十八屆三中全會公報在關于政府職能改革的論述中指出：政府要加強發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標準等制定和實施。這是首次在正式文件中將標準與戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策同列，彰顯了政府在治理過程中對標準的重視和依賴，極大地提升了標準化工作在政府職能變革中的地位與作用。十八屆三中全會拉開了全面深化改革的序幕，在未來的政府職能改革中，運用標準化推進城市精細化管理將是一個“亮點”，城市精細化管理將主要通過標準化的路徑來實現(xiàn)。

一、運用標準化治理城市是精細化管理的世界潮流

（一）世界城市精細化管理越來越傾向于運用標準

第一，強調(diào)自愿性標準體系和強制性標準體系的區(qū)別。對自愿性標準體系大多采取商業(yè)化的運作模式，對強制性標準體系多采用技術法規(guī)加以規(guī)范，建立不同層次的技術法規(guī)體系，在法律法規(guī)等法律形式文件中引用標準，使標準成為法律法規(guī)和契約合同的組成部分。強制性標準體系通常涉及安全、衛(wèi)生、健康、環(huán)保等方面。

第二，強化使用先進的檢驗檢測手段。重視對檢驗檢測機構的培育，技術法規(guī)、檢驗檢測和合格評定一起成為發(fā)達國家保障標準實施的三大法寶。

第三，授權民間機構主導標準體系的管理，注重發(fā)揮非政府組織的作用。（1）政府授權并委托標準化協(xié)會或標準化學會統(tǒng)一管理和協(xié)調(diào)標準化事務，政府負責政策指導、監(jiān)督和財務扶持；（2）標準化協(xié)會或學會在標準起草、審查、批準、發(fā)布、出版、發(fā)行以及信息服務方面有充分自主權，形成嚴格高效的工作程序和管理模式，體現(xiàn)了國家標準制定過程中的廣泛參與原則和協(xié)調(diào)一致原則；（3）國家標準研究和標準起草工作一般委托行業(yè)協(xié)會、學會等民間團體或研究機構負責。

第四，提供現(xiàn)代化的標準服務體系。利用高技術和現(xiàn)代傳媒開設網(wǎng)站使標準信息能夠及時、準確、有效地傳播給用戶；為用戶提供標準文本及其電子版銷售；提供標準編制出版、發(fā)行、培訓和咨詢“一條龍”服務。

第五，完善標準實施的保障體系。法律體系、市場準入、合格評定三個環(huán)節(jié)相互銜接配套，構成標準實施保障體系。

（二）世界城市標準化前沿領域在不斷拓展

世界城市在運用標準化治理城市的過程中不斷拓展領域，目前主要集中在垃圾處理、空氣與污水治理、能源管理、節(jié)能減排、智能交通、可持續(xù)發(fā)展等方面，具體包括可持續(xù)發(fā)展社區(qū)、能源管理系統(tǒng)、智慧建筑和可持續(xù)建筑、零能源建筑、小家庭和小型商業(yè)建筑節(jié)能、新能源汽車、清潔空氣、飲用水和廢水、道路安全、社會安全、可持續(xù)活動管理、城市適應力、使用壽命規(guī)劃等領域。

特別是大氣污染治理和道路交通治理是目前的重中之重。大氣治理主要包括清潔能源、減排技術、實時監(jiān)控、定時發(fā)布、清潔車輛使用等。道路交通治理主要包括限制機動車數(shù)量、降低公共交通價格提高公共交通使用率、交通擁堵費、個性化公交和各種交通設施的設置，如信號燈、交通標識、天橋和單行道等。

（三）世界先鋒城市的標準化創(chuàng)新思路層出不窮

紐約在治理大氣上有很多創(chuàng)新做法，比如駐車3分鐘必須熄火的法律規(guī)定，目前北京也在學習，盡管監(jiān)管成本很高，但能提高人們的環(huán)保意識。

舊金山提高了油品的標準，盡管比其他城市油價增加了5%，但減排的作用非常明顯。另外，舊金山人正在醞釀制定全城禁止抽煙的法律。

倫敦從2002年起就對早7點至晚5點經(jīng)過市中心的車輛收取8英鎊的擁堵費，減少了7萬多輛的車流。

巴黎按照標準化的方法創(chuàng)建了自行車服務站，約2萬多輛自行車存放在1451個網(wǎng)點上隨時供市民使用。

東京都早在2003年就制訂了《粒子狀物質(zhì)排放標準》，并在相鄰3縣同時執(zhí)行，也創(chuàng)造了區(qū)際聯(lián)動共治環(huán)境的典范。

我國香港嚴格制定了食品標準體系，一是健全了標準法律法規(guī)，如《食物及藥物（成分及標簽）規(guī)例》、《食物攙雜（金屬雜質(zhì)含量）規(guī)例》、《食物內(nèi)礦物油規(guī)例》、《食物內(nèi)染色料規(guī)例》、《食物業(yè)（區(qū)域市政局）附例》、《食物中有害物質(zhì)規(guī)例》、《奶粉規(guī)例》、《冰凍甜點（區(qū)域市政局）附例》等。二是提高了標準檢測中心技術水平，可以按照任何國際標準進行檢驗檢測。

二、城市精細化管理的“北京模式”

標準化是城市管理精細化的必要條件，是實現(xiàn)城市管理精細化的重要基礎和技術支撐。標準化是手段，精細化是目的。標準化是過程，精細化是結果。

北京城市精細化管理要靠標準化的路徑來實現(xiàn)。目前北京標準化工作存在滯后和執(zhí)行不力等諸多問題，這些問題只有通過構建“北京模式”才能從根本上解決。

（一）“北京模式”的核心思想

第一，以標準化為切入視角。城市精細化管理并沒有一條較為一致的推進路徑，但所有路徑都離不開標準化這一必要條件?！氨本┠Ｊ健币詷藴驶癁榍腥胍暯峭七M城市精細化管理。

第二，以標準體系建設為具體形式。標準化過程離不開一套切實的標準體系。標準體系是標準化的具體抓手，是“北京模式”的具體形式。

第三，以法律法規(guī)為實施保障。標準不同于法律，其優(yōu)勢在于制定和推行的效率高，但約束力不足。標準化工作需要政府強大的主導力量保障標準的推廣及應用。

第四，以社會共治為行動指南。在完善標準體系的過程中體現(xiàn)綜合治理和社會參與的理念，將公民參與權貫穿始終。

（二）“北京模式”的運行機理

第一，動力機制。一是服務型政府的建立要求城市管理更為優(yōu)質(zhì)。建立服務型政府需要將精細化的管理理念引入城市管理，而已有的成功經(jīng)驗也表明標準化在城市精細化管理中的重要性。這種改革的推動力和已有經(jīng)驗形成了推動“北京模式”的內(nèi)在動力。二是人口、資源與環(huán)境壓力迫使城市管理者必須選擇精細化。人口、資源與環(huán)境之間的矛盾給城市管理提出了新的挑戰(zhàn)，要求用標準化的方式和精細化的理念實現(xiàn)高質(zhì)量的管理。這種壓力形成了推動“北京模式”的外在動力。

第二，管理機制?！氨本┠Ｊ健钡捻攲釉O計與管理應該由一個具有豐富標準化專業(yè)知識的機構來負責。首都標準化委員會既有北京市質(zhì)監(jiān)局提供強大的專業(yè)知識支持，又有各委辦局提供必要的工作協(xié)調(diào)，具有承擔這一職責的能力。與此同時，首標委和市質(zhì)監(jiān)局要積極引導社會力量廣泛參與。

第三，運行機制?！氨本┠Ｊ健毙枰鲗娭仆菩泻蜕鐣α繌V泛參與，市政府應針對年度報告的目標和當前城市管理所遇到的棘手問題，針對協(xié)調(diào)人口、資源和環(huán)境發(fā)展等方面，每一年或者每幾年從標準體系中選擇出幾個重要的領域、事項或標準，強制推行。

第四，監(jiān)督機制。以政府績效考核和社會參與的形式進行內(nèi)部與外部兩個層面的監(jiān)督。

（三）“北京模式”的特點

第一，城市管理領域切合北京現(xiàn)實要求。從人口、資源和環(huán)境角度來確定城市管理領域，體現(xiàn)了以人為本的管理理念，抓住當前北京城市管理的關鍵，不僅關注自然資源與公共資源的有效利用，而且考慮了環(huán)境承載能力，是提高城市精細化管理的基礎。

第二，具有完整的運行機理。動力源于內(nèi)外雙重壓力，管理由首都標準化委員會負責，通過政府主導、社會參與和績效考核推動模式運行。

第三，以標準化推進城市精細化管理。優(yōu)勢至少體現(xiàn)于：（1）標準化可幫助城市管理從隨意、隨機的形式走向規(guī)范化、制度化、法制化。（2）標準體系可以幫助政府應對城市化加速帶來的日益繁重的城市管理任務。（3）標準體系可以推進城市管理的管理主體多元化，從總體上降低管理成本和監(jiān)督成本。（4）標準體系推進城市精細化管理可以逐步緩解社會矛盾，將和諧社區(qū)與和諧城市的構建從理想變?yōu)楝F(xiàn)實。（5）標準體系的標準化過程可以調(diào)動城市管理者的工作積極性，激發(fā)在崗創(chuàng)新，加強隊伍能力建設。

第四，政府強力推進保障標準實施。標準的劣勢在于其約束力不足，以政府的力量加以落實推進是保障“北京模式”有效運行的一個重要特點。

第五，具有廣泛的社會參與性。在制定標準和標準體系、宣傳貫徹落實、效果評估反饋、修訂標準和標準體系四個環(huán)節(jié)中，始終貫穿著社會力量和公民的參與精神。

（四）“北京模式”的綜合表述

城市精細化管理的“北京模式”，就是以標準化為切入視角，以標準體系為具體形式，以法律法規(guī)為實施保障，以社會共治為行動指南，通過標準化的方式推進城市精細化管理。北京模式的運行主要以內(nèi)外壓力為動力機制，以首都標準化委員會為管理機制，以政府主導和社會共治為運行機制，以政府績效考核和社會參與為監(jiān)督機制，這四個機制的有機結合推動北京模式的正常運轉。具體可將城市精細化管理的“北京模式”概括如圖1。

三、北京城市精細化管理的領域分析

依據(jù)馬斯洛需求理論，參照其他城市管理改革實踐經(jīng)驗，結合北京城市性質(zhì)與功能，以及未來發(fā)展目標，按照北京人口、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的現(xiàn)實要求，以及當前北京城市管理現(xiàn)狀，遴選出城市精細化管理十大領域。并按照各領域不同的本質(zhì)特征，以及在城市運行和發(fā)展中的不同功能和作用，可將其分為三個層次，具體如圖2 所示。

第一層次：適應城市生存需要的城市生命線系統(tǒng)。城市生命線系統(tǒng)是城市居民日常生活中必不可少的支持體系，是城市生活正常運轉的基礎性保障，是維系城市基本生存和正常運轉功能的基礎設施和基礎工程。包括城市供水、供電、供氣、供熱、交通和公共安全。

第二層次：適應城市發(fā)展需要的城市名片和城市競爭力系統(tǒng)。城市名片包括城市環(huán)境和應急管理；城市競爭力包括教育科技、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和文化體育。

第三層次：適應城市特色發(fā)展需求的城市生態(tài)保障系統(tǒng)，表現(xiàn)為城市魅力。主要指自然物質(zhì)環(huán)境和社會人文環(huán)境。

四、北京城市精細化管理的標準化領域分析

標準化領域的選擇主要考慮兩個因素。一是當前城市管理中社會關注與領導重視的焦點問題，二是在當前技術水平下應該且能夠開展標準化工作的領域。綜合考慮以上兩點，我們確定的標準化領域包括：市政市容、公共安全、城市交通、城市環(huán)境、應急管理、城市生態(tài)六大領域，具體如表1 所示。

北京城市精細化管理標準體系編制工作，應該由首標委統(tǒng)一協(xié)調(diào)，市質(zhì)監(jiān)局組織實施，有關委辦局協(xié)同其他相關單位具體負責編制，完成后由市質(zhì)監(jiān)局統(tǒng)一發(fā)布并監(jiān)督實施。

1.市政市容主要包括環(huán)境衛(wèi)生、能源供給、市政設施、城管執(zhí)法四大類別。

2.公共安全主要包括治安、交通、消防、食品藥品安全、生產(chǎn)安全、公共信息、安全防范、刑事偵查、裝備人員八大類別。

3.城市交通主要包括綜合管理、基礎設施、交通運輸服務三大類別。

4.城市環(huán)境主要包括大氣污染物、水污染物、固體廢棄物及其他污染物四大類別。其中，大氣污染物中PM2.5的形勢嚴峻，是城市環(huán)境領域子標準體系的關鍵。

5.應急管理主要包括自然災害、事故災害、突出公共衛(wèi)生事件、突發(fā)社會安全事件四大類別。

6.城市生態(tài)主要包括園林綠化和水資源兩大部分。

標準化的重點領域主要集中于北京城市管理的棘手問題，包括PM2.5治理，交通擁堵和居民安全等方面，具體內(nèi)容如下，見表2。

五、完善北京城市精細化管理標準化體系的保障機制

第一，績效考核保障。將相應職責納入政府績效考核范疇，并賦予一定分值，并可以起到一定的監(jiān)督與督促作用。

第二，社會參與保障。社會組織和公民廣泛參與到標準體系建設的全過程，形成政府主導和社會共治的局面。

第三，體制機制保障。一是由首都標準化委員會統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，市質(zhì)監(jiān)局具體組織；二是由市政府以法律、法規(guī)、條例、文件等形式強力推行；三是搭建一個協(xié)助各部分相互溝通與協(xié)調(diào)的信息共享平臺與城市精細化管理標準體系查詢平臺。

第四，人才建設保障。人才隊伍的建設要有一定的結構性與階梯性，既要有基礎的標準化人才，又要有專業(yè)的標準化人才，更要有標準化的領軍人才。（1）充分利用北京的優(yōu)質(zhì)資源，引進標準化領軍人才；（2）在城市管理各領域中培養(yǎng)標準化專業(yè)人才，為專業(yè)的標準化人員建立清晰的職業(yè)規(guī)劃，提高標準化工作人員的積極性；（3）加強基層工作人員的標準化基礎知識和概念的培訓工作；（4）在黨校的培訓教材中將標準化課程列入必修課，以提高各級領導干部的標準意識和相關知識水平。

第五，資金經(jīng)費保障。（1）非公益性標準由企業(yè)以自投資金為主的形式完成；（2）公益性標準應該大力發(fā)揮公共財政導向作用，加大對城市精細化管理標準體系建立工作的經(jīng)費支持，設立北京城市精細化管理標準體系專項資金；（3）逐步建立標準化工作社會多元化投入機制；（4）建立資金使用評價體系，開展針對資金使用的績效考核，規(guī)范資金使用方向，提高資金使用效率。

第六，法律法規(guī)保障。（1）認真貫徹國家標準化法律法規(guī)；（2）加快制定和修訂配套的地方性法規(guī)和規(guī)章；（3）完善《北京市地方標準管理辦法（試行）》，加強對地方標準的統(tǒng)一管理；（4）以法律、法規(guī)、條例和文件等形式強化標準的實施力度，保障標準的實施與推行。

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（責任編輯：劉夏伊）