現(xiàn)五個(gè)轉(zhuǎn)變”的構(gòu)想，進(jìn)行政府社會(huì)管理和公共服務(wù)體制改革。

培育一個(gè)體系：就是改變社會(huì)公共服務(wù)由政府各部門組織所屬事業(yè)單位生產(chǎn)提供的單一格局，構(gòu)建培育由政府直接提供、通過購(gòu)買服務(wù)間接提供，以及鼓勵(lì)社會(huì)公益服務(wù)機(jī)構(gòu)共同提供的多元主體并存的公共服務(wù)體系。

促進(jìn)兩個(gè)強(qiáng)化：一方面，政府要從微觀管理轉(zhuǎn)為宏觀管理，加強(qiáng)規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)督檢查職能，強(qiáng)化政府的社會(huì)管理職能；另一方面，要建立政府投入為主，多種渠道籌措經(jīng)費(fèi)的公益事業(yè)投入機(jī)制，強(qiáng)化政府對(duì)社會(huì)公共服務(wù)體系建設(shè)的能力。

推動(dòng)三項(xiàng)改革：一要推動(dòng)政府社會(huì)公共服務(wù)體制改革，構(gòu)建有利于加強(qiáng)政府社會(huì)管理和公共服務(wù)職能的行政體制；二要推動(dòng)事業(yè)單位由行政部門分散管理的改革，創(chuàng)建有利于公共服務(wù)發(fā)展的新體制；三要推動(dòng)事業(yè)單位的改革，完善事業(yè)單位內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，建立有利于調(diào)動(dòng)事業(yè)單位積極性，有利于激發(fā)事業(yè)單位活力，有利于促進(jìn)事業(yè)單位發(fā)展的新機(jī)制。

實(shí)現(xiàn)五個(gè)轉(zhuǎn)變：一是政府部門與事業(yè)單位之間，由原來的行政隸屬關(guān)系向合同契約關(guān)系轉(zhuǎn)變；二是政府的公共服務(wù)資源從原來的部門所有、分散配置向政府所有、集中整合的轉(zhuǎn)變；三是政府部門的職能由原來的既管事業(yè)又辦事業(yè)向主管事業(yè)轉(zhuǎn)變；四是政府提供公共服務(wù)方式由原來的政府單一提供、直接提供向政府與社會(huì)多元提供、直接提供與間接提供相結(jié)合的方式轉(zhuǎn)變；五是對(duì)事業(yè)單位的管理由原來的行政化，向適應(yīng)事業(yè)單位特點(diǎn)的、靈活高效的管理運(yùn)行與管理機(jī)制轉(zhuǎn)變。

（三）暢通公眾廣泛參與渠道，完善公民社會(huì)水平監(jiān)督機(jī)制

完善和強(qiáng)化公眾廣泛參與的水平監(jiān)督機(jī)制是消減社會(huì)公共服務(wù)資源布局失衡的重要舉措。一些重大的社會(huì)公共服務(wù)資源布局項(xiàng)目，如重大項(xiàng)目、重點(diǎn)工程、折子工程、重要實(shí)事等，不僅要通過各種媒體和信息平臺(tái)，事先了解市民的需求，征詢市民的意見，爭(zhēng)取市民的支持，而且還要在建設(shè)過程中，暢通公眾參與渠道，鼓勵(lì)公民廣泛參與，發(fā)揚(yáng)公民精神，監(jiān)督項(xiàng)目建設(shè)的全過程。

（責(zé)任編輯：趙靜）