編者按：本文從城市社區(qū)治理視角出發(fā)，結(jié)合城市社區(qū)治理和社區(qū)服務(wù)中心相關(guān)理論，以貴陽市城市基層管理體制改革試點(diǎn)社區(qū)服務(wù)中心為實(shí)例，提出推進(jìn)城市社區(qū)治理中社區(qū)服務(wù)中心角色發(fā)展的基本構(gòu)想。從深化社區(qū)治理架構(gòu)、民主參與、服務(wù)完善等角度為社區(qū)治理建言獻(xiàn)策。

一、貴陽市社區(qū)服務(wù)中心現(xiàn)狀

社區(qū)服務(wù)中心是在城市社區(qū)中協(xié)助社區(qū)居民克服個人和社會問題，促進(jìn)社會人際關(guān)系和諧，致力改善社區(qū)生活環(huán)境、解決社區(qū)生活矛盾的社區(qū)自治組織。城市社區(qū)治理則可簡單定義為國家和社會組織對城市社區(qū)公共事務(wù)的管理活動。改革開放以來，經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，城市化進(jìn)程不斷加快，隨著行政體制改革的推進(jìn)，城市社區(qū)治理主體也向多元化的方向發(fā)展，社區(qū)自治組織逐漸成為城市社區(qū)治理的重要力量。在我國，社區(qū)服務(wù)中心始于2000年街道辦事處的存廢之爭，之后2003年北京市石景山區(qū)魯谷社區(qū)首先改革；2011年8月安徽省銅陵市成為全國第一個撤銷全部街道辦事處、實(shí)現(xiàn)“區(qū)直管社區(qū)”的地級市；2012年4月貴陽市也完成街道辦事處全部撤銷，悉數(shù)成立社區(qū)服務(wù)中心。至此，國內(nèi)各地城市社區(qū)治理多種模式探索形成，社區(qū)服務(wù)中心也隨之發(fā)展。

（一）貴陽市城市基層管理體制改革試點(diǎn)的基本情況

2010年2月，貴陽市出臺了《貴陽市城市基層管理體制改革試點(diǎn)工作指導(dǎo)意見》，并在小河區(qū)、金陽新區(qū)啟動了城市基層管理體制改革試點(diǎn)工作。在試點(diǎn)區(qū)域內(nèi)撤銷街道辦事處、設(shè)立社區(qū)服務(wù)中心是試點(diǎn)工作的重點(diǎn)，以求精簡管理層級，從而形成“市-區(qū)-社區(qū)”三級管理模式，即把市、區(qū)、街道辦、社區(qū)四級管理層次精簡為市、區(qū)、社區(qū)三級管理層次（見圖1），實(shí)現(xiàn)了從“衙門化”的街居管理體制向“公共服務(wù)+社區(qū)自治”的社會化治理機(jī)制的重大轉(zhuǎn)變[1]。

2010年3月貴陽市小河區(qū)、金陽新區(qū)6個社區(qū)服務(wù)中心掛牌成立，后于2011年2月擴(kuò)大改革試點(diǎn)。經(jīng)過兩年多的努力，試點(diǎn)工作取得初步成效，各區(qū)（市、縣）逐步全面推行。2012年4月，隨著云巖區(qū)、南明區(qū)兩個中心城區(qū)新型服務(wù)中心掛牌運(yùn)行，全市49個街道辦事處全部撤銷，取而代之的是新設(shè)立的90個新型社區(qū)，從此，貴陽市的街道辦事處正式退出歷史舞臺[3]。改革后的社區(qū)服務(wù)中心推行“一委一會一中心”組織構(gòu)架（見圖2），社區(qū)黨委和社區(qū)服務(wù)中心實(shí)行“兩塊牌子一套人馬”，統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)黨務(wù)、政務(wù)工作[3]。

（二）貴陽市城市基層管理體制改革試點(diǎn)社區(qū)服務(wù)中心的工作現(xiàn)狀

長期以來，貴陽市一些街道辦事處將主要精力用于抓經(jīng)濟(jì)、抓稅收，未切實(shí)服務(wù)百姓，諸事均推給居委會，“衙門化”嚴(yán)重，成了“二傳手”、“傳聲筒”[4]。推行城市基層管理體制改革試點(diǎn)后，貴陽市新型社區(qū)服務(wù)中心是街道辦事處和居委會的“有機(jī)結(jié)合體”，工作效率和服務(wù)質(zhì)量明顯提高。

總結(jié)貴陽市先后成立的社區(qū)服務(wù)中心工作現(xiàn)狀，表現(xiàn)為：一是執(zhí)行社區(qū)大黨委制。以社區(qū)黨委總攬全局，協(xié)調(diào)著各方功能，按時(shí)召開社區(qū)黨委聯(lián)席會議，建成有保障機(jī)制的緊密型“共駐共建”工作關(guān)系，基本實(shí)現(xiàn)了“共駐共建”社區(qū)黨建工作格局。二是推行社區(qū)自治參與。以民主協(xié)商、互惠互利、平等互助為原則，從居民群眾和駐社區(qū)單位中推選代表，新一屆社區(qū)服務(wù)中心主任和社區(qū)委員會委員由社區(qū)居民代表會議選舉產(chǎn)生，社區(qū)管理、服務(wù)事宜共商后執(zhí)行。三是開展全方位服務(wù)。組建專業(yè)的社會組織團(tuán)隊(duì)，為社區(qū)群眾提供簡單便捷的全方位公共服務(wù)，社區(qū)群眾評價(jià)較高。四是推動隊(duì)伍建設(shè)。社區(qū)黨組織班子“公推直選”初步執(zhí)行，社區(qū)工作者選聘要求高素質(zhì)、專業(yè)化，社區(qū)志愿者組織機(jī)構(gòu)建立，社工、義工聯(lián)動的社區(qū)工作格局初步形成，社區(qū)居民自我服務(wù)意識逐步增強(qiáng)[1]。

二、貴陽市城市基層管理體制改革試點(diǎn)社區(qū)服務(wù)中心的角色表現(xiàn)

貴陽市開展城市基層管理體制改革試點(diǎn)后，建立的新型社區(qū)服務(wù)中心堅(jiān)持以“服務(wù)群眾、凝聚人心、優(yōu)化管理、維護(hù)穩(wěn)定”為主線，切實(shí)扮演著相應(yīng)的角色。

（一）社區(qū)、社會資源整合者

試點(diǎn)各社區(qū)服務(wù)中心在開展社區(qū)服務(wù)過程中，積極整合現(xiàn)有社區(qū)資源，充分挖掘潛在社會資源，全面、合理地利用各類可利用資源，全面調(diào)動中心工作人員積極性，充分發(fā)揮社區(qū)各種興趣愛好者和積極分子的牽頭作用，借助社區(qū)活動平臺，吸引社區(qū)居民參與。通過商家贊助等方式開展公益活動，為困難群眾排憂解難。挖掘社區(qū)本土特色，打造社區(qū)精品服務(wù)，初步形成了社區(qū)居民間互往互動、社區(qū)與社區(qū)間交流共享的良好局面。

（二）社區(qū)服務(wù)提供者

試點(diǎn)社區(qū)服務(wù)中心作為服務(wù)提供者，組織社區(qū)居民主要提供公共信息服務(wù)、社區(qū)生活服務(wù)、慈善公益服務(wù)和民意暢達(dá)服務(wù)等。通過中心社會工作者、社區(qū)志愿者的合理介入和社區(qū)居民的廣泛參與，擴(kuò)大了居民參與服務(wù)的范圍，引導(dǎo)社區(qū)居民為社區(qū)建立了更多的資源共享網(wǎng)絡(luò)。

（三）義工、社工隊(duì)伍建設(shè)者

試點(diǎn)各社區(qū)服務(wù)中心，從成立之初就著手義工、社工隊(duì)伍建設(shè)，廣泛招募義工，開展新入職職員崗前培訓(xùn)、專業(yè)實(shí)務(wù)技能培訓(xùn)、社工知識培訓(xùn)、公益項(xiàng)目運(yùn)作培訓(xùn)等，不斷提高義工、社工素質(zhì)，充實(shí)理論知識，努力將義工培養(yǎng)成社工，將非專業(yè)化工作者培養(yǎng)成具有專業(yè)理念、熟悉專業(yè)工作方法的專業(yè)化工作者[5]。以社區(qū)服務(wù)中心為載體，以社區(qū)工作需要為動力，以服務(wù)社區(qū)建設(shè)、發(fā)展為理想，各社區(qū)服務(wù)中心基本實(shí)現(xiàn)了義工、社工日益專業(yè)化，初步建成了擁有一定規(guī)模的志愿者隊(duì)伍。

（四）居民參與社區(qū)活動的帶動者

作為居民社區(qū)參與帶動者，貴陽市各社區(qū)服務(wù)中心鼓勵和引導(dǎo)社區(qū)居民提高自身綜合素質(zhì)，廣泛參與社區(qū)活動，積極投入互幫互助，增強(qiáng)問題解決能力，增強(qiáng)社區(qū)歸屬感和主人翁感，初步建成了富有人情味的文明、和諧社區(qū)。結(jié)果表明，社區(qū)服務(wù)中心通過直接或間接的優(yōu)質(zhì)服務(wù)的提供，為居民創(chuàng)造了更多參與社會服務(wù)的機(jī)會，少數(shù)人的參與影響帶動了多數(shù)人的參與需求，周邊居民群眾也相應(yīng)增強(qiáng)了社區(qū)參與意識，從而活躍了社區(qū)的文化氛圍，為居民歸屬感形成、和諧社區(qū)建設(shè)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)[5]。

三、推動城市社區(qū)治理中社區(qū)服務(wù)中心角色發(fā)展的基本構(gòu)想

（一）深化社區(qū)治理組織架構(gòu)，強(qiáng)化社區(qū)政治建設(shè)功能

城市基層管理體制改革，使得各地初步形成了較為適合本地實(shí)際的城市社區(qū)治理組織架構(gòu)模式與運(yùn)行機(jī)制。在此基礎(chǔ)上，我們要以社區(qū)服務(wù)中心為基礎(chǔ)，以適應(yīng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程和城市社區(qū)治理主體需求的多樣化變化為標(biāo)尺，強(qiáng)化“行政、自治、社會”三位一體的城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，深化“政府行政介入、社區(qū)組織自治、社區(qū)公民參與”三位一體的城市社區(qū)治理組織架構(gòu)[6]， 推動城市社區(qū)治理中社區(qū)服務(wù)中心角色發(fā)展。

“一委一中心”要利用其組織、政治和人才三大優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)政策宣傳、思想動員、政治審查、黨員發(fā)展、組織建設(shè)、統(tǒng)一戰(zhàn)線、群團(tuán)組織等功能，完善社區(qū)共建運(yùn)行體系，推進(jìn)社區(qū)群眾互動和民主參與，有效整合社會資源，促進(jìn)各類基層政權(quán)組織在聯(lián)系社會、整合社會和調(diào)控社會的空間上實(shí)現(xiàn)從單位到社區(qū)的全面戰(zhàn)略性調(diào)整和全面戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)移，最終以社區(qū)為主要空間組織群眾、發(fā)展群眾、動員社會和整合社會[6]，使基層政權(quán)組織的整體活力重新煥發(fā)，使社區(qū)服務(wù)中心角色充分發(fā)展。

（二）構(gòu)建區(qū)域化生活共同體，擴(kuò)大社區(qū)協(xié)商式民主參與

在多層次、多主體、多場所的復(fù)合城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)基本形成的背景下，以社區(qū)服務(wù)中心為平臺，加大宣傳力度，營造“社區(qū)是我家，治理靠大家”氛圍，植根社區(qū)治理，增強(qiáng)社區(qū)意識，形成廣泛共識。

充分體現(xiàn)社區(qū)認(rèn)同感和歸屬感，完善城市社區(qū)協(xié)調(diào)機(jī)制，切實(shí)實(shí)現(xiàn)資源共享，構(gòu)建區(qū)域化生活共同體。依托社區(qū)服務(wù)中心，整合生活共同體區(qū)域化資源，形成既有區(qū)域化時(shí)間性和空間性又有區(qū)域化開放性和包容性的城市社區(qū)有機(jī)整體，徹底打破社區(qū)與單位條塊分割格局。

以社區(qū)服務(wù)中心為平臺，破解協(xié)商式民主參與現(xiàn)實(shí)問題，擴(kuò)大社區(qū)成員主體參與覆蓋面，純化社區(qū)政治參與，完善參與激勵和引導(dǎo)吸納措施，打破協(xié)商式民主參與工作瓶頸，提高社區(qū)組織參與認(rèn)同感，銜接政治參與訴求，踐行協(xié)商式民主參與現(xiàn)實(shí)路徑，引導(dǎo)社區(qū)居民與其他利益相關(guān)方參與社區(qū)事務(wù)的決策、管理和監(jiān)督，增強(qiáng)基層社會的凝聚力和社區(qū)服務(wù)中心影響力，升華社區(qū)服務(wù)中心角色定位。

（三）區(qū)別多樣化服務(wù)需求，推進(jìn)社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)化

基層管理體制改革中，原本由街道辦事處和居民委員會共同承擔(dān)的社會服務(wù)職責(zé)轉(zhuǎn)嫁給社區(qū)服務(wù)中心，社區(qū)服務(wù)中心成為提供社區(qū)服務(wù)的基本主體。社區(qū)居民的服務(wù)需求多樣化趨勢明顯，如何從紛繁復(fù)雜的服務(wù)需求中區(qū)分出相應(yīng)的類型，如何根據(jù)需求的輕重緩急而組織生產(chǎn)和提供，是社區(qū)服務(wù)中心的重要工作。將“社區(qū)服務(wù)”分離為“社區(qū)自治服務(wù)”和“社區(qū)公共服務(wù)”兩個部分，并將社區(qū)公共服務(wù)明確劃分為福利性服務(wù)、公益性服務(wù)和互助性服務(wù)三大部分[6]，是一種可供借鑒的區(qū)分辦法。

社區(qū)服務(wù)中心作為組織社區(qū)服務(wù)生產(chǎn)和提供的主體，區(qū)別多樣化的服務(wù)需求后，需要推進(jìn)社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)化。加大投入，推進(jìn)社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)化，要求開發(fā)信息技術(shù)，市、區(qū)政府建立局域網(wǎng)，社區(qū)服務(wù)中心開設(shè)網(wǎng)頁，各中心之間和中心與分中心之間電腦聯(lián)網(wǎng)，加大網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)和信息遠(yuǎn)程查詢服務(wù)，有效拓展社區(qū)服務(wù)內(nèi)容，切實(shí)拓寬社區(qū)服務(wù)半徑，將社區(qū)寬帶和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)延伸至每個社區(qū)住戶，居民所需各項(xiàng)服務(wù)均可通過網(wǎng)絡(luò)方式快速獲取。

（四）完善社區(qū)配套政策法規(guī)，切實(shí)降低運(yùn)營成本

完善社區(qū)相應(yīng)的配套政策、法規(guī)，一要根據(jù)黨和國家相關(guān)文件精神和地方發(fā)展實(shí)際，盡快完善全面實(shí)現(xiàn)社區(qū)設(shè)施資源共享的地方性法規(guī)，全力保障社區(qū)資源共享機(jī)制長期正常運(yùn)行。二要根據(jù)城市社區(qū)治理現(xiàn)狀和未來走向預(yù)測，合理規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)，積極引導(dǎo)社會力量遵循市場規(guī)律，興辦符合市場需求的社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目[7]。三要根據(jù)社區(qū)建設(shè)和發(fā)展情況，追蹤新建、改建住宅區(qū)社區(qū)服務(wù)設(shè)施配套建設(shè)實(shí)際，抓緊完善相關(guān)規(guī)定。四要根據(jù)市、區(qū)政府財(cái)政預(yù)算要求，切實(shí)保管好和運(yùn)用好支持社區(qū)建設(shè)和社區(qū)服務(wù)的各類資金，嚴(yán)格實(shí)行?？顚Ｓ?，嚴(yán)防偷漏挪用。

降低運(yùn)營成本，需要推行政府財(cái)政全力支持，開展公益性服務(wù)項(xiàng)目無償或低償服務(wù)；也需要堅(jiān)持政府引導(dǎo)、企業(yè)為主體和市場化運(yùn)作，開展非公益性服務(wù)項(xiàng)目有償服務(wù)，形成社區(qū)服務(wù)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展新模式；還需要借鑒國外社區(qū)基金會的經(jīng)驗(yàn)，成立社區(qū)建設(shè)基金會組織，向社會募集社區(qū)建設(shè)基金，結(jié)合本地社區(qū)治理思路，形成適合本地實(shí)際、具有本地特色的基金管理模式。

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（責(zé)任編輯：李利）