2013年3月，習近平主席在第十二屆全國人大第一次會議上的講話中談到，“我們要隨時隨刻傾聽人民呼聲、回應(yīng)人民期待”，在“病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居上持續(xù)取得新進展”。在人口老齡化加劇的前提下，通過創(chuàng)新社會管理體制，助推社會化養(yǎng)老服務(wù)體系發(fā)展就是實現(xiàn)人民期盼的具體路徑。

一、發(fā)達的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)是發(fā)達都市的標志

隨著老齡化進程的加快，養(yǎng)老服務(wù)體系的形成與發(fā)展便成為考量一個城市公共服務(wù)能力與水平的重要指標，并成為城市發(fā)展水平的一個重要標識。

不僅如此，還應(yīng)看到，“城市建設(shè)的核心是解決人的健康問題”，即一個城市的現(xiàn)代化建設(shè)還有賴于其健康程度。迅猛攀升的老年人口作為社會主流群體，是彰顯首都文明進步、建設(shè)健康城市與現(xiàn)代化城市的重要標志。

當前，由于上個世紀計劃生育人口政策的施行，空巢老人逐漸增多；另一方面，基于社區(qū)照顧的獨特優(yōu)勢，大多數(shù)失能、半失能老人仍需要在社區(qū)尋求長期照顧?；诖?，我們必須不斷更新觀念，即從政府到公眾都需要認識到中國快速老齡化的形勢很嚴峻，面對老年人口猛增、“421”獨子養(yǎng)老的局面和未富先老的現(xiàn)狀，如果不注重社區(qū)照顧安全網(wǎng)的建設(shè)，那么私德意義上的孝道就無從實現(xiàn)。

二、北京社區(qū)照顧的現(xiàn)狀和問題

（一）北京已形成社區(qū)照顧的共識

北京在推進社區(qū)養(yǎng)老方面已有共識，出臺了“9064”、加快養(yǎng)老服務(wù)業(yè)等政策，加速了老年福利向適度普惠型轉(zhuǎn)變、建立了政府服務(wù)購買機制、推出了養(yǎng)老機構(gòu)綜合責任險、老年意外險等等。與此同時，社區(qū)照顧供給仍顯不足，其外在表現(xiàn)是服務(wù)單一、專業(yè)化服務(wù)短缺以及場地限制等等。而深層的原因則涉及：對多功能社區(qū)照顧的認識有待深化，須構(gòu)建研究、規(guī)劃、培訓(xùn)的互動平臺，以及養(yǎng)老公共政策間的協(xié)調(diào)不足。

（二）照顧產(chǎn)品供給不足的外在表現(xiàn)

一是功能單一、配套政策不到位，難以滿足老年人就近獲取照顧的多元需求。與多功能的社區(qū)照顧愿景相對照，北京社區(qū)養(yǎng)老照顧的單一供給狀況顯然令人堪憂。目前，照顧服務(wù)供給不足的一個典型表現(xiàn)即：社區(qū)內(nèi)日間照料中心門庭冷落，托老所卻“一床難求”。

二是社區(qū)居委會應(yīng)成為吸納各類專業(yè)養(yǎng)老資源的平臺，卻力不從心。由于缺乏資源整合的眼界以及行政管理上的種種束縛，社區(qū)內(nèi)的各類養(yǎng)老資源還處于一種比較松散的碎片化狀態(tài)。其典型表現(xiàn)就是，社區(qū)養(yǎng)老項目雖然與市民政部門、衛(wèi)生部門、人力和社會保障部門、社會建設(shè)以及殘聯(lián)等等都有關(guān)聯(lián)，但是在實際操作過程中，往往卻由于社區(qū)養(yǎng)老資源的調(diào)動很大一部分受制于政府職能部門的縱向管理，或者說“條條管理”而擱淺。

三是資金缺乏，照顧需求與養(yǎng)生健康以及養(yǎng)老消費市場尚未形成良性互動。近年來，有關(guān)社區(qū)老年服務(wù)所蘊藏的市場潛力和就業(yè)潛力開始受到關(guān)注。但是，圍繞著照顧服務(wù)如何與養(yǎng)生健康的協(xié)調(diào)，如何同老齡產(chǎn)業(yè)形成互動，還缺乏制度創(chuàng)新。在對于養(yǎng)老市場巨大潛力的此起彼伏的討論的同時，值得我們注意的還有對于專業(yè)照顧人員短缺的各種抱怨。未來在養(yǎng)老照顧與養(yǎng)老消費的互動銜接上尚有較大的挖掘空間。

三、多功能社區(qū)照顧：應(yīng)對北京社區(qū)照顧供給不足的創(chuàng)新機制

（一）社區(qū)照顧的愿景

在這里，我們給出多功能社區(qū)照顧的定義：對有照顧需求者、特別是老年人提供上門護理、日間照料、社區(qū)托老、志愿者互助以及智能信息等多功能服務(wù)，營造一個使居民能夠自立并增進其尊嚴的生活環(huán)境。搞好社區(qū)養(yǎng)老需要整合養(yǎng)老資源，并使照顧服務(wù)的福利運行與老齡產(chǎn)業(yè)形成互動。由此可見，社區(qū)照顧的概念構(gòu)架涵蓋了以下幾方面內(nèi)容：

一是圍繞社區(qū)照顧所展開的養(yǎng)老服務(wù)體系，為老年人提供專業(yè)化的上門護理、日間照料、社區(qū)托老，志愿者互助以及計算機云平臺的智能信息等多種服務(wù)產(chǎn)品。

二是營造一個使社區(qū)居民和老年人能自立和有尊嚴生活的環(huán)境。多功能社區(qū)照顧的核心就在于，當我們每個人面對老年階段可能發(fā)生的失能、失智風險時，作為安全網(wǎng)的長期照顧能夠提供專業(yè)化服務(wù)，使人能夠過著有尊嚴的晚年生活，安享垂暮之年的怡然之樂。

三是鑒于老年群體對養(yǎng)生、護理和就醫(yī)的多樣化需求，這就對服務(wù)產(chǎn)品的協(xié)調(diào)和養(yǎng)老資源的整合提出了很高要求。因此，搞好社區(qū)養(yǎng)老需要整合各種養(yǎng)老資源，包括行政的、醫(yī)療的和社區(qū)組織的資源，而且要使照顧服務(wù)的福利運行與老齡產(chǎn)業(yè)形成良性互動。

由以上討論可見，圍繞照顧服務(wù)為軸心的老年宜居家園，多功能社區(qū)照顧的愿景已經(jīng)相當清晰地展現(xiàn)在我們面前（見圖1）：

這里應(yīng)當指出的是，社區(qū)照顧的發(fā)展水平有賴于社會經(jīng)濟發(fā)展程度。今天，北上廣等一線城市的人均GDP已超過1萬美元。研究表明，人均GDP超過3000美元，也即中等發(fā)達水平以上，人們對生活的質(zhì)量要求以及多樣化需求會有更高的標準。在專業(yè)化養(yǎng)老的市場需求以及對養(yǎng)老的質(zhì)量要求方面，中國社會并不亞于西方社會。由此可見，構(gòu)建社區(qū)照顧體系的社會經(jīng)濟基礎(chǔ)已經(jīng)基本具備，而且起點應(yīng)當是比較高的，這包括：

第一，城市社區(qū)所提供的照顧服務(wù)應(yīng)當是適度普惠型而不是救濟型，也即不僅僅考慮低收入老年群體，也要為大量中等收入乃至高收入老年群體提供服務(wù)。服務(wù)圍繞著長期照護表現(xiàn)為從家庭支持、社區(qū)照顧到機構(gòu)照顧的無縫承接。

第二，社區(qū)照顧所提供的產(chǎn)品應(yīng)當是多方位的。產(chǎn)品既包括對老年對象的生活、營養(yǎng)、心理、社交等服務(wù)，也包括對養(yǎng)老照顧者 （志愿者和社區(qū)工作者） 的喘息服務(wù)等。

喘息服務(wù)指對從事長期照護的服務(wù)者 （包括家庭成員） 提供一定的心理疏導(dǎo)和干預(yù)，以及照顧護理技能方面的指導(dǎo)等。這一幫助會讓服務(wù)者得到“喘息”機會，在調(diào)整工作狀態(tài)后能夠積極地應(yīng)對護理工作中來自服務(wù)對象的負面情緒。

由此可見，在社區(qū)提供多功能照顧服務(wù)不僅僅是老年人的事情，而是涉及每個社會成員的重大民生工程和戰(zhàn)略工程。盡管北京地區(qū)的機構(gòu)養(yǎng)老提供的床位高于全國1.8%的水平，也只能為3%的老人提供床位。因而大量的高齡、空巢、失能半失能老人仍然需要在社區(qū)獲取照顧服務(wù)，其影響波及5000萬以上的家庭，上億人的親屬。這還不包括大量的需要居家照顧的病人，足見啟動社區(qū)照顧所涉及的民生之重。當每個中國人在面對生病特別是老年階段可能發(fā)生的失能風險時，如果能夠得到社區(qū)照顧的多方面支持，他們的安全感和快樂指數(shù)將大大上升。

（二）社區(qū)照顧愿景實現(xiàn)的現(xiàn)實可能性

目前在北京以及一些中等城市，已經(jīng)有一些運營較為成功的案例為社區(qū)養(yǎng)老照顧機制創(chuàng)新的實現(xiàn)提供了可以借鑒之處。

1、慈愛嘉案例

2009年，慈愛嘉通過將美國仁愛華養(yǎng)老服務(wù)公司的先進理念與管理模式引入中國，創(chuàng)新了養(yǎng)老服務(wù)體系的發(fā)展模式，為養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的發(fā)展注入了新鮮的血液。

慈愛嘉采用社會企業(yè)運行模式，將企業(yè)運營、政府支持、公益資助結(jié)合起來，旨在尋找一套老齡化社會服務(wù)的全面解決方案。

作為居家養(yǎng)老行業(yè)領(lǐng)域唯一開發(fā)使用網(wǎng)絡(luò)信息化科技的機構(gòu)，慈愛嘉基于養(yǎng)老服務(wù)信息平臺，例如網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部管理系統(tǒng)、客戶服務(wù)平臺、Oracle人力資源管理平臺和培訓(xùn)系統(tǒng)等，用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)創(chuàng)新了居家養(yǎng)老服務(wù)模式，把養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)領(lǐng)入了大數(shù)據(jù)和移動互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)的新時代。這一養(yǎng)老服務(wù)信息平臺，一方面，不僅提高了養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的工作效率和管理水平；另一方面也直接用于為老人服務(wù)，通過智力游戲等應(yīng)用鍛煉老人的思維，為老人的生活增添新樂趣。子女可以通過開放的“客戶終端”查看老人的生命體征數(shù)據(jù)，并可在線視頻，隨時了解老人的照護情況。

另一方面，慈愛嘉通過與Oracle甲骨文的合作，采用Oracle HCM云和Oracle 人才管理云，創(chuàng)新了人才管理方式，提升了人力資本管理水平，優(yōu)化了內(nèi)部工作效率。從慈愛嘉的團隊運作方式來看，可具體分為技術(shù)路線的服務(wù)團隊與運營路線的支持團隊兩部分。服務(wù)團隊的評估統(tǒng)一通過網(wǎng)絡(luò)信息管理，即網(wǎng)上發(fā)布課程、員工登錄、網(wǎng)上提交作業(yè)；負責運營的支持團隊則主要進行系統(tǒng)化管理和專業(yè)流程體系開發(fā)，標準化服務(wù)質(zhì)量的評估，以保證服務(wù)的持續(xù)性。

2、“虛擬養(yǎng)老院”的試行

另外，在一些中型城市，例如在長沙雨花社區(qū)，正在進行養(yǎng)老服務(wù)新模式——沒有圍墻的“虛擬養(yǎng)老院”的試點工作。沒有圍墻的“虛擬養(yǎng)老院”，即依托信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，采用政府引導(dǎo)、財政補助、企業(yè)運作、專業(yè)人員服務(wù)與社會志愿者服務(wù)相結(jié)合的方式，以最小的建設(shè)成本覆蓋最廣人群。居家老年人只要在社區(qū)注冊服務(wù)信息平臺，便可通過撥打指定電話或GPS定位器發(fā)出服務(wù)需求，有緊急救助服務(wù)、家庭保潔、個人保潔、衣物洗滌、烹飪、電器維修、配餐送餐等上門服務(wù)，有醫(yī)療康復(fù)、美容理發(fā)等網(wǎng)點服務(wù)，有養(yǎng)老管家、親情提醒、信息咨詢等服務(wù)。

相較于中等規(guī)模養(yǎng)老院建立及運營的高昂成本，“虛擬養(yǎng)老院”的運營成本僅為其的十分之一。與此同時，恰恰因其投入少、功能廣的極大優(yōu)勢，而頗受老年人青睞。據(jù)悉，“目前，加入到信息平臺中的4000多名老人中，政府購買服務(wù)對象有406名，其他則為自己支付的普通老人”。按照目前試點工作進展狀況預(yù)測，大多數(shù)老年人通過“虛擬養(yǎng)老院”在家安度晚年，也并非難事。

由上述案例可見，這在一定程度上為北京在未來實現(xiàn)多功能社區(qū)照顧的愿景提供了其運行的現(xiàn)實基礎(chǔ)與準備。

三、多功能社區(qū)照顧的實現(xiàn)路徑

（一）引導(dǎo)公眾深化對多功能社區(qū)照顧的認識

1、通過老年綜合服務(wù)中心，提供上門護理、日托及全托等多種服務(wù)產(chǎn)品

面對快速老齡化和未富先老的挑戰(zhàn)，社會化養(yǎng)老的重心是推進多功能的社區(qū)照顧。相比機構(gòu)養(yǎng)老，由于社區(qū)照顧 （涵融了專業(yè)化支持的居家養(yǎng)老） 能提供就近居家護理、慢病維護、日托、全托和智能信息等多功能服務(wù)，而且成本低，因此更受老年人歡迎。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的目標是適度普惠的，以長期照護為軸心促成從家庭支持、社區(qū)照顧到機構(gòu)養(yǎng)老的無縫承接。

2、搞好照顧服務(wù)的專業(yè)化配置

現(xiàn)階段，社區(qū)照顧主要面對的服務(wù)對象有20-30萬老人 （在家庭支持、家政服務(wù)以及機構(gòu)養(yǎng)老等服務(wù)分流后），在未來數(shù)年，北京社區(qū)約需 3萬專業(yè)化的養(yǎng)老服務(wù)員。面對3萬養(yǎng)老護理員的缺口，應(yīng)加快養(yǎng)老服務(wù)人才培訓(xùn)，包括院校教育和社區(qū)教育。鑒于起步階段的專業(yè)人才短缺，社區(qū)培訓(xùn)不僅應(yīng)當是規(guī)?；?（可以利用遠程教育的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，實施開放式教學(xué)和線上評價來傳授養(yǎng)老服務(wù)知識），而且應(yīng)當是免費的或給予培訓(xùn)補貼的； 以利吸引人才、改善服務(wù)質(zhì)量和提高養(yǎng)老服務(wù)的職業(yè)聲望 。

3、社區(qū)內(nèi)養(yǎng)老資源的整合

在社區(qū)養(yǎng)老照顧起步階段能否具有資源整合的眼界，對于搞好社區(qū)養(yǎng)老具有重要意義。香港地區(qū)在細化社區(qū)照顧的專業(yè)支持和技巧的同時，也重在強調(diào)在社區(qū)整合各種養(yǎng)老資源。

（二）推進多功能的照顧服務(wù)，構(gòu)建資源協(xié)調(diào)的機制

1、形成社區(qū)老年綜合服務(wù)中心的協(xié)調(diào)機制

社區(qū)養(yǎng)老的目標之一是在社區(qū)形成集上門護理、日間照料、社區(qū)托老以及志愿者互助、計算機網(wǎng)絡(luò)服務(wù)于一體的為老服務(wù)系統(tǒng)。在未來養(yǎng)老照顧運營中，需要在社區(qū)一級協(xié)調(diào)福利和市場的功能，整合社區(qū)內(nèi)行政、醫(yī)療和社會組織的資源。這一協(xié)調(diào)機制可以經(jīng)由社區(qū)老年服務(wù)協(xié)調(diào)中心 （或者叫社區(qū)老年綜合服務(wù)中心） 來有序運行。

一是在社區(qū)工作站設(shè)立專制的老年社會工作者。為推進社區(qū)內(nèi)養(yǎng)老資源的整合，在社區(qū)工作站設(shè)置老年社會工作崗，明確老年社會工作人員的職責在于：配置、傳遞、運送行政、醫(yī)療與社區(qū)養(yǎng)老資源，搞好市場資源與福利資源之間的協(xié)調(diào)。

二是在街道或社區(qū)設(shè)置有關(guān)資源協(xié)調(diào)的專項基金。針對養(yǎng)老資源協(xié)調(diào)的具體開展，可以探索以專項基金的方式，以社區(qū)為依托，根據(jù)老年群體要求，與有關(guān)部門協(xié)商，開發(fā)服務(wù)項目，拓展服務(wù)內(nèi)容，包括協(xié)調(diào)社區(qū)內(nèi)單位將內(nèi)部服務(wù)設(shè)施對社區(qū)開放，滿足社區(qū)多種需求。

三是經(jīng)由協(xié)調(diào)中心來推進社區(qū)與專業(yè)人士、行業(yè)協(xié)會及養(yǎng)老服務(wù)公司的合作。就社區(qū)與行業(yè)協(xié)會、專業(yè)人士的關(guān)系而言，基于老年群體的弱勢狀況、醫(yī)療保健等需求，首先要在二者之間形成一種穩(wěn)定的長效聯(lián)系機制，以對養(yǎng)老護理員定期進行相關(guān)業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)與考核：例如，滅火和應(yīng)急疏散消防安全知識、各類突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案知識的培訓(xùn)與繼續(xù)教育等。

就社區(qū)與養(yǎng)老服務(wù)公司的關(guān)系而言，社區(qū)不僅要制定居家養(yǎng)老服務(wù)職業(yè)道德規(guī)范、規(guī)范統(tǒng)一的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)標識，還應(yīng)制定社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的規(guī)章制度和工作流程來規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)項目的準入機制。

2、在市一級搞好養(yǎng)老公共政策的跨部門協(xié)調(diào)

一是跨部門行政資源的協(xié)調(diào)。如前所述，社區(qū)內(nèi)養(yǎng)老資源的碎片化運作，部分的與職能部門也即條條管理的協(xié)調(diào)不力有關(guān)。例如，北京一家日間照料中心的一位老人需要做一般性的醫(yī)療檢查，而離這個中心300米有一個社區(qū)衛(wèi)生站有上門提供服務(wù)的能力。但出于醫(yī)療系統(tǒng)的限制性條款以及規(guī)避風險的考慮，衛(wèi)生站沒有這樣做，結(jié)果只能讓日間照料中心的人員將老人運送到300外的衛(wèi)生站接受檢查。這既帶來了老年人的不便，也造成了養(yǎng)老資源的浪費。又例如，在北京購買養(yǎng)老組織服務(wù)的主要由社工委與民政局負責。兩家單位的申請項目和社會組織有一定的重疊，一些社會組織也在兩頭申請，如何統(tǒng)籌安排以避免養(yǎng)老項目的重置就需要跨部門的協(xié)調(diào)機制。

由此可見，在市一級做好養(yǎng)老政策協(xié)調(diào)，不僅從宏觀層面為社區(qū)內(nèi)養(yǎng)老資源提供政策指導(dǎo)，而且在微觀層面有時也可直接促進專業(yè)化配置和資源整合。

二是處理好政府與行業(yè)協(xié)會之間的關(guān)系。目前，政府購買樞紐社會組織的服務(wù)，多局限在體制內(nèi)的行政化色彩較濃的工會、婦女、社科聯(lián)等組織，對于一些新興的行業(yè)協(xié)會例如養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的行業(yè)聯(lián)盟則缺乏扶持。而如上所述，這類行業(yè)聯(lián)盟搞得好則可以有效促進研究、規(guī)劃和培訓(xùn)的互動，利用專業(yè)優(yōu)勢來組織跨學(xué)科的合作、組建專家團隊，為政府、社區(qū)和企業(yè)提供咨詢、規(guī)劃、評估等多種專業(yè)支持。

因而政府購買服務(wù)的能力提升，一個重要的方面是拓寬購買服務(wù)的范圍，加大對養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)聯(lián)盟的政策支持，包括在協(xié)會中購買服務(wù)崗位、購買協(xié)會有關(guān)規(guī)劃和質(zhì)量評估的項目，購買養(yǎng)老服務(wù)的培訓(xùn)項目等等。這樣才能更好地應(yīng)對養(yǎng)老服務(wù)業(yè)專業(yè)化和規(guī)范化的迫切需求。

三是為政府、社區(qū)、企業(yè)的合作、為福利運行和市場開發(fā)的互動提供平臺。在養(yǎng)老政策的協(xié)調(diào)方面，國外的經(jīng)驗值得關(guān)注。例如在2011年，德國政府首次專門就老齡化問題制訂跨學(xué)科研究計劃，準備到2016年為該計劃的實施投入4億多歐元，約合人民幣40多億。這項計劃涉及的課題既有社會科學(xué)，也有旨在改善老年人生活的通訊、交通、建筑方面的新研究，以及培訓(xùn)、衛(wèi)生保健等方面的技術(shù)問題。德國教育和科研部認為，不僅要妥善應(yīng)對人口老齡化的挑戰(zhàn)，還應(yīng)善于利用老齡化的機遇，更好地發(fā)揮老年就業(yè)者的作用，并促進企業(yè)界和教育界為老有所為找到更好的解決方案。

四、結(jié) 語

總之，人口老齡化已經(jīng)成為全球社會面臨的人口趨勢，如果不及時采取積極應(yīng)對措施，老齡化危機必然會引發(fā)一系列社會問題的爆發(fā)，危及社會穩(wěn)定，尤其對于“未富先老”的我國社會而言更是如此。

作為家庭養(yǎng)老與機構(gòu)養(yǎng)老的有機結(jié)合與補充，社區(qū)養(yǎng)老照顧在北京等城市雖然已經(jīng)起步，然而，在養(yǎng)老服務(wù)的制度設(shè)計、照顧服務(wù)研究和實務(wù)推進等環(huán)節(jié)還有較大的改善空間，因此需經(jīng)由公眾認識、公共政策及企業(yè)來多方協(xié)調(diào)，包括推進社區(qū)養(yǎng)老資源的整合、形成養(yǎng)老組織服務(wù)及管理人員的培訓(xùn)資源網(wǎng)絡(luò)等方面，最終促成多功能社區(qū)照顧的良性運轉(zhuǎn)。只要認識到位、政策持續(xù)跟進、形成多方參與養(yǎng)老格局，多功能社區(qū)照顧的愿景實現(xiàn)指日可待，從而助推“中國夢”的實現(xiàn)。

（責任編輯：劉夏伊）