編者按：城市尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)人口稠密的大城市，在其發(fā)展過(guò)程中往往會(huì)遇到城市外延擴(kuò)張與土地總量有限的矛盾，土地集約節(jié)約利用和挖掘潛力用地是解決這一矛盾的突破點(diǎn)。本文提出了一種基于GIS的土地資源供應(yīng)潛力清查的方法，并以深圳市北站片區(qū)為例進(jìn)行了試點(diǎn)研究，以期為大都市地區(qū)的土地潛力挖掘和管理提供一種思路和借鑒。

一、深圳市土地資源潛力清查背景

縱觀國(guó)內(nèi)外城市發(fā)展的歷程，大多符合這樣的規(guī)律：城市發(fā)展的早期多以平面的擴(kuò)張為主，后逐漸轉(zhuǎn)入以控制城市總規(guī)模，提高土地利用效率的發(fā)展階段[1-7]。究其原因，一是由于城市市域有限，多數(shù)城市在發(fā)展過(guò)程中會(huì)遇到無(wú)地可用的局面；二是“攤大餅”式的擴(kuò)張方式，會(huì)造成城市管理成本的提升，繼而影響城市的進(jìn)一步發(fā)展[8]；三是城市在自身發(fā)展過(guò)程中，也會(huì)對(duì)土地利用效率提出要求，效率低下的土地利用方式會(huì)因不符合發(fā)展趨勢(shì)而被淘汰[9-10]。

深圳市作為中國(guó)改革開(kāi)放和現(xiàn)代化建設(shè)的精彩縮影，是世界城市發(fā)展史上的奇跡，其用三十年走完了其他城市幾百年走完的發(fā)展道路，因此深圳市在發(fā)展過(guò)程中也遇到了更多前所未有的問(wèn)題。經(jīng)過(guò)30多年的高速的外延式發(fā)展，深圳市可用的土地面積已不多，在2005年提出的城市發(fā)展“四個(gè)難以為繼”中，“土地、空間有限難以為繼”居于首位[11]。根據(jù)近年深圳市年度土地供應(yīng)計(jì)劃與實(shí)際供應(yīng)情況，年均建設(shè)用地消耗量在20平方公里左右，而根據(jù)深圳土市地利用總體規(guī)劃的土地用途管制影響，至2020年建設(shè)用地凈增量?jī)H59平方公里，年均增長(zhǎng)約6平方公里[12]，土地供需矛盾極大。本文提出了基于多種土地利用現(xiàn)狀、規(guī)劃及管理數(shù)據(jù)的內(nèi)外業(yè)相結(jié)合的潛力用地清理方法，并選取了試點(diǎn)片區(qū)進(jìn)行了研究，對(duì)深圳市摸清“土地家底”、政策制定、規(guī)劃選址、土地使用具有一定的意義，同時(shí)對(duì)于國(guó)內(nèi)人多地少的都市地區(qū)尋找潛力用地也具有一定的借鑒意義。

二、潛力用地的內(nèi)涵

潛力被定義為潛在的能力和力量，是內(nèi)在的沒(méi)有發(fā)揮出來(lái)的力量或能力。因此潛力用地可以理解為可用但未用的土地，可用性和未用性是其兩大特點(diǎn)，據(jù)此篩選出潛力用地的特征如下。

可用性：即具備可以利用的自然條件及政策條件，具體符合下列表述。

第一，可建設(shè)用地。根據(jù)土地利用總體規(guī)劃的建設(shè)用地空間管制，區(qū)域土地可劃分為允許建設(shè)區(qū)、有條件建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)和禁止建設(shè)區(qū)。允許建設(shè)區(qū)內(nèi)土地允許作為建設(shè)用地利用，進(jìn)行城鄉(xiāng)建設(shè)布局；有條件建設(shè)區(qū)內(nèi)土地在不突破規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)?？刂浦笜?biāo)的前提下，可用于規(guī)劃建設(shè)用地的空間布局調(diào)整；限制建設(shè)區(qū)主導(dǎo)用途為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及土地整理復(fù)墾開(kāi)發(fā)和基本農(nóng)田建設(shè)，禁止城、鎮(zhèn)、村建設(shè)，控制線型基礎(chǔ)設(shè)施和獨(dú)立建設(shè)項(xiàng)目用地；禁止建設(shè)區(qū)主導(dǎo)用途為生態(tài)與環(huán)境保護(hù)空間，禁止與主導(dǎo)功能不相符的各項(xiàng)建設(shè)。因此潛力地塊應(yīng)符合土地利用總體規(guī)劃中的土地用途管制制度，在土地利用總體規(guī)劃中屬于允許建設(shè)區(qū)或有條件建設(shè)區(qū)[13]；

第二，生態(tài)控制線以外。基本生態(tài)控制線是為保障城市基本生態(tài)安全，維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的科學(xué)性、完整性和連續(xù)性，防止城市建設(shè)無(wú)序蔓延，在尊重城市自然生態(tài)系統(tǒng)和合理環(huán)境承載力的前提下劃定的生態(tài)保護(hù)范圍界線。根據(jù)規(guī)定，除重大道路交通設(shè)施、市政公用設(shè)施、旅游設(shè)施和公園外，禁止在基本生態(tài)控制線范圍內(nèi)進(jìn)行建設(shè)。因此潛力地塊應(yīng)位于生態(tài)控制線范圍之外[14]；

第三，非畸零，地塊面積要求同時(shí)符合面積大于100m2，平均寬度大于1m，邊長(zhǎng)>2m。

未用性，即土地尚未被使用，具體符合下列表述。

第一，無(wú)用地手續(xù)。我國(guó)國(guó)有土地使用權(quán)的取得包括行政劃撥、出讓、轉(zhuǎn)讓等方式，取得國(guó)有土地使用權(quán)的同時(shí)應(yīng)辦理相應(yīng)的用地手續(xù)。潛力地塊應(yīng)是未經(jīng)取得的國(guó)有用地，即尚無(wú)法定使用者的用地，無(wú)用地手續(xù)；

第二，未建設(shè)。即地表無(wú)永久建（構(gòu)）筑物。

三、潛力地塊清理技術(shù)路線

第一，在清查園區(qū)范圍內(nèi)扣除土地利用總體規(guī)劃中的禁止建設(shè)區(qū)及限制建設(shè)區(qū)部分，以及生態(tài)控制線內(nèi)部分，剩余部分為可建設(shè)區(qū)；

第二，在可建設(shè)區(qū)范圍內(nèi)導(dǎo)入地籍?dāng)?shù)據(jù)，根據(jù)地籍?dāng)?shù)據(jù)中的產(chǎn)權(quán)類型，扣除有用地手續(xù)地塊，剩余為無(wú)用地手續(xù)用地；

第三，將建筑物普查數(shù)據(jù)與無(wú)用地手續(xù)用地疊加，扣除地表有永久有建（構(gòu)）筑物地塊，剩余未建設(shè)地塊；

第四，對(duì)地塊進(jìn)行拓?fù)錂z查和調(diào)整，得到潛力地塊范圍。檢查和調(diào)整內(nèi)容包括：將面積較小或狹長(zhǎng)的地塊歸并至相鄰較大地塊；將由于與建筑物數(shù)據(jù)的拓?fù)湔`差而誤刪除的無(wú)建筑地塊進(jìn)行恢復(fù)；建筑物普查數(shù)據(jù)存在一定時(shí)滯，根據(jù)外業(yè)調(diào)查結(jié)果刪除實(shí)際已有永久建筑物及構(gòu)筑物的地塊；地籍?dāng)?shù)據(jù)也存在一定時(shí)滯，在最新的地籍管理信息系統(tǒng)中對(duì)地塊進(jìn)行逐一核查，將已取得用地手續(xù)的地塊刪除；刪除畸零地塊。

第五，潛力地塊的分類。疊加土地利用總體規(guī)劃、土地利用現(xiàn)狀、法定圖則、儲(chǔ)備地?cái)?shù)據(jù)、征收轉(zhuǎn)地?cái)?shù)據(jù)、發(fā)展單元、城市更新、土地整備及外業(yè)調(diào)查數(shù)據(jù)，建立潛力地塊臺(tái)賬，對(duì)潛力地塊進(jìn)行分類，并提出未來(lái)利用方向和方式。

四、試點(diǎn)片區(qū)潛力用地清查

本文選取了2012年深圳市產(chǎn)業(yè)空間布局規(guī)劃中劃定的深圳北站片區(qū)為試點(diǎn)，開(kāi)展了潛力地塊清理工作。深圳北站片區(qū)位于深圳市龍華區(qū)大浪、龍華及民治街道的交匯處，總面積為1993.74公頃。潛力地塊清查流程圖如圖1所示。

第一，可建設(shè)用地清理。根據(jù)深圳市土地利用總體規(guī)劃（2006-2020），本片區(qū)允許建設(shè)區(qū)及有條件建設(shè)區(qū)面積為1749.85公頃；本片區(qū)無(wú)生態(tài)控制線內(nèi)區(qū)域。

第二，無(wú)用地手續(xù)用地清理。在上述1749.85公頃土地范圍內(nèi)，疊加地籍?dāng)?shù)據(jù)，共清理出無(wú)用地手續(xù)地塊995.73公頃。

第三，無(wú)建筑用地清理。在上述995.73公頃土地范圍內(nèi)，疊加建筑物普查數(shù)據(jù)，共清理出無(wú)永久建（構(gòu)）筑無(wú)用地184.29公頃。

第四，外業(yè)核查及畸零地塊去除。在上述184.29公頃用地范圍內(nèi)，開(kāi)展外業(yè)調(diào)查及地籍核實(shí)工作，主要核實(shí)地面建設(shè)情況、土地使用權(quán)出讓情況等，同時(shí)對(duì)符合畸零地塊判定條件的地塊進(jìn)行標(biāo)注及刪除，最終清理出潛力地塊98塊供給174.56公頃，如圖2所示。

五、潛力地塊的分類及利用

深圳市在快速的城市化發(fā)展過(guò)程中，先后經(jīng)歷了數(shù)次大規(guī)模的征轉(zhuǎn)過(guò)程，土地權(quán)屬由農(nóng)村集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有。土地權(quán)屬在短時(shí)期內(nèi)大量的轉(zhuǎn)移，造成了諸多違占違建、權(quán)屬不清等問(wèn)題，致使很多土地陷入“政府拿不回、集體用不了”的局面。為解決這些問(wèn)題，深圳市大力開(kāi)展了城市更新、土地整備等城市二次開(kāi)發(fā)、盤(pán)活用地的舉措，并將國(guó)有未出讓的建設(shè)用地納入儲(chǔ)備管理，加強(qiáng)巡查監(jiān)察，防止土地的違法侵占和國(guó)有資產(chǎn)流失，同時(shí)土地確權(quán)、歷史遺留問(wèn)題處理等也在穩(wěn)步推進(jìn)。通過(guò)對(duì)上述舉措的分析，將潛力地塊進(jìn)行了分類，針對(duì)每種類型提出了利用方式。

其中，歷史遺留問(wèn)題是指征收轉(zhuǎn)地過(guò)程中尚待解決的問(wèn)題，如補(bǔ)償協(xié)議的簽訂、補(bǔ)償款的落實(shí)等。造冊(cè)是深圳市地籍分類中的一種類型，是指尚未設(shè)立使用權(quán)的國(guó)有未出讓用地，主要包括農(nóng)業(yè)用地、河道、海堤、郊野公園、林業(yè)用地等。另外，待確權(quán)用地是指征收轉(zhuǎn)地后，由原深圳市農(nóng)村集體實(shí)際使用，尚未開(kāi)展確權(quán)工作的土地[16，17]。

六、前景展望

基于GIS平臺(tái)的潛力用地清查方法，為人口稠密、建設(shè)用地稀缺地區(qū)尋找潛力用地提供了一種思路。值得注意的是，由于土地所蘊(yùn)含的巨大經(jīng)濟(jì)價(jià)值，土地已成為各方利益體角逐的場(chǎng)所，土地背后的利益關(guān)系盤(pán)根錯(cuò)節(jié)，這種情況在如深圳這樣的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)尤為嚴(yán)重。土地從具有利用潛力到真正的成為可以供應(yīng)的、權(quán)屬清晰的“凈地”，期間需要解決許多問(wèn)題。因此本文提出的潛力用地清查方法，只是實(shí)現(xiàn)土地供應(yīng)的前期步驟之一，要真正實(shí)現(xiàn)“凈地”上市，還需要土地管理部門(mén)、土地監(jiān)察部門(mén)、規(guī)劃部門(mén)、地方政府等實(shí)施部門(mén)聯(lián)動(dòng)，共同解決土地利用中的一系列問(wèn)題。

此外根據(jù)《土地管理法》規(guī)定，對(duì)于已出讓用地連續(xù)二年未使用的，應(yīng)無(wú)償收回用地單位的土地使用權(quán)[15]。顯然這部分用地也應(yīng)納入未來(lái)潛力用地的一部分，由于數(shù)據(jù)的缺乏，本文提出的思路尚未納入此部分用地。這無(wú)疑是下一步研究的方向和重點(diǎn)。

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（責(zé)任編輯：李利）