由于世界各個(gè)國(guó)家、地區(qū)或城市所處的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段不同，所處的垃圾管理階段各異，垃圾管理模式也不盡相同。筆者通過(guò)對(duì)國(guó)（境）外垃圾管理現(xiàn)狀的實(shí)地調(diào)研考察及對(duì)其發(fā)展歷史文獻(xiàn)資料的綜合分析，根據(jù)垃圾管理目標(biāo)與管理手段的變化，將垃圾管理階段大致分為垃圾簡(jiǎn)單消納、垃圾無(wú)害化處理處置、可持續(xù)全過(guò)程管理和建立循環(huán)型社會(huì)四個(gè)階段。前兩個(gè)階段的垃圾管理均為末端管理模式。隨著人們對(duì)環(huán)境保護(hù)理念的深刻認(rèn)識(shí)，垃圾管理逐漸從單目標(biāo)的末端管理模式，向多目標(biāo)精細(xì)化的可持續(xù)全過(guò)程管理模式轉(zhuǎn)變。進(jìn)入21世紀(jì)，日本積極推進(jìn)建立循環(huán)型社會(huì)模式的做法和經(jīng)驗(yàn)，有值得借鑒之處。

一、末端管理模式

垃圾末端管理模式是指只將垃圾作為管理對(duì)象的管理模式。在垃圾管理的第一階段、第二階段均為末端管理模式。

1.垃圾管理第一階段

工業(yè)革命以前，人類(lèi)社會(huì)排放的廢物量成分簡(jiǎn)單，垃圾量少，主要通過(guò)自然環(huán)境的自?xún)裟芰?lái)處理。工業(yè)革命以后，隨著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展，城鎮(zhèn)人口不斷聚集，垃圾量也隨之增長(zhǎng)，排放到環(huán)境中的垃圾很難被自然消納。街道上隨處可見(jiàn)臭味熏天的垃圾堆，導(dǎo)致瘟疫和傳染病的大肆傳播，生活環(huán)境惡劣。此時(shí)人們發(fā)現(xiàn)垃圾的收集和處置是必需的。因此，維護(hù)公共衛(wèi)生，防止疾病傳播的樸素垃圾管理思想逐步形成，主要工作是將垃圾收集運(yùn)送到距離城市較遠(yuǎn)的某一區(qū)域，進(jìn)行簡(jiǎn)易堆存或是填埋。

這一階段的垃圾管理目標(biāo)主要是保持環(huán)境清潔，防止疾病傳播，管理對(duì)象是垃圾，垃圾管理手段主要是清掃收集與簡(jiǎn)單消納堆存。

2.垃圾管理第二階段

20世紀(jì)70年代以后，由于物質(zhì)的極大豐富，形成了大量生產(chǎn)、大量消費(fèi)和大量廢棄的經(jīng)濟(jì)消費(fèi)模式，導(dǎo)致垃圾產(chǎn)生量增加，同時(shí)垃圾污染問(wèn)題逐漸顯現(xiàn)，垃圾簡(jiǎn)易填埋場(chǎng)所引發(fā)的環(huán)境污染問(wèn)題受到廣泛的重視。為應(yīng)對(duì)垃圾污染問(wèn)題，各城市興建大量的垃圾無(wú)害化處理設(shè)施。垃圾管理出現(xiàn)第一次變革。垃圾管理目標(biāo)已經(jīng)從對(duì)垃圾的簡(jiǎn)單消納轉(zhuǎn)變?yōu)榭刂评幚?、處置過(guò)程中對(duì)環(huán)境的影響，即實(shí)現(xiàn)無(wú)害化處理的新管理目標(biāo)。

這一階段的垃圾管理目標(biāo)是保持環(huán)境衛(wèi)生，實(shí)現(xiàn)垃圾無(wú)害化處理處置，管理對(duì)象仍然局限為垃圾。目前，我們絕大部分城市仍然處于垃圾管理的第二階段，基本上為末端管理模式。

二、可持續(xù)全過(guò)程垃圾管理

1.垃圾管理第三階段

此階段是從末端管理向可持續(xù)全過(guò)程管理模式的轉(zhuǎn)變階段。進(jìn)入20世紀(jì)90年代以后，許多發(fā)達(dá)國(guó)家城市都出現(xiàn)了垃圾危機(jī)，導(dǎo)致垃圾管理的第二次變革，進(jìn)入了垃圾管理的第三階段。全過(guò)程管理是垃圾管理從單一控制垃圾處理向控制垃圾排放量、提高再利用與再循環(huán)率、降低最終處置量、無(wú)害化處理垃圾等多對(duì)象、多目標(biāo)管理方向的轉(zhuǎn)變。

2.導(dǎo)致垃圾管理變革的因素

垃圾排放量急劇增加。這是由于城市化進(jìn)程的加快以及“大量生產(chǎn)、大量消費(fèi)和大量廢棄”的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與生活消費(fèi)模式的形成。例如，依據(jù)OECE報(bào)告，歐洲1990-1995年固體廢物產(chǎn)生量增長(zhǎng)了近10%，而同期GDP只上升了6.5% 。

眾多填埋場(chǎng)面臨關(guān)閉。在20世紀(jì)90年代前后，許多發(fā)達(dá)國(guó)家的城市都面臨著原有的垃圾填埋場(chǎng)服務(wù)期滿(mǎn)而必須關(guān)閉的現(xiàn)實(shí)。同時(shí)，各國(guó)已經(jīng)逐步認(rèn)識(shí)到垃圾處理不當(dāng)會(huì)導(dǎo)致嚴(yán)重的環(huán)境污染問(wèn)題，許多國(guó)家開(kāi)始執(zhí)行新的嚴(yán)格的填埋場(chǎng)環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，這就導(dǎo)致許多不符合新標(biāo)準(zhǔn)的填埋場(chǎng)被迫關(guān)閉。

新的垃圾處理、處置設(shè)施選址困難。隨著對(duì)環(huán)境保護(hù)認(rèn)識(shí)的進(jìn)一步深化，公眾的環(huán)保意識(shí)也不斷提高，他們意識(shí)到在自己社區(qū)附近建設(shè)垃圾處理設(shè)施會(huì)對(duì)自身健康造成危害，紛紛采取拒絕行動(dòng)。另外，隨著城市化進(jìn)程的加快，可供選擇用于垃圾處理的場(chǎng)地也非常有限。

垃圾處置費(fèi)用呈螺旋式上漲。由于城市垃圾處置能力的降低，垃圾產(chǎn)生量不斷攀升，二者相差越來(lái)越大，導(dǎo)致提供垃圾處理、處置的服務(wù)變得稀缺。垃圾處理設(shè)施與城市距離越來(lái)越遠(yuǎn)，導(dǎo)致城市生活垃圾運(yùn)輸與處置費(fèi)用不斷攀升。

3.全過(guò)程控制管理模式

全過(guò)程管理即實(shí)現(xiàn)生活垃圾的源頭減量化、過(guò)程資源化和末端無(wú)害化的多目標(biāo)管理模式。這種模式依據(jù)“固體廢物管理優(yōu)先等級(jí)原則3R”制定固體廢物管理規(guī)劃并實(shí)施，即首選原則為抑制固體廢物產(chǎn)生（減量化）；第二步是再使用和再生利用（資源化）；第三步是盡可能對(duì)可生物降解物進(jìn)行堆肥處理（資源化）；第四步是盡可能對(duì)可燃物進(jìn)行焚燒處理并回收能量（資源化）；最后是對(duì)不能進(jìn)行資源化處理的其它垃圾進(jìn)行衛(wèi)生填埋處置（無(wú)害化）。見(jiàn)圖1。

在3R（Reduce， Reuse， Recycle）原則的指導(dǎo)下，垃圾管理從單純的垃圾收集、運(yùn)輸和處置模式，轉(zhuǎn)向了控制和減少垃圾產(chǎn)生、垃圾再利用和再循環(huán)、熱能回收以及與環(huán)境相容的方式對(duì)垃圾進(jìn)行最終處置的垃圾管理模式。這是垃圾管理思想的第二次重大變革。

4.可持續(xù)全過(guò)程控制管理模式

在全過(guò)程控制管理理念的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)生活垃圾管理的可持續(xù)性，即從生活垃圾回收中獲得更多有價(jià)值的產(chǎn)品，同時(shí)要消耗更少的能源和空間，產(chǎn)生最少的排放物。垃圾管理措施和結(jié)果必須是經(jīng)濟(jì)可承受的、社會(huì)可接受的、環(huán)境可承載的。

環(huán)境可承載是指通過(guò)管理系統(tǒng)的有效管理，要盡可能減少生活垃圾的環(huán)境負(fù)荷。經(jīng)濟(jì)可承受性是指針對(duì)管理系統(tǒng)所涉及的政府、社區(qū)、單位、個(gè)人，系統(tǒng)必須以一個(gè)可接受的成本運(yùn)作。社會(huì)可接受性是指管理系統(tǒng)必須以一個(gè)大多數(shù)人可接受的方式運(yùn)作。這就需要在環(huán)境負(fù)荷、經(jīng)濟(jì)成本和社會(huì)承受力之間找到一個(gè)平衡點(diǎn)。

生活垃圾可持續(xù)全過(guò)程管理理念并不提倡機(jī)械地遵守“生活垃圾管理優(yōu)先等級(jí)原則”，而是根據(jù)地方的人口密度和分布特征、垃圾的組成與產(chǎn)生特性、地理和資源特點(diǎn)、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)和發(fā)展階段等因素，在綜合考慮經(jīng)濟(jì)成本和社會(huì)可接受性的基礎(chǔ)上，結(jié)合3R原則，因地制宜地制定管理規(guī)劃和具體方案。因此，針對(duì)不同地區(qū)，綜合管理的方案是不同的，不同方案中各個(gè)處理處置技術(shù)組成的順序也是不同的，從而可以避免因盲目堅(jiān)持“生活垃圾管理優(yōu)先等級(jí)原則”而導(dǎo)致整個(gè)社會(huì)福利的降低。見(jiàn)圖2。

三、建立循環(huán)型社會(huì)

1.垃圾管理的第四階段

建立循環(huán)型社會(huì)是垃圾管理的第四階段，到目前為止，它是有效控制垃圾產(chǎn)生量降低的最佳模式。日本最早提出建立循環(huán)型社會(huì)模式，并從2001年開(kāi)始實(shí)施，截止到2007年，垃圾產(chǎn)生量逐年下降，資源利用效率逐年提升。

在21世紀(jì)初期，日本可持續(xù)發(fā)展面臨最大的難題是環(huán)境與資源的限制，一方面是固體廢物處置困境，當(dāng)時(shí)一般廢物和工業(yè)廢物填埋場(chǎng)的使用壽命分別只有5.8年和3.1年；另一方面，經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨資源的匱乏。日本國(guó)際貿(mào)易與工業(yè)部工業(yè)結(jié)構(gòu)委員會(huì)認(rèn)為，最緊迫的任務(wù)是擺脫大規(guī)模生產(chǎn)、消費(fèi)和浪費(fèi)的經(jīng)濟(jì)體系，建立一個(gè)循環(huán)為導(dǎo)向的社會(huì)經(jīng)濟(jì)體系。日本將廢物管理的3R原則引申到宏觀經(jīng)濟(jì)層面，將環(huán)境與經(jīng)濟(jì)綜合起來(lái)，以確保物質(zhì)循環(huán)，抑制天然資源的消費(fèi)，減輕環(huán)境負(fù)擔(dān)，提出了建立一個(gè)“最佳生產(chǎn)、最佳消費(fèi)、最少?gòu)U棄”的循環(huán)型社會(huì)形態(tài)。建立循環(huán)型社會(huì)主要包括四個(gè)方面：一是資源和能源使用效率最大化；二是通過(guò)工業(yè)企業(yè)、消費(fèi)者和政府共同努力使社會(huì)整體利潤(rùn)最大化；三是建立一種新的循環(huán)工業(yè)技術(shù)結(jié)構(gòu)；四是優(yōu)先發(fā)展與環(huán)境相關(guān)的工業(yè)。

日本建立循環(huán)型社會(huì)模式，通過(guò)法律引導(dǎo)與規(guī)范全社會(huì)的經(jīng)濟(jì)行為，建立以家庭人均固體廢物排放減量、企業(yè)固體廢物排放減量、資源循環(huán)利用率和資源產(chǎn)出率為主要指標(biāo)的多層次的全社會(huì)共同的行動(dòng)目標(biāo)，政府、企業(yè)與公眾共同行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)了全社會(huì)生產(chǎn)、生活、消費(fèi)模式的逐步轉(zhuǎn)變，全社會(huì)年垃圾產(chǎn)生量和人均垃圾產(chǎn)生量持續(xù)6年下降。

2.日本建立循環(huán)型社會(huì)的做法

日本2001年1月頒布實(shí)施了《促進(jìn)建立循環(huán)型社會(huì)基本法》，隨后又制定了《促進(jìn)包裝容器的分類(lèi)收集和循環(huán)利用法》、《家電再生利用法》、《建筑材料再生利用法》、《食品再生利用法》、《報(bào)廢汽車(chē)再生利用法》、《綠色采購(gòu)法》，并對(duì)《廢棄物處理法》及《資源有效利用促進(jìn)法》都進(jìn)行了修訂，構(gòu)建了循環(huán)型社會(huì)的法律體系。為能持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展經(jīng)濟(jì)，加速改變消費(fèi)形式，日本政府制定了十年規(guī)劃。資源循環(huán)利用率（即循環(huán)利用量與資源投入量之比）由2000年的10%提高到2010年的14%，2015年計(jì)劃提高到14%-15%；廢物最終處置量（填埋量）則由2000年的0.56億噸下降到2010年的0.28億噸，減少50%，2015年計(jì)劃下降到0.23億噸；家庭垃圾排放量由2000年的人均630克下降到2010年的人均504克，減少20%；企業(yè)等排出的產(chǎn)業(yè)廢棄物減少20%。

日本建立循環(huán)型社會(huì)取得成效，主要得益于九方面的做法。

第一，完善的法律法規(guī)體系。不僅有基本法，還細(xì)分為綜合性法、專(zhuān)項(xiàng)法等。

第二，確立科學(xué)合理多層級(jí)管理目標(biāo)。日本政府根據(jù)《促進(jìn)建立循環(huán)型社會(huì)基本法》制定了“促進(jìn)建立循環(huán)型社會(huì)基本規(guī)劃”，確定了2000～2015年十五年規(guī)劃，并圍繞目標(biāo)，制定了相應(yīng)的達(dá)標(biāo)措施。指標(biāo)包括能夠反映生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的綜合性指標(biāo)：資源產(chǎn)出率，資源循環(huán)利用指標(biāo)，直接反映垃圾分類(lèi)減量效果的最終處置量指標(biāo)，以及反映垃圾產(chǎn)生水平的人均垃圾產(chǎn)生量指標(biāo)。

第三，垃圾分類(lèi)與硬件設(shè)施相協(xié)調(diào)。日本垃圾量的78%-80%是焚燒處理，一般將垃圾分類(lèi)為可燃垃圾、不可燃垃圾、資源型垃圾，另外還有大件垃圾、有害垃圾，垃圾分類(lèi)方法與回收、處理處置設(shè)施協(xié)調(diào)對(duì)應(yīng)，保障分類(lèi)后的垃圾實(shí)現(xiàn)分類(lèi)回收與處理。

第四，多種經(jīng)濟(jì)成分參與促進(jìn)垃圾管理效率的提高。政府職能部門(mén)負(fù)責(zé)城市垃圾管理的規(guī)劃、投資研討、技術(shù)推廣、公眾意識(shí)教育、監(jiān)管等，將生活垃圾的分類(lèi)收集、運(yùn)輸、再利用、處理的工作委托給有資質(zhì)的企業(yè)來(lái)運(yùn)作，政府對(duì)企業(yè)的資金使用、運(yùn)行質(zhì)量和環(huán)境質(zhì)量等指標(biāo)實(shí)施監(jiān)督，以確保其合法使用財(cái)政資金，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)符合國(guó)家法律法規(guī)。

第五，政府提供有償垃圾處理服務(wù)。日本大部分采用城市稅或垃圾專(zhuān)業(yè)包裝袋的辦法，收取垃圾處理費(fèi)用，另外，對(duì)于廢舊家電和大件垃圾處理采取單獨(dú)收費(fèi)制度。

第六，有效的監(jiān)督機(jī)制。設(shè)有專(zhuān)業(yè)的督查隊(duì)伍，對(duì)垃圾分類(lèi)和傾倒是否符合法律規(guī)定給予檢查與監(jiān)督，以保證法律所規(guī)定的內(nèi)容得以有效實(shí)施。該監(jiān)督體系由政府垃圾管理部門(mén)、環(huán)保組織和志愿者三部分組成。

第七，發(fā)揮政府作用。如，1998年，名古屋市面臨現(xiàn)有填埋場(chǎng)即將面臨封場(chǎng)而新填埋場(chǎng)選址一直沒(méi)有落實(shí)，垃圾將無(wú)處可去的緊急狀態(tài)，市政府為了讓全市人民認(rèn)識(shí)到垃圾危機(jī)狀況，發(fā)布了“固體廢物緊急事態(tài)宣言”，提出到2000年要將固廢最終處置量從102萬(wàn)噸降到80萬(wàn)噸的奮斗目標(biāo)與行動(dòng)方案。2000年其最終固廢處置量下降到了79萬(wàn)噸，達(dá)到了既定目標(biāo)。

第八，廣泛持久的教育和宣傳，公眾環(huán)境行為水平大幅提高。宣傳教育方法主要有四種：一是重視大、中、小學(xué)生的教育。在學(xué)校中開(kāi)辦有關(guān)環(huán)境保護(hù)包括垃圾分類(lèi)知識(shí)和行為指導(dǎo)的課程，培養(yǎng)學(xué)生垃圾分類(lèi)投放、收集的習(xí)慣。二是各種媒介宣傳。通過(guò)印刷品、宣傳欄、報(bào)紙、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等方式或媒體，向公眾廣泛講解和說(shuō)明垃圾分類(lèi)的方法、行動(dòng)方案。三是組織居民參觀生活垃圾處理設(shè)施，增強(qiáng)他們對(duì)垃圾分類(lèi)的感性認(rèn)識(shí)，從而促其形成正確的垃圾分類(lèi)觀念。四是直接與居民溝通，共同解決垃圾問(wèn)題。這一點(diǎn)非常重要。

第九，建立生態(tài)工業(yè)城（園）。從1997年開(kāi)始，日本依據(jù)“零排放”的構(gòu)想，開(kāi)始規(guī)劃和建設(shè)生態(tài)工業(yè)園，并把它作為建設(shè)循環(huán)型社會(huì)的重要舉措。日本政府先后批準(zhǔn)建設(shè)了26個(gè)生態(tài)工業(yè)園區(qū)。采取政府主導(dǎo)、學(xué)術(shù)支持、民眾參與、企業(yè)化運(yùn)作模式，通過(guò)建立產(chǎn)、學(xué)、研三位一體的生態(tài)城（園）區(qū)，將可回收物回收利用技術(shù)研發(fā)和生產(chǎn)緊密結(jié)合起來(lái)，使資源型垃圾在園區(qū)內(nèi)得到最大限度的再利用，形成了完整的靜脈產(chǎn)業(yè)鏈，循環(huán)經(jīng)濟(jì)得到了快速發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

[1]Ministry of the Environment，Government of Japan，Annual Report on the Environmentin Japan 2011.

[2]Ministry of the Environment，Government of Japan，Establishing a sound material-cycle society Creating economic development through the establishment of a sound material-cycle society（2009）.

（責(zé)任編輯：趙靜）