黨的十八大報告提出，加快形成政府主導、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務體系。黨的十八屆三中全會強調(diào)，“政府要加強各類公共服務提供，加大政府購買公共服務力度；適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項，交由社會組織承擔；推進基本公共服務均等化等”。這對于進一步促進我國公共服務的科學化、制度化、規(guī)范化具有重要意義。在這一背景下，積極借鑒國外有益經(jīng)驗，不斷提高我國公共服務水平，是擺在我們面前的重要課題。

一、創(chuàng)新公共服務理論

從20世紀80年代開始，西方發(fā)達國家興起了新公共管理運動。目前，這場改革運動仍然方興未艾，并逐步擴張到一些發(fā)展中國家。實際上，影響西方公共服務的理論有很多，主要有：

（一）公共選擇理論

公共選擇理論認為，在公共服務領(lǐng)域，正是因為政府包攬所有社會公共服務，因而造成了重復投資、盲目建設(shè)，增加服務成本，降低服務質(zhì)量等一系列問題。要改變這種情況：一是可以把一些私人部門能完成的事務交出去；二是在政府部門內(nèi)部引入競爭機制，打破政府對公共服務壟斷。政府可以通過購買公共服務的方式，實現(xiàn)“政府—企業(yè)—社會”的良性互動與優(yōu)勢互補。

（二）公共物品多元供給理論

該理論認為，政府應該提供最廣泛意義上的公共物品，但是政府更應該提供公民能夠表達其價值觀的舞臺，在全社會形成公共利益觀念。按照美國學者薩瓦斯的觀點，公共服務的生產(chǎn)者直接或間接向消費者提供服務，而服務提供者則指派生產(chǎn)者向消費者、指派消費者向生產(chǎn)者或選擇服務的生產(chǎn)者。提供者不等于生產(chǎn)者，兩者可以為一，也可以分離。企業(yè)、社會組織或個人來“生產(chǎn)服務”并由政府購買，是政府履行服務職能的更加有效的方式。

（三）福利多元主義理論

該理論認為社會福利也可以由公共部門、盈利組織、非盈利組織、家庭和社區(qū)共同負擔，政府角色轉(zhuǎn)變?yōu)楦＠盏囊?guī)范者、福利服務的購買者、物品管理的仲裁者以及促進其他部門從事服務供給等。在這種情況下，社會福利服務主要是依托社會部門發(fā)揮作用，由各類社會組織特別是非政府組織來負責。

（四）社會治理理論

該理論認為，治理是國家與公民社會、政府與非政府、公共機構(gòu)與私人機構(gòu)、強制與自愿的合作，要建立政府、市場和公民社會三者間有效互動機制，形成各司其職、各負其責的局面。在公共服務方面，政府與社會建立在市場原則、公共利益和基本認同基礎(chǔ)上的合作，主要通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系，確立認同和共同目標等方式，實施對公共事務的治理。政府也有責任運用新的方法、手段和技術(shù)對公共事務進行控制和引導，使更多的社會組織和個人參與社會管理和公共服務，發(fā)揮多方面的積極性，提高政府公共服務管理績效。

（五）新公共管理與新公共服務理論

該理論的核心理念是政府有限理性和政府官員的“經(jīng)濟人”假設(shè)，政府類似于市場經(jīng)濟條件下的企業(yè)組織，政府與公民關(guān)系變成公共服務的生產(chǎn)者與消費者關(guān)系，顧客至上，由顧客決定政府提供的公共服務選擇。該理論認為，政府不僅要確保公共利益居于主導地位，還要與公眾、社會之間互動，相互協(xié)作共同提供公共服務。公共服務理論的不斷發(fā)展，對于公共服務實踐起到了較大的推動作用。

二、改革公共服務模式

在西方，公共服務模式大體經(jīng)過了官僚制公共服務模式階段、新公共管理公共服務模式階段和“整體政府”公共服務模式階段。

（一）公共服務模式的演變

20世紀50年代到70年代，西方各國普遍采用傳統(tǒng)的官僚制公共服務模式，由政府機構(gòu)以制度和規(guī)則的方法來提供公共服務，其服務的范圍主要集中在政府組織的內(nèi)部。這種模式的主要缺陷是對公眾的公共服務需求反應遲鈍，出現(xiàn)“政府失敗”和“公共服務失靈”。20世紀70年代以后，西方各國先后開展了“政府再造”，用新公共管理公共服務模式替代傳統(tǒng)的官僚制公共服務模式。此舉雖然提高了公共服務的效率，但是往往忽視了部門之間的合作與協(xié)調(diào)，造成了碎片化的制度結(jié)構(gòu)，影響了公共服務效率的持續(xù)提高。20世紀90年代中后期，以英國為代表的西方各國開啟了以“整體政府”為主要內(nèi)容的新的政府改革運動。1999年，布萊爾政府頒布《現(xiàn)代化政府白皮書》，推出一個實施“整體政府”改革的十年規(guī)劃。這個規(guī)劃包括五項政策建議，即提供回應性公共服務、提高公共服務的質(zhì)量、重視公共服務的價值、改進政策制定以及建立信息時代的政府，就是構(gòu)建“整體政府”公共服務模式。工黨政府在公共服務提供問題上不僅關(guān)注“節(jié)約”與“效率”，而且積極回應公民意愿，以一種相當綜合的標準評價公共服務。

（二）“整體政府”模式的內(nèi)涵。

“整體政府”亦稱“協(xié)同政府”（Joined-upGovernment）、“全面政府”（Holistic Government）、“網(wǎng)絡(luò)政府”（Networked Government）、“連接政府”（Connected Government，CG）等?！罢w政府”強調(diào)要打破部門界限，打破各自為政的管理方式和服務方式，建立以流程為中心的多團隊的扁平化網(wǎng)絡(luò)狀結(jié)構(gòu)，其中包括政府與非政府組織、政府部門與社會組織，以及政府內(nèi)部各層級與各部門等基于業(yè)務合作形成的合作關(guān)系。“整體政府”的責任框架既要改善機構(gòu)間的協(xié)調(diào)與合作，保持垂直問責制，也要在橫向協(xié)作和縱向問責之間保持一定的張力?？傊罢w政府”最根本的目標就是在不消除組織邊界的前提下，通過部門之間的有效協(xié)作，向所有公民提供優(yōu)質(zhì)高效、“無縫隙”的公共服務。

（三）“整體政府”模式的發(fā)展

隨著英國公共服務改革不斷取得成效，很多西方國家相繼進行了“整體政府”公共服務改革。在澳大利亞，“整體政府”是指公共服務機構(gòu)為了完成共同的目標而實行的跨部門協(xié)作，以及為了解決某些特殊問題組成的聯(lián)合機構(gòu)。新西蘭則通過協(xié)作、一體化的管理方式，促使各種公共管理的主體達到協(xié)調(diào)一致與功能整合，為公眾提供更好的公共產(chǎn)品和公共服務。另外，荷蘭、瑞典、加拿大、美國等國的地方政府也進行了類似“整體政府”的公共服務改革。

三、完善公共服務體系

一個國家的公共服務體系與該國的社會發(fā)展狀況、政治經(jīng)濟制度以及歷史文化傳統(tǒng)有關(guān)系。國外尤其是發(fā)達國家普遍比較重視公共服務體系建設(shè)，逐步形成了具有本國特色的公共服務體系。

（一）歐美發(fā)達國家的公共服務體系

從發(fā)達國家經(jīng)驗來看，國家的公共服務逐步變成為政府的核心要務，政府職能從以經(jīng)濟性公共服務為主，逐步擴展到以社會性公共服務為主的階段。政府支出占國民生產(chǎn)總值的比重也不斷上升。國家政府職能廣泛地介入教育、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、貧困救濟、國民收入再分配、環(huán)境保護等公共服務領(lǐng)域。發(fā)達國家的公共服務體系可分為兩種主要類型：一種是以美國、德國和日本為代表的“公平與效率兼顧型”的公共服務體系；另一種是以英國、法國和北歐國家為代表的“公平主導型”的公共服務體系。

（二）新加坡的公共服務體系

新加坡逐步建立了以政府為主導“政社合作”型公共服務模式。新加坡的公共服務體系具有兩個比較突出的特點：一是廣覆蓋，建立了以中央公積金為核心的、包括養(yǎng)老、住房、醫(yī)療等在內(nèi)的社會保障體系和社會保障制度。二是注重政府責任。政府集中力量重點救助最困難的社會群體，強調(diào)政府在扶貧解困中的主體作用。

（三）俄羅斯的公共服務體系

俄羅斯的公共服務體系是由蘇聯(lián)與計劃經(jīng)濟體制相適應的“國家包攬”模式轉(zhuǎn)變而來。普京執(zhí)政后，主張在經(jīng)濟和社會領(lǐng)域建立完整的國家調(diào)控體系，把消除貧困和提高居民的實際收入作為社會政策的重點，先后啟動了勞動報酬改革，社會保障改革，住房、醫(yī)療、教育改革。2013年7月，俄總統(tǒng)辦公廳官網(wǎng)發(fā)布消息稱，政府擬在2016年前逐漸退出市政公共服務領(lǐng)域，采用BOT模式將運營職能轉(zhuǎn)給私營公司，政府資本占比不能超過25%，并設(shè)定了三個階段的發(fā)展要求：到2017年市政設(shè)施故障率下降到50%，2018年前市政資源損失率要達到正常標準，2020年全面提升市政設(shè)施的現(xiàn)代化水平。這是俄羅斯改革公共服務模式的一種新的嘗試。

四、政府購買公共服務

隨著服務型政府的加快建設(shè)和公共財政體系的不斷健全，政府購買公共服務將成為政府提供公共服務的重要方式。

（一）政府購買公共服務的管理模式

各個國家采取的管理模式不同。美國采取的是執(zhí)行、監(jiān)督和救濟相分離的管理模式。美國對公共服務購買管理執(zhí)行機構(gòu)是聯(lián)邦事務總局，該局具體負責政府的購買內(nèi)容，規(guī)定服務的標準和規(guī)范。監(jiān)督機構(gòu)是聯(lián)邦會計總署和行政管理與預算局。聯(lián)邦會計總署由美國國會設(shè)立并向國會負責，職責之一是監(jiān)督政府購買活動。它有權(quán)對政府購買計劃進行評估，對項目進行審計并提出建議；對使用資金進行監(jiān)督，并接受投訴。行政管理與預算局隸屬于美國總統(tǒng)行政辦公廳，具體負責政府購買活動各項規(guī)章制度的制定，發(fā)布各項管理政策，以及協(xié)調(diào)具體的購買活動。救濟機構(gòu)設(shè)置較復雜和全面，既有行政性質(zhì)的聯(lián)邦會計總署，也有法院系統(tǒng)的聯(lián)邦賠償法院、美國聯(lián)邦巡回上訴法院等。一般的政府購買合同糾紛，還可向行政機關(guān)內(nèi)部設(shè)立的合同上訴理事會申請裁決。新西蘭則專門建立公共服務管理委員會來負責對全國公共服務的監(jiān)督指導工作，具體負責績效合同的簽訂、價格談判和產(chǎn)品質(zhì)量的認定等。在亞洲國家中，韓國是政府購買活動集中管理較好的國家。它在財政經(jīng)濟部下設(shè)立一個專門負責政府購買的“采購廳”。該廳業(yè)務獨立，其廳長由總統(tǒng)直接任命，具體負責全國各項政府的購買業(yè)務，也包括政府公共服務的購買。

（二）政府購買公共服務的標準化程度較高

例如，美國規(guī)定了政府職能的兩大類別：一是必須由政府雇員行使的“政府固有職能”；二是可由政府或私營部門員工展開的商業(yè)活動。在美國，即使那些所謂“關(guān)鍵”職能也可以外包。關(guān)鍵的標準是：行使聯(lián)邦政府權(quán)力的自由裁量權(quán)或為聯(lián)邦政府決策而形成的價值判斷，包括關(guān)于財務交易和公眾應當享權(quán)益福利的判斷。美國政府購買服務可以分為兩類：一是涉及公權(quán)力行使的事項。包括違規(guī)車輛拖吊、監(jiān)獄管理、治安巡邏等。這些事項由于涉及公權(quán)力的行使，通常屬于行政執(zhí)法行為。二是涉及公共服務的事項。美國國際市縣管理協(xié)會把政府購買的公共服務項目分成七個大類：公共工程與交通、公共安全、公用事業(yè)、健康與人力資源、公園及娛樂、文化藝術(shù)和保障功能。公共服務項目又可以分為針對不特定對象的公共服務和針對特定對象的公共服務。前者例如道路維護、垃圾收運等；后者例如老年人照料、毒癮治療、心理咨詢等。公共服務的標準化有利于推進政府購買公共服務的科學化、法制化、規(guī)范化。

（三）積極發(fā)展社會組織

社會組織在政府購買公共服務中扮演著重要角色。在政府提供公共服務的過程中，美國比較重視發(fā)揮市場的作用，澳大利亞和新西蘭則更重視社會組織的作用。在俄羅斯，各種社會組織廣泛參與到教育、扶貧、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、環(huán)保、人權(quán)、科學研究等領(lǐng)域的公共服務之中，已經(jīng)成為公共服務的重要供給主體。但是，由社會組織提供公共服務也帶來一些問題。有德國學者就認為，歐洲的公共服務業(yè)正在發(fā)生根本性的轉(zhuǎn)變：對效益和利潤的關(guān)注導致了歐洲基本服務的商業(yè)化、自由化和私有化。因此，在歐盟，所有公民不再得到社會的、社會經(jīng)濟的保障。由于公共服務私有化和自由化在各個層面上造成了社會差距的擴大。一些人因為社會或財政特權(quán)從教育和醫(yī)療保健私有化中獲益時，其他人被排除在基礎(chǔ)服務之外。隨著從前的公共服務產(chǎn)生的利潤在私營供應商腰包中積累起來，公共當局的預算壓力將越來越大。因此， 公共服務的私有化的實施，導致了“私人獲益——公眾受損”的結(jié)果。這是我們在發(fā)展社會組織提供公共服務時需要特別注意的問題。

（責任編輯：李利）