“公共空間”這個(gè)概念最早出現(xiàn)于1950年代的社會(huì)學(xué)和政治哲學(xué)文獻(xiàn)之中。1960年代初，芒福德、雅各布等城市研究學(xué)者開始關(guān)注公共空間的人文和社會(huì)價(jià)值。社區(qū)公共空間是指社區(qū)居民可自由進(jìn)入并不受約束地進(jìn)行社會(huì)交往活動(dòng)的開放性公共場所。社區(qū)公共空間向公眾開放并提供服務(wù)，所有社會(huì)成員都能共享和使用。根據(jù)供給主體和服務(wù)屬性不同，社區(qū)公共空間可分為公益服務(wù)空間和商業(yè)服務(wù)空間。其中，公益服務(wù)空間由政府和社會(huì)組織提供，面向全體居民開放，不以營利為目的，服務(wù)項(xiàng)目由公共財(cái)政提供支持，或由使用者支付費(fèi)用；商業(yè)服務(wù)設(shè)施由企業(yè)提供，以營利為目的。

社區(qū)公共空間對(duì)社區(qū)人文環(huán)境具有很強(qiáng)的塑造功能。首先，公共空間為公共生活提供物質(zhì)保障。亞里士多德指出，人是天生的政治動(dòng)物，離開了公共生活，個(gè)人就不可能擁有理性和倫理。社區(qū)公共空間為組織公共生活提供了基本條件。其次，社區(qū)公共空間對(duì)居民自治和社區(qū)組織發(fā)展具有促進(jìn)作用。從根本上講，社區(qū)建設(shè)離不開社區(qū)組織，如果缺少基本的物質(zhì)空間，社區(qū)組織也是“巧婦難為無米之炊”。再次，社區(qū)公共空間對(duì)居民具有潛移默化的影響作用。公共空間既是展現(xiàn)居住環(huán)境的“櫥窗”，也是豐富社區(qū)生活的“舞臺(tái)”。在城市各類公共空間中，社區(qū)公共空間最為貼近居民，不僅為公共生活提供了空間條件，對(duì)于促進(jìn)居民參與和培養(yǎng)公共精神也具有重要作用。

當(dāng)前，與城市發(fā)展的宏大敘事相比，北京市對(duì)社區(qū)公共空間的規(guī)劃管理相對(duì)薄弱。在居住區(qū)規(guī)劃和建設(shè)中，開發(fā)商占據(jù)主導(dǎo)地位；在社區(qū)各類設(shè)施管理中，物業(yè)公司又處于支配地位。由于受商業(yè)利益誘導(dǎo)，居住區(qū)普遍存在公益性服務(wù)空間供給不足的問題，公共服務(wù)和商業(yè)服務(wù)空間也存在分散布局的問題。建設(shè)人文社區(qū)、宜居社區(qū)，有必要借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)居民對(duì)各類服務(wù)設(shè)施的實(shí)際需求及變化趨勢，引入新的公共空間規(guī)劃管理模式。

一、社區(qū)公共空間“千人指標(biāo)”規(guī)劃管理的問題

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，城市社區(qū)服務(wù)需求呈多樣化發(fā)展趨勢，對(duì)公共空間建設(shè)提出了更高要求。近年來，北京市強(qiáng)化了居住區(qū)公共設(shè)施建設(shè)的指標(biāo)管理力度，新建居住區(qū)公共空間供給仍不能滿足居民生活需求，社區(qū)公共設(shè)施供給不足引發(fā)的投訴、沖突數(shù)量仍較多。

（一）“千人指標(biāo)”規(guī)劃管理制度

為保證居住公共設(shè)施合理設(shè)置，提供適宜的社區(qū)公共空間和居住生活環(huán)境，北京市對(duì)新建改建居住區(qū)公共設(shè)施配套建設(shè)實(shí)行指標(biāo)化管理，即根據(jù)居民生活方式和消費(fèi)需求變化，以每千居民為單位來計(jì)算居住區(qū)各項(xiàng)公共設(shè)施配套建設(shè)的控制標(biāo)準(zhǔn)。

1980年，國家建委發(fā)布《城市規(guī)劃定額指標(biāo)暫行規(guī)定》，提出對(duì)居住區(qū)級(jí)及小區(qū)級(jí)公共設(shè)施實(shí)行定額指標(biāo)管理。1985年，北京市政府出臺(tái)了《關(guān)于新建居住區(qū)公共設(shè)施配套建設(shè)的規(guī)定》，要求集中開發(fā)新建居住區(qū)、居住小區(qū)和住宅組團(tuán)必須配套建設(shè)文化、教育、體育、公共衛(wèi)生等公共設(shè)施和商業(yè)、服務(wù)業(yè)等生活服務(wù)設(shè)施，并提出具體定額指標(biāo)。1993年，建設(shè)部現(xiàn)（住建部）發(fā)布《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》，對(duì)各類公共設(shè)施用地千人控制指標(biāo)做出明確規(guī)定。1994年，北京市修訂了《北京市新建改建居住區(qū)公共服務(wù)設(shè)施配套建設(shè)指標(biāo)》。根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，北京市于2002年、2006年對(duì)舊的指標(biāo)進(jìn)行了修訂。

目前，北京市執(zhí)行的居住公共設(shè)施配建“千人指標(biāo)”是2006年修訂的“2006指標(biāo)”。該指標(biāo)適用于北京歷史文化保護(hù)區(qū)以外城鎮(zhèn)地區(qū)新建改建居住地區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的規(guī)劃設(shè)計(jì)。舊城危舊房改造區(qū)、歷史文化保護(hù)區(qū)等特殊地區(qū)的居住配套公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃實(shí)行因地制宜，根據(jù)具體情況研究確定標(biāo)準(zhǔn)?！?006指標(biāo)”規(guī)定，居住公共服務(wù)設(shè)施按使用性質(zhì)分為教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育、商業(yè)服務(wù)、社區(qū)管理服務(wù)、社會(huì)福利、交通、市政公用等八類，分別制定配置標(biāo)準(zhǔn)。

在居住區(qū)各類公共設(shè)施的具體布局上，“2006指標(biāo)”并未做出明確規(guī)定。在城市規(guī)劃管理中，規(guī)劃部門負(fù)責(zé)審核各類公務(wù)設(shè)施規(guī)劃的具體指標(biāo)，而具體布局由開發(fā)商和設(shè)計(jì)師決定。在實(shí)際運(yùn)作中，出于商業(yè)利益考慮，開發(fā)商在空間布局上往往優(yōu)先安排盈利性的商業(yè)服務(wù)設(shè)施，而對(duì)公益性服務(wù)設(shè)施采取見縫插針式布局安排。其結(jié)果是，北京市居住區(qū)公共設(shè)施（尤其是公益性服務(wù)設(shè)施）普遍采取分散式布局安排，各類公共設(shè)施受居民樓、道路、綠地的分隔，形成若干個(gè)分散點(diǎn)。

（二）現(xiàn)行規(guī)劃管理制度的問題

我們選擇北京市朝陽區(qū)亞運(yùn)村街道安慧里小區(qū)，海淀區(qū)曙光街道時(shí)雨園小區(qū)，昌平區(qū)東小口鎮(zhèn)、回龍觀鎮(zhèn)進(jìn)行了調(diào)研，通過召開座談會(huì)、實(shí)地觀察方式獲得問題信息。根據(jù)調(diào)研結(jié)果，社區(qū)公共設(shè)施規(guī)劃管理主要存在以下問題：

第一，“千人指標(biāo)”管理制度難以適應(yīng)居民生活方式和消費(fèi)需求變化。為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，北京市先后兩次修訂居住區(qū)公共設(shè)施配套建設(shè)的“千人指標(biāo)”。這種指標(biāo)化管理便于確定各類設(shè)施的面積和分級(jí)配套，不足之處是按人口定量、彈性較小，不能適應(yīng)居民生活方式和消費(fèi)需求的變化?！扒酥笜?biāo)”規(guī)劃管理過于剛性，一經(jīng)設(shè)定就無法修改，也不預(yù)留土地用于居住區(qū)未來發(fā)展。在這一制度下，不僅老舊小區(qū)存在公共設(shè)施配套落后問題，新建小區(qū)投入使用后，也存在原來的設(shè)計(jì)規(guī)劃不難滿足現(xiàn)實(shí)需求的問題。

第二，新建居住區(qū)的商業(yè)設(shè)施配套存在超大型化趨向。為謀求更高的利潤回報(bào)，居住區(qū)公共設(shè)施建設(shè)偏好于配建大型商業(yè)服務(wù)設(shè)施，而對(duì)社區(qū)性商業(yè)服務(wù)設(shè)施配套不足。北京曙光街道世紀(jì)金源購物中心提供了一個(gè)典型案例，開發(fā)商把超大型居住區(qū)需要配套的商業(yè)設(shè)施部分集中在一起，建設(shè)了號(hào)稱亞洲最大的單體購物中心，其規(guī)劃目標(biāo)是覆蓋10公里范圍內(nèi)的消費(fèi)群體，輻射整個(gè)北京地區(qū)。在建設(shè)超大型購物中心的同時(shí)，開發(fā)商卻縮減了各個(gè)居住小區(qū)的便民利民設(shè)施配置。由于社區(qū)商業(yè)設(shè)施配套面積不足，一些居住小區(qū)的生鮮菜場存在價(jià)格偏高問題。

第三，各類服務(wù)設(shè)施分散布局降低了綜合利用水平。在現(xiàn)行“千人指標(biāo)”規(guī)劃管理模式下，規(guī)劃管理部門只管各類公共設(shè)施的指標(biāo)總量，而具體布局由開發(fā)商和設(shè)計(jì)師確定。為實(shí)現(xiàn)利潤最大化，開發(fā)商優(yōu)先安排商業(yè)設(shè)施，采取沿交通干道或人行道兩側(cè)展開，公益服務(wù)設(shè)施的布局相對(duì)偏遠(yuǎn)。這種分散布局模式致使公益服務(wù)和商業(yè)服務(wù)設(shè)施各自為政，不利于綜合規(guī)劃和統(tǒng)籌利用。

第四，公益性服務(wù)設(shè)施的供需缺口較大。在新建居住區(qū)，與商業(yè)設(shè)施供給相比，社區(qū)自主支配的公益性服務(wù)設(shè)施常存在供給不足問題。一些居委會(huì)普遍反映辦公用房面積不達(dá)標(biāo)，社區(qū)服務(wù)和居民活動(dòng)場地緊缺。一位居委會(huì)主任在座談時(shí)提出，“現(xiàn)在居民參加社區(qū)活動(dòng)的積極性很高，我們組織唱歌、跳舞、鍛煉、藝術(shù)、文化、娛樂活動(dòng)，最大困難是找不到場所。在小區(qū)露天搞活動(dòng)容易擾民，而經(jīng)營性場所收費(fèi)太高，社區(qū)組織付不起?！被佚堄^鎮(zhèn)城管科一位干部認(rèn)為，造成這種局面的主要是因?yàn)樯鐓^(qū)公共設(shè)施配套建設(shè)和移交不到位?！昂芏喙矆龅亍⒐苍O(shè)施和活動(dòng)用房，在規(guī)劃的時(shí)候有，區(qū)建委驗(yàn)收的時(shí)候有，交付使用的時(shí)候就沒有了”。

二、鄰里中心：社區(qū)公共空間建設(shè)的新理念

鄰里中心（neighborhood center）一詞脫胎于鄰里單位，顧名思義，是指鄰里單位中的公共中心，包括超市、零售店、餐飲、醫(yī)療、圖書館、娛樂、健身場所等開放性空間。作為社區(qū)公共空間，鄰里中心這個(gè)概念最早由新加坡引入居住區(qū)發(fā)展規(guī)劃。鄰里中心定位為綜合性社區(qū)服務(wù)，它對(duì)各類生活服務(wù)設(shè)施和公共設(shè)施采取集中布局，形成一個(gè)社區(qū)的大會(huì)所，不僅能夠節(jié)省建設(shè)投資，提高土地利用效率，而且可以就近滿足居民多樣化的服務(wù)需求。

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，城市居民的生活需求也不斷提升，人們往往需要一種既能滿足各種需求、又能進(jìn)行社會(huì)交往的公共場所，集購物、餐飲、娛樂、休閑、辦公為一體的鄰里中心應(yīng)運(yùn)而生。新加坡的鄰里中心是城市公眾服務(wù)中心等級(jí)結(jié)構(gòu)中最低級(jí)的中心，也可理解為社區(qū)層次的集中配套型公共空間，主要功能包括商業(yè)項(xiàng)目和公益項(xiàng)目，著眼于滿足社區(qū)居民多元化的服務(wù)需求。鄰里中心提供的服務(wù)立足于本地居民需求，提供最常用的商業(yè)和公益服務(wù)。

新加坡國土總面積700多平方公里，總?cè)丝?00多萬人，其中86%的人口居住在住房與發(fā)展局（新加坡負(fù)責(zé)公共住屋規(guī)劃建設(shè)的法定機(jī)構(gòu)）開發(fā)的政府組屋內(nèi)，14%的高收入階層居住在開發(fā)商建造的商業(yè)住宅中。新加坡實(shí)行全域規(guī)劃制度，形成區(qū)域中心—新鎮(zhèn)中心—鄰里中心—鄰里組團(tuán)中心四個(gè)服務(wù)等級(jí)，分別配套公共服務(wù)設(shè)施：（1）區(qū)域中心。新加坡把全國劃為5個(gè)區(qū)域，每個(gè)區(qū)域設(shè)置一個(gè)區(qū)域中心，設(shè)有大型商業(yè)、圖書館、公園、公交轉(zhuǎn)換站、診療所等服務(wù)設(shè)施，并預(yù)留公共機(jī)構(gòu)用地、地鐵站用地、道路用地。5個(gè)區(qū)域中心均衡地分布于全島，有效緩解了市中心區(qū)的交通和活動(dòng)壓力。（2）新鎮(zhèn)中心。目前新加坡已建成27個(gè)新鎮(zhèn)，每個(gè)新鎮(zhèn)都有鎮(zhèn)中心，新鎮(zhèn)的配套公共設(shè)施主要有：學(xué)校、辦公、商店、餐飲、娛樂、郵政、診療所、圖書館、民眾聯(lián)絡(luò)所、安老院、游泳中心、室外體育場、室內(nèi)體育館、宗教設(shè)施、新鎮(zhèn)公園、公交轉(zhuǎn)換站等。（3）鄰里中心。鄰里中心一般以3000-9000戶為單位進(jìn)行設(shè)置。一般建有一棟建筑面積在5000-10000平方米之間的綜合樓，由住房與發(fā)展局建設(shè)后租售給商戶。鄰里中心將商業(yè)和公益項(xiàng)目有機(jī)結(jié)合，以12項(xiàng)必備功能（超市、銀行、郵政、餐飲、洗衣房、美容美發(fā)、藥店、文化用品、維修、文體中心、生鮮菜場、衛(wèi)生服務(wù)中心）為基礎(chǔ)，以中介服務(wù)、禮品鮮花店、書店、彩擴(kuò)店、飾品店等功能為補(bǔ)充。（4）鄰里組團(tuán)中心。一個(gè)鄰里中心一般包含6-7個(gè)鄰里組團(tuán)；一個(gè)鄰里組團(tuán)一般由4-8棟組屋組成，約500-1000個(gè)住戶，鄰里組團(tuán)中心設(shè)有兒童游樂場和小型商店。

新加坡和中國合作開發(fā)的蘇州工業(yè)園區(qū)，借鑒了鄰里中心的規(guī)劃思路。目前，蘇州工業(yè)園區(qū)已經(jīng)建成湖東、玲瓏、翰林、新城、貴都、師惠、沁苑7座鄰里中心，總建筑面積超過12萬平方米 。蘇州工業(yè)園區(qū)鄰里中心實(shí)行規(guī)劃在先，有序發(fā)展，即先把整體框架規(guī)劃好，然后再建設(shè)鄰里大廈。鄰里中心實(shí)行商業(yè)服務(wù)和公益服務(wù)有機(jī)結(jié)合，不僅提供購物餐飲休閑娛樂服務(wù)，還提供文化、教育、體育、衛(wèi)生、醫(yī)療等方面的設(shè)施。鄰里中心把所有商業(yè)和服務(wù)設(shè)施集于其中，既縮短了這些設(shè)施與社區(qū)居民的距離，又滿足了人們多樣化需求，提高了居民的生活質(zhì)量和城市環(huán)境質(zhì)量。

鄰里中心摒棄了沿街為市的分散型社區(qū)商業(yè)形態(tài)，不同于開發(fā)商自行規(guī)劃或者居民自發(fā)形成的零散商鋪，也不同于區(qū)域性的購物中心。鄰里中心立足于社區(qū)，依賴于所在社區(qū)獲得自我發(fā)展能力。鄰里中心實(shí)行商業(yè)服務(wù)、公益服務(wù)與公共服務(wù)相結(jié)合，既可全方位滿足社區(qū)居民的多元化服務(wù)需求，也有利于形成鄰里和諧、守望相助的社區(qū)氛圍。

三、鄰里中心模式的優(yōu)勢分析

鄰里中心模式通過對(duì)社區(qū)公共設(shè)施進(jìn)行集中布局，形成了一種集多元服務(wù)為一體的綜合性社區(qū)公共活動(dòng)中心。與公共設(shè)施分散布局模式相比較，鄰里中心模式的優(yōu)勢在于：

第一，統(tǒng)籌安排公益性設(shè)施和商業(yè)設(shè)施，全方位滿足社區(qū)居民的服務(wù)需求。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、居民生活方式和消費(fèi)需求的變化，人們越來越希望獲取集購物、餐飲、娛樂、休閑、社會(huì)交往為一體的社區(qū)服務(wù)。鄰里中心通過對(duì)各類公共設(shè)施進(jìn)行集中布局，引入超市、銀行、郵政、餐飲、洗衣房、美容美發(fā)、藥店、文化用品、生鮮菜場、衛(wèi)生服務(wù)中心等基本服務(wù)，可以全方位滿足社區(qū)居民的多元化服務(wù)需求，使居民不僅能夠就近享受各種服務(wù)，還能增進(jìn)社會(huì)交往和交流。

第二，集中布局形態(tài)有利于節(jié)約土地資源，避免建筑擁擠，改善人居環(huán)境。鄰里中心從宏觀選點(diǎn)到微觀布局都體現(xiàn)了節(jié)約用地的精神。通過制定科學(xué)的指標(biāo)體系，將各類公共設(shè)施集中到鄰里中心，可根據(jù)需求變化進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整利用，減少環(huán)境污染、噪音擾民問題。目前，北京市居住區(qū)大多設(shè)置圍墻實(shí)行封閉式管理，社區(qū)服務(wù)中心采取臨街布局，一個(gè)組團(tuán)設(shè)置2-3個(gè)出入口，這種布局增加了住宅樓到公共設(shè)施的通勤距離。鄰里中心的布局安排選擇敞開方式，住宅區(qū)和鄰里中心都不設(shè)圍墻，有利于改善人居環(huán)境和城市面貌。

第三，鄰里中心轉(zhuǎn)變社區(qū)商業(yè)沿街布局模式，有利于減少交通擁堵問題。鄰里中心集商業(yè)服務(wù)、公益服務(wù)和公共服務(wù)于一身，在居住區(qū)內(nèi)采取集中布局，使交通干道兩側(cè)不再有路邊商店，保證了城市交通的快速和流暢，有利于化解沿街商店停車難和消防隱患多等問題。新加坡和蘇州工業(yè)園區(qū)通過規(guī)劃和建設(shè)鄰里中心，減少了路邊小店，扭轉(zhuǎn)了社區(qū)商業(yè)服務(wù)“小而散”的問題。

第四，鄰里中心模式有利于打破開發(fā)商主導(dǎo)社區(qū)服務(wù)布局格局?；诠不顒?dòng)中心集中布局理念，通過規(guī)劃和建設(shè)鄰里中心，可以打破開發(fā)商主導(dǎo)居住區(qū)建設(shè)規(guī)劃格局。鄰里中心模式為政府規(guī)劃管理部門介入居住區(qū)發(fā)展規(guī)劃提供了有效的抓手，可更好地保障政府掌握社區(qū)發(fā)展的規(guī)劃權(quán)。鄰里中心集公益服務(wù)和商業(yè)服務(wù)于一體，可通過一定的公有產(chǎn)權(quán)安排，形成政府補(bǔ)貼公益服務(wù)模式。

第五，鄰里中心模式有利于培育社區(qū)居民的歸屬感。新加坡城市人口高度集聚，政府在社區(qū)治理中發(fā)揮主導(dǎo)作用，實(shí)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，統(tǒng)一規(guī)劃和建設(shè)鄰里中心。鄰里中心以服務(wù)于居民日?；顒?dòng)為主，明顯區(qū)別于CBD的功能定位。通過規(guī)劃和設(shè)置鄰里中心，為居民提供社區(qū)公共活動(dòng)空間和公共服務(wù)中心，有利于培育居民的歸屬感，積累社會(huì)資本，增進(jìn)社會(huì)和諧。

四、對(duì)社區(qū)公共空間建設(shè)的建議

新加坡社區(qū)治理的實(shí)踐表明，鄰里中心模式是城市公共空間建設(shè)的一種成功探索。借鑒新加坡經(jīng)驗(yàn)，北京市居住區(qū)建設(shè)可引入鄰里中心理念，改進(jìn)社區(qū)公共空間供給。對(duì)于新建改建居住區(qū)來講，可直接規(guī)劃、建設(shè)綜合性社區(qū)中心；已建成居住小區(qū)推進(jìn)社區(qū)發(fā)展，可在分散布局的基礎(chǔ)上采取相對(duì)集中的布局形態(tài)。

引入鄰里中心理念、推進(jìn)鄰里中心建設(shè)，需要注意以下一些問題：

第一，堅(jiān)持政府主導(dǎo)，制定鄰里中心規(guī)劃設(shè)計(jì)指標(biāo)。鄰里中心是政府調(diào)控下的公共服務(wù)空間布局模式，集商業(yè)服務(wù)和公益服務(wù)于一體。為強(qiáng)化政府在社區(qū)發(fā)展中的主導(dǎo)作用，有必要制定鄰里中心規(guī)劃指南，明確規(guī)定鄰里中心需要具備的基本功能，明確規(guī)定公益性設(shè)施的配套標(biāo)準(zhǔn)和具體指標(biāo)。

第二，堅(jiān)持公益服務(wù)與商業(yè)服務(wù)并重，保障公益服務(wù)設(shè)施供給。鄰里中心建設(shè)既可由開發(fā)商配套建設(shè)，也可通過招投標(biāo)途徑確定投資者。鄰里中心建成以后，公益服務(wù)設(shè)施和建筑空間無償移交給社區(qū)服務(wù)中心、街道辦事處、社區(qū)居委會(huì)等法定機(jī)構(gòu)。商業(yè)服務(wù)設(shè)施則由投資者所有，通過招投標(biāo)方式選擇經(jīng)營者。

第三，考慮未來發(fā)展需求，預(yù)留鄰里中心建設(shè)用地。鄰里中心建設(shè)具有一定的規(guī)模要求，分期實(shí)施在實(shí)際操作中又有實(shí)際困難。新加坡住房和發(fā)展局進(jìn)行組屋建設(shè)的基本做法是，先建住宅，預(yù)留鄰里中心用地。在居民入住達(dá)到相當(dāng)規(guī)模以后，再建設(shè)鄰里中心。鄰里中心建設(shè)也會(huì)預(yù)留一定面積的土地，用于滿足未來發(fā)展需求，為增設(shè)公共服務(wù)項(xiàng)目或增加服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)創(chuàng)造條件。

第四，適應(yīng)居民生活方式和消費(fèi)需求變化，滿足家庭延伸服務(wù)需求。鄰里中心以滿足家庭延伸需求為功能定位，著眼于更便捷地滿足居民的服務(wù)需求，失卻了這一點(diǎn)，鄰里中心就失去了生命力。為此，鄰里中心的公共設(shè)施群要緊緊圍繞就近滿足居民各類服務(wù)需求，及時(shí)調(diào)整公共空間用途和服務(wù)業(yè)態(tài)。

（責(zé)任編輯：劉夏伊）