編者按：城市是人民群眾工作生活的家園，是政治經(jīng)濟(jì)文化建設(shè)發(fā)展的中心，也是社會(huì)文明進(jìn)步的載體。現(xiàn)階段，我國(guó)城市處于快速發(fā)展階段，經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)形態(tài)正經(jīng)歷著深刻的轉(zhuǎn)型，社會(huì)形勢(shì)較前更復(fù)雜化，多元化，城管執(zhí)法作為城市環(huán)境的維護(hù)者和監(jiān)督者，其執(zhí)法活動(dòng)直面復(fù)雜的社會(huì)矛盾，工作難度在不斷加大。

在新的形勢(shì)下，如何適應(yīng)時(shí)代要求，使城管執(zhí)法工作的依法性、規(guī)范性、文明性得到最充分的體現(xiàn)，最大程度地解決所面對(duì)的社會(huì)矛盾，贏得廣大人民群眾的認(rèn)可，是擺在我們面前的一項(xiàng)重要課題。本文圍繞此課題，立足于城管執(zhí)法疏導(dǎo)化解社會(huì)矛盾，構(gòu)建和諧首善之區(qū)的工作目標(biāo)，對(duì)人民調(diào)解制度引入城管執(zhí)法工作的可行性進(jìn)行初探。

一、人民調(diào)解制度的特點(diǎn)

人民調(diào)解是我國(guó)法制建設(shè)中一項(xiàng)獨(dú)特的制度，是現(xiàn)行調(diào)解制度的一個(gè)重要組成部分。它是指在依法設(shè)立的人民調(diào)解委員會(huì)的主持下，在雙方當(dāng)事人自愿的基礎(chǔ)上，以法律、法規(guī)和社會(huì)公德為依據(jù)，對(duì)民間糾紛當(dāng)事人進(jìn)行說(shuō)服教育，耐心疏導(dǎo)，促使糾紛各方互諒互讓?zhuān)降葏f(xié)商，自愿達(dá)成協(xié)議，消除紛爭(zhēng)的一種群眾自治活動(dòng)。目前多個(gè)行業(yè)在工作中引入并運(yùn)用了人民調(diào)解制度，一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道設(shè)立的人民調(diào)解委員會(huì)；二是企事業(yè)單位設(shè)立的人民調(diào)解委員會(huì)；三是公檢法系統(tǒng)引入的人民調(diào)解委員會(huì)。

經(jīng)實(shí)踐證明，人民調(diào)解制度作為一種以當(dāng)事人自愿為基礎(chǔ)的糾紛解決方式，具有如下特點(diǎn)： 一是人民調(diào)解作為訴訟外解決矛盾糾紛的制度，符合我國(guó)“以和為貴”、“冤家宜解不宜結(jié)”的文化理念；二是人民調(diào)解在雙方自愿的原則下達(dá)成調(diào)解協(xié)議，充分反映當(dāng)事人的權(quán)利和意思自治，有利于“雙贏”及維系當(dāng)事人良好關(guān)系；三是人民調(diào)解組織貼近群眾，調(diào)解形式多樣，調(diào)解免費(fèi)、方便，且?guī)缀醪恍枰冻龀杀?，很好緩解行政?zhí)行方的壓力，極大地節(jié)約了社會(huì)成本。

二、城管執(zhí)法工作現(xiàn)狀

近幾年，北京正處于城市化、市場(chǎng)化、國(guó)際化、現(xiàn)代化加速發(fā)展的進(jìn)程中，北京的城市管理也站在一個(gè)新的歷史起點(diǎn)上，面臨“全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、建設(shè)人文北京、綠色北京、科技北京”的新形勢(shì)和新任務(wù)，人民群眾對(duì)城市管理執(zhí)法工作提出了更高的標(biāo)準(zhǔn)和要求。然而我國(guó)正處于社會(huì)全面轉(zhuǎn)型時(shí)期，受利益結(jié)構(gòu)調(diào)整的影響，各種社會(huì)矛盾越來(lái)越多，越來(lái)越復(fù)雜，城管執(zhí)法部門(mén)所承擔(dān)的城市環(huán)境綜合治理任務(wù)也越來(lái)越繁重，傳統(tǒng)的行政管理及執(zhí)法模式已不能滿(mǎn)足于現(xiàn)實(shí)執(zhí)法需求。而且城管部門(mén)內(nèi)部存在的一些問(wèn)題，如執(zhí)法理念滯后，執(zhí)法人員素質(zhì)不高，執(zhí)法依據(jù)不足，執(zhí)法環(huán)境不佳等，造成了城管執(zhí)法部門(mén)與執(zhí)法相對(duì)人之間的矛盾、沖突不斷，野蠻執(zhí)法的現(xiàn)象層出不窮，這不但損害了政府的形象，還威脅著社會(huì)的安定，更是與以人為本，構(gòu)建和諧社會(huì)的理念背道而馳。因此，如何創(chuàng)新行政管理模式，建立多元化爭(zhēng)端解決機(jī)制，成為目前城管執(zhí)法部門(mén)亟待解決的課題之一，也為將人民調(diào)解制度引入城管執(zhí)法工作提供了現(xiàn)實(shí)意義。

三、當(dāng)前城管執(zhí)法工作存在的問(wèn)題

（一）城市管理過(guò)程中人民群眾的參與性不足

公眾參與是提升現(xiàn)代城市管理水平的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，公眾參與的廣泛性、科學(xué)性同城市管理效能密切相關(guān)。然而現(xiàn)實(shí)的情況是：公眾參與城市管理事務(wù)基本上都還處于決策后實(shí)施階段的參與，即屬于較低層次的參與，參與的廣度和深度遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法適應(yīng)城市管理的要求和構(gòu)建程序社會(huì)的現(xiàn)實(shí)需要。一方面因?yàn)槌鞘泄芾聿块T(mén)對(duì)公眾參與的重視程度普遍不夠，城市管理最終決策權(quán)并不在公眾，而依然集中在行政主管部門(mén)手中；另一方面的原因是城市管理公眾參與的渠道和實(shí)施制度不夠健全，致使公眾參與以非制度化的形式出現(xiàn)，缺乏有效的組織管理。

（二）城管執(zhí)法觀念相對(duì)滯后

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)實(shí)行政府社會(huì)高度合一的管理模式，政府把對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理看成僅僅是政府的管理。公民主體在城管執(zhí)法中的參與權(quán)被剝奪了，執(zhí)法部門(mén)與執(zhí)法對(duì)象處于直接對(duì)立的境地。在“官本位”思想的阻礙下，政府在管理中往往先以官員自身為中心，脫離了實(shí)際需要，導(dǎo)致政府的所為并不是群眾真正需要的。這種執(zhí)法方式很難使被管理者心服口服，被處罰的群眾不但會(huì)叫屈喊怨，而且也不會(huì)對(duì)法律產(chǎn)生敬畏的思想。因此城管執(zhí)法部門(mén)與執(zhí)法對(duì)象之間的矛盾、沖突將會(huì)更加頻繁，非文明執(zhí)法的現(xiàn)象也會(huì)更加突顯。

（三）執(zhí)法方式單一，強(qiáng)制力不足

目前行政處罰是城市管理部門(mén)實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)的主要手段，相對(duì)集中的多是對(duì)在街面上發(fā)生的簡(jiǎn)易的、常見(jiàn)的違法行為的處罰權(quán)，處罰多是幾十元的罰款，而當(dāng)行政當(dāng)事人不愿交納罰款時(shí)，由于城管執(zhí)法機(jī)關(guān)沒(méi)有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，只能按照法定程序申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行，而花費(fèi)大量時(shí)間精力與財(cái)力為區(qū)區(qū)一宗幾十元的案子去申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行也是不現(xiàn)實(shí)的。城管執(zhí)法方式單一、無(wú)行政強(qiáng)制力的執(zhí)法特點(diǎn)、與城管執(zhí)法內(nèi)容量大、規(guī)模小、簡(jiǎn)單、快速之間的矛盾沖突，使得違法違章行為得不到及時(shí)查處，執(zhí)法部門(mén)法定的權(quán)利義務(wù)也就很難充分履行。

（四）在新的形勢(shì)面前，城管執(zhí)法隊(duì)伍的素質(zhì)還不能完全適應(yīng)新形勢(shì)下的城管執(zhí)法工作的要求

實(shí)踐中具體表現(xiàn)為：一是政治素質(zhì)不高。極少數(shù)執(zhí)法隊(duì)員政治觀念淡薄，理想信念動(dòng)搖，政治敏銳性和政治鑒別力不強(qiáng)，全心全意為人民服務(wù)的宗旨觀念淡化；二是業(yè)務(wù)素質(zhì)偏低。少數(shù)執(zhí)法人員文化水平低，缺乏城管執(zhí)法專(zhuān)業(yè)知識(shí)，導(dǎo)致執(zhí)法行為不規(guī)范，違反程序辦案；三是法律意識(shí)淡薄。一方面少數(shù)執(zhí)法人員缺乏依法執(zhí)法的自覺(jué)意識(shí)，在執(zhí)法管理時(shí)要么亂作為，要么不作為。四是執(zhí)法過(guò)程中存在感情大于法的現(xiàn)象，以致于執(zhí)法不嚴(yán)，有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)；五是執(zhí)法簡(jiǎn)單粗暴，沒(méi)有真正地理解、把握，做到文明執(zhí)法、服務(wù)管理，從而影響了城管隊(duì)伍的整體形象。

四、引入人民調(diào)解制度解決有關(guān)問(wèn)題的探討

（一）可有效提高公眾參與城市管理事務(wù)的廣度和深度

公眾參與城市管理等公務(wù)管理事務(wù)的程度，是現(xiàn)代城市社會(huì)開(kāi)明程度，健全水平和活力效率的綜合反映。人民調(diào)解制度模式是以城管隊(duì)員與社區(qū)志愿者相結(jié)合的工作方式來(lái)共同處理社區(qū)矛盾，將群眾的想法意見(jiàn)納入行政管理的最終決策范圍內(nèi)，變?cè)械摹罢芾?、公眾?zhí)行”的管理理念為“政府與公眾共同管理”的先進(jìn)理念。這種工作形式的展開(kāi)，有利于培育公眾的參與意識(shí)，賦予公眾在參與城市管理工作中一定地位，不但提高了公眾參與城市管理建言獻(xiàn)策的積極性，而且提高了公眾配合執(zhí)法人員主動(dòng)化解社會(huì)矛盾的積極性。同時(shí)，人民調(diào)解制度的建立，為管理者和公眾之間架起一座溝通的橋梁，為城市管理的公眾參與提供了制度保障。

（二）變“官本位”執(zhí)法觀念為“服務(wù)型”工作理念

城市管理的最終目的是為人民提供便利的服務(wù)。那么，政府應(yīng)當(dāng)樹(shù)立以人為本的服務(wù)理念，來(lái)解決群眾在社會(huì)生活中遇到的難題，這才是城管執(zhí)法所應(yīng)追求或?qū)崿F(xiàn)的工作目標(biāo)。人民調(diào)解工作方式在本質(zhì)上是以政府為主導(dǎo)、社區(qū)群眾廣泛參與的一種工作模式，具體做法是以城管隊(duì)員為主導(dǎo)，發(fā)動(dòng)群眾自我監(jiān)督、自我管理，化解社會(huì)矛盾。這種執(zhí)法方式意味著城管執(zhí)法人員不再是高高在上，依靠權(quán)力掌控執(zhí)法相對(duì)人的領(lǐng)導(dǎo)者，而是在尊重相對(duì)人的前提下，與其進(jìn)行溝通，為之提供服務(wù)的服務(wù)者，將群眾利益作為執(zhí)法的出發(fā)點(diǎn)和立足點(diǎn)，寓服務(wù)于管理，以服務(wù)促管理。人民調(diào)解工作模式將政府“管理”社會(huì)問(wèn)題轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆鑼?dǎo)”社會(huì)矛盾。直接拉近了干部與群眾的距離，為最終實(shí)現(xiàn)“服務(wù)型政府”打好基礎(chǔ)。

（三）彌補(bǔ)了現(xiàn)有執(zhí)法方式單一的不足，增強(qiáng)了城市管理力度

當(dāng)前城市管理部門(mén)主要以行政處罰為主，行政指導(dǎo)為輔的執(zhí)法手段實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)。這種單一執(zhí)法方式的不足在日益復(fù)雜的執(zhí)法環(huán)境中日漸突顯。人民調(diào)解制度是城管隊(duì)員和社區(qū)志愿者相結(jié)合，作為一個(gè)調(diào)解小組共同調(diào)解社會(huì)矛盾的工作方式。首先，這種工作方式充分發(fā)揮了群眾管理城市事務(wù)的積極性和主動(dòng)性，有效改變城管隊(duì)伍中人員嚴(yán)重不足的現(xiàn)狀，從而促進(jìn)城管執(zhí)法職責(zé)的有效落實(shí)；其次人民調(diào)解工作方式要求城管隊(duì)員與群眾共同參與城市管理，使得執(zhí)法過(guò)程更加透明，執(zhí)法程序更加規(guī)范，從而提升了人民群眾對(duì)執(zhí)法效果的滿(mǎn)意度，增強(qiáng)城管執(zhí)法公信力。因此，人民調(diào)解制度是對(duì)城管執(zhí)法方式的一種全新探索和嘗試，是彌補(bǔ)城管執(zhí)法法定手段局限性的必然要求。

（四）可有效促進(jìn)執(zhí)法群體綜合素養(yǎng)的提高

當(dāng)前，城管執(zhí)法的重要地位和作用對(duì)執(zhí)法者的素質(zhì)提出了很高的要求，因此，要切實(shí)做好人民矛盾調(diào)解工作，一方面，要選拔業(yè)務(wù)基礎(chǔ)好，工作能力強(qiáng)，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)豐富的城管隊(duì)員作為人民調(diào)解員的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)對(duì)這些人員開(kāi)展專(zhuān)業(yè)化、系統(tǒng)性的培訓(xùn)，并建立長(zhǎng)效的學(xué)習(xí)機(jī)制，以滿(mǎn)足社會(huì)發(fā)展對(duì)法律知識(shí)不斷提高的要求，從而在源頭上保障城管執(zhí)法人員作為調(diào)解小組核心成員的綜合素養(yǎng)。另一方面，城管隊(duì)員要帶領(lǐng)志愿者進(jìn)行工作，這就使得城管隊(duì)員在客觀上必須主動(dòng)學(xué)習(xí)，充實(shí)自己，不斷進(jìn)步，才能領(lǐng)導(dǎo)志愿者共同做好矛盾調(diào)處工作。同時(shí)，社區(qū)志愿者參與到自身社區(qū)的管理中來(lái)，在主人公意識(shí)的驅(qū)動(dòng)下，會(huì)抱著認(rèn)真負(fù)責(zé)的態(tài)度來(lái)處理轄區(qū)社會(huì)矛盾。城管隊(duì)員與志愿者相互監(jiān)督比照，不斷共同進(jìn)步，對(duì)于解決日益突出的各種社會(huì)矛盾奠定了堅(jiān)實(shí)的隊(duì)伍基礎(chǔ)和保障。

五、結(jié)語(yǔ)

調(diào)解在中國(guó)社會(huì)源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，與“和為貴”的中華傳統(tǒng)理念一脈相承，符合和諧社會(huì)的要求，可最大限度的節(jié)約社會(huì)和當(dāng)事人在矛盾解決中的經(jīng)濟(jì)和時(shí)間成本，反映了社會(huì)需求，更得益于法律理念和社會(huì)文化的演進(jìn)。我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，矛盾糾紛廣泛存在于社會(huì)生活方方面面，城管機(jī)構(gòu)作為政府重要的行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，必定首當(dāng)其沖的承受各種矛盾沖擊和挑戰(zhàn)，在傳統(tǒng)行政管理模式及執(zhí)法模式出現(xiàn)滯后于現(xiàn)實(shí)情況時(shí)，考慮創(chuàng)新行政管理模式，建立以城管機(jī)關(guān)為中心的多元化矛盾解決方式是大勢(shì)所趨。在城管執(zhí)法工作中引入人民調(diào)解制度，適應(yīng)了城管工作的特點(diǎn)，加強(qiáng)了城管隊(duì)伍建設(shè)，提高了公眾參與城市管理事務(wù)的廣度和深度，為建立“服務(wù)型政府”奠定了基礎(chǔ)。當(dāng)然，一項(xiàng)制度的完善是一個(gè)漸進(jìn)的、曲折的過(guò)程，在這一過(guò)程中，需要我們立足于科學(xué)發(fā)展觀，以建設(shè)和諧社會(huì)為目標(biāo)，勇于開(kāi)拓，不斷總結(jié)、創(chuàng)新，最終建立適合于我國(guó)國(guó)情、與時(shí)俱進(jìn)的城市管理制度，為建設(shè)和諧社會(huì)做出有益創(chuàng)新。

（責(zé)任編輯：劉夏伊）

相關(guān)鏈接：“四服務(wù)”的具體內(nèi)涵

”四服務(wù)”是指在黨的群眾路線(xiàn)教育活動(dòng)中，開(kāi)展機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)變作風(fēng)，認(rèn)真履行職責(zé)，立足崗位服務(wù)；走進(jìn)基層群眾，主動(dòng)上門(mén)服務(wù)；轉(zhuǎn)變機(jī)關(guān)職能，優(yōu)化公共服務(wù)；深化政務(wù)公開(kāi)，推進(jìn)陽(yáng)光服務(wù)；加強(qiáng)實(shí)踐鍛煉，提高群眾工作能力。它是深入開(kāi)展黨的群眾路線(xiàn)教育活動(dòng)的重要實(shí)踐載體，是轉(zhuǎn)變機(jī)關(guān)作風(fēng)，聯(lián)系服務(wù)群眾的有效渠道和平臺(tái)。堅(jiān)持為民宗旨，堅(jiān)持求真務(wù)實(shí)，堅(jiān)持服務(wù)至上，堅(jiān)持注意銜接，堅(jiān)持領(lǐng)導(dǎo)帶頭。重點(diǎn)強(qiáng)化機(jī)關(guān)服務(wù)意識(shí)、改進(jìn)服務(wù)作風(fēng)、提高服務(wù)水平，多謀實(shí)招、多辦實(shí)事、多求實(shí)效，努力做到便民、公正、高效。同時(shí)，注意銜接，將各項(xiàng)制度的有效落實(shí)有機(jī)地結(jié)合起來(lái)。