加強和創(chuàng)新社會服務管理不僅是城市科學發(fā)展的客觀要求，而且也是促進社會和諧穩(wěn)定的現實需要。隨著城鄉(xiāng)一體化進程的不斷加快，特別是海淀北部中關村自主創(chuàng)新示范區(qū)核心區(qū)建設的深入推進，城鄉(xiāng)結合部地區(qū)網格化社會服務管理面臨新的挑戰(zhàn)和發(fā)展機遇。

一、城鄉(xiāng)結合部地區(qū)社會服務管理面臨的主要問題

（一）外來人口已經成為城鄉(xiāng)人口的重要組成

海淀北部城鄉(xiāng)結合部地區(qū)位于北京市中關村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)建設發(fā)展的腹地，隨著周邊中關村軟件園、永豐產業(yè)基地、生命科學園、航天城等高科技園區(qū)的快速發(fā)展，城鄉(xiāng)結合部周邊交通條件得以大力改善，村民競相出租廉價自建房屋，吸引了大量流動人口前來租住，周邊村莊已經成為“蟻族”的重要聚集地。以西北旺鎮(zhèn)為例，目前戶籍人口27304名，而現有在冊流動人口達95853名（外來人口管理辦最新動態(tài)數據），流動人口是常住人口的3.51倍，由于大量流動人口的無序涌入，導致村政資源不堪重負，一系列的社會管理問題突顯（市容環(huán)境、交通秩序、社會治安、消防安全等問題尤其突出）。外來人口和出租房屋管理已經成為基層社會服務管理的重中之重（如圖1）。

（二）市容環(huán)境已經成為社會管理的“疑難雜癥”

由于受歷史原因、地域環(huán)境和流動人口增多等諸多因素的制約，多年來，城鄉(xiāng)結合部地區(qū)市容環(huán)境“臟、亂、差”問題一直沒有得到有效解決，從近三年西北旺鎮(zhèn)城市管理網格區(qū)域內的統計數據來看，市容環(huán)境案件一直居高不下，并呈上升趨勢。2011年，市容環(huán)境類案件占全年管理案件的22.20%；2012年市容環(huán)境類案件占全年管理案件的33.04%；2013年，市容環(huán)境類案件占全年管理案件的36.02%（如圖2）。

（三）火災隱患已經成為公共安全的突出問題

當地村民受經濟利益的驅使，將自家原來的平房翻建成為多層建筑。村內新建的房屋主要出租給外來人口居住或作為餐飲、商鋪等經營場所。當前，各村存在著諸多消防安全隱患：一是私搭亂建造成道路狹窄，最窄處僅2.5米，消防車無法正常通行；二是人口密度較大，且以村民自行管理出租房屋為主，一旦發(fā)生火災，容易發(fā)生群死群傷事故；三是由于租住用戶大量使用家用電器，各村用電量急劇增加，用電安全存在重大隱患；四是各村目前尚無市政消防管線，發(fā)生火災事故只能靠消防車運水滅火，消防水源無法得到保障。因此，一旦發(fā)生火災必將發(fā)生火燒連營，很容易造成重大人員傷亡和重大財產損失。

（四）違法建筑已經成為社會管理的嚴重困擾

目前，村民用于出租的違章建筑存在著諸多不安全因素：一是無規(guī)劃部門審批、無正規(guī)設計、無建設部門驗收，絕大多數為自行找沒有資質的個體施工隊施工，無法達到消防和防震要求；二是村民居住地無正規(guī)排污管道，地下四周被污水浸泡，無法打牢地基，多數村民在僅有一米多深的地基上翻建或改建多層樓房，甚至就在原來的房屋上加層建設，存在著重大安全隱患；三是村民為節(jié)約建房成本，使用了大量廉價、低劣的鋼材、水泥、磚瓦、電線等建筑材料，房屋質量沒有可靠保證；四是有的村民為了省心、省力，將工程承包給無資質的小施工隊施工，包工頭為了爭搶工程，千方百計壓低報價、偷工減料，加班加點搶工期，致使工程質量無法得到保證。依據海淀區(qū)查處違法建設平臺信息統計，每月都有違建立案，遏制和查處違法建設工作非常艱巨。

二、城鄉(xiāng)結合部地區(qū)社會服務管理問題原因淺析

（一）獨特的區(qū)位優(yōu)勢和市場供求關系決定了結合部流動

人口管理與出租房屋問題現狀。隨著北京城市建設總體規(guī)劃的實施，城鄉(xiāng)結合部地區(qū)的城市化進程在逐步加快。近年來，鎮(zhèn)域相繼開發(fā)建設了中關村軟件園、上地信息產業(yè)基地、永豐產業(yè)基地、中關村生命科學園、航天城等多個高科技園區(qū)。同時，由于轄區(qū)和周邊數條公交線路的引入、城鐵的開通和高速路的建成，交通得到了極大改善，區(qū)位優(yōu)勢明顯和交通便利是造成大量流動人口涌入的一個客觀原因。伴隨城鄉(xiāng)一體化進程的加快，二元結構的逐步消除，周邊村產生了大量剩余勞動力無法就業(yè)，村民受利益驅使大量翻建廉價出租房屋，吸引了大量外來人口前來租住，以此來增加收入，主觀上也造成大量流動人口涌入。由于租金相對便宜，來到周邊村莊租住的人口數量龐大，又以年青人為主，管理難度很大。

（二）管理體制落后，特別是流動人口管理制度落后決定了城鄉(xiāng)結合部社會管理問題現狀

隨著戶籍制度改革的不斷深入，對外地來京人員在務工、就業(yè)、經商、房屋租賃、衛(wèi)生防疫、小孩上學等方面的限制逐步被取消，在一定程度上影響著勞動力市場的供需關系，而且還對流動人口管理產生了深刻影響。近年來，鎮(zhèn)域各村委會由原來自治管理三萬多名村民，到現在綜合服務管理近十萬人，各村委會用于村政建設維護和流動人口管理的經費均達上千萬元，管理任務異常艱巨。例如，目前全鎮(zhèn)總共配備了130名外來人口協管員，而按照千分之三的比例要求，以周邊村莊村10萬人口計算就需配備約300名，協管員數量嚴重缺編；各村委會都雇用了上百名清潔工，全鎮(zhèn)每天清運近百噸的生活垃圾；聘用873名聯防隊員，每天進行晝夜巡邏，維護全村社會治安；有限的計生干部和計生協管員，承擔著數萬名育齡婦女的孕情普查、監(jiān)察工作，而且，由于房東和流動人口育齡婦女的不重視、不配合，很難掌握真實孕情，更無法采取有效的針對性措施，流動人口綜合管理工作任重道遠。

（三）傳統行政管理理念和居民就業(yè)要求，一定程度上制約了社會服務管理市場化模式的運作

以市容環(huán)境為例，目前，市容環(huán)境的責任機制屬“二元”結構，即：村級道路由村委會自治組織負責，市政路由政府相關部門負責保障。由于目前村級道路的環(huán)境治理資金由區(qū)、鎮(zhèn)、村委會各出三分之一，同時，考慮吸納因轉居而失業(yè)的村民就業(yè)問題，村委會具體負責保潔隊伍的招聘和管理。因此，這樣的“二元結構”機制增加了落實難度，政府相關部門實際上起到的只是所謂的指導協調作用，很難落實考核獎懲等措施。而村委會為了節(jié)約開支，最低限度地招聘用工，更談不上建立獎勵考核制度，缺乏調動用工積極性的相關制度，致使相關工作難以落實到位，有必要探索市場化的保潔模式。

（四）有效監(jiān)管制度缺失、依法行政不到位， 客觀上制約了社會服務管理問題的解決

以遏制和查處違法建設為例，由于鎮(zhèn)政府、村委會沒有村民宅基地翻建房屋的審批權和拆除執(zhí)法權，多年來，村民自行翻建房屋成風，致使違章建設泛濫失控。2009年12月鎮(zhèn)成立了違法建設核查隊，具體負責本行政區(qū)域內違法建設核查防控工作，按照權限依法對違法建設進行查處及拆除，受理違法建設舉報工作，以及開展相關法律法規(guī)的宣傳。雖然一定程度上遏制了違章建設的蔓延，但是，由于歷史和社會原因，以及制度機制上的缺陷，很難做到有效根治。

三、深化城鄉(xiāng)結合部網格化社會服務管理的對策和建議

（一）轉化理念，實現社會服務人性化

一是進一步樹立“為民服務”的執(zhí)政理念，深化改革現有管理模式，切實克服“官僚”、“衙門”作風；二是對日益增多的外來人口要解放思想、轉變觀念，由過去的“是包袱、要限制、要管理”轉變?yōu)椤笆秦敻弧⒁鹬?、要服務”，把流動人口與出租房屋管理納入到社會、經濟、資源、環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的總體框架下統籌安排；三是堅持以人為本、服務為先，以群眾利益為重、以群眾期盼為念，充分尊重人、理解人、關心人，實施一線服務、便捷服務和微笑服務等人性化服務；四是寓管理于服務之中，實現管理與服務有機統一，避免只見管理不見服務，使居民群眾權益得到保障，共享發(fā)展成果。

（二）重心下沉，實現社會管理精細化

社會管理網格的劃分應以社區(qū)（村）為基礎，可結合居民小組、樓、門、院等實際情況，在社區(qū)（村）網格內再劃分網格單元。網格之間應實現無縫對接，并與現有社區(qū)管理體制和城市管理單元網格相銜接、相融合。根據面積大小、人口多少、服務管理事項數量等具體情況，按照全面覆蓋、方便實用、無縫銜接的要求進行劃分?？梢园殉枪鼙O(jiān)督員、維穩(wěn)信息員、矛盾調解員、治安協管員和村（居）民管理員等社會力量分配到具體單元網格上，同時，還可吸納社區(qū)（村）自治組織、社會組織、駐區(qū)單位、居民代表、樓長及各類志愿者參與網格社會服務管理工作。做到定人、定崗、定物、定責、定格，實現全員、全域、全時覆蓋。

（三）優(yōu)化機制，實現部門參與多元化

當前，由于機制和歷史原因，特別是各行政部門網格化管理職權標準不統一、不銜接、不規(guī)范，容易出現“九龍治水”的局面。同時，隨著城市管理的深入推進，專業(yè)部門不斷增加，一定范圍內提高了社會服務管理的針對性，但另一方面也造成了職能交叉、職責不清。再加上缺乏統一調度，部門聯動機制不健全，容易造成一人一把號，各吹各的調，有利的事情搶著干，無利的事情互相推諉、扯皮，甚至無人管的情況。因此，應在各司其職，各盡其責的基礎上，有必要進行部門調整組合、優(yōu)化放權，并建立協調聯動協調機制，有效推進網格化社會服務管理。

（四）整合資源，實現技術支撐信息化

推進網格化社會服務管理應以科技為支撐，注重整合，建立全面覆蓋、動態(tài)跟蹤、聯通共享、功能齊全的社會管理和社會服務綜合信息系統。一是充分整合共用已有的業(yè)務平臺，避免重復建設和各自為政，實現橫向互通、縱向互聯的政府科技創(chuàng)安、公安、自治組織和企業(yè)租賃等視頻監(jiān)控聯網聯線，最大程度地提高信息化資源的利用率。二是建立內容豐富的人、地、物、事、組織等各類社會管理服務電子檔案信息資源庫，健全分類管理、定期排查、隨時更新的工作機制，做到底數清、情況明、臺帳全、可共享。三是整合社會管理體系建設，建立專群結合、點面結合，人、物、技相結合的網格化社會服務管理體系。

深化網格化社會服務管理，切實解決社會服務管理中的突出問題，不斷提升社會服務管理水平，是適應社會發(fā)展的必然要求。當前，我國社會政治、經濟改革已進入攻堅階段，構建“小政府、大服務”的服務管理格局已成社會發(fā)展之必然，同時，通過招標引進第三方，有效促進社會服務管理工作落實或是一種有益探索。因此，加強和創(chuàng)新社會服務管理，不斷深化網格化社會服務管理是一個長期、艱巨的研究課題。

（責任編輯：李利）