從“管理”到“治理”，從“管制”到“管治”，“治”不僅包含著極具彈性的多元化因素，同時也代表著一種政治體制的變革。在過去半個世紀(jì)，歐洲大部分地區(qū)的社會空間、經(jīng)濟(jì)與政治結(jié)構(gòu)因“治”的推進(jìn)而產(chǎn)生前所未有的巨大改變。不少學(xué)者將這種改變稱為規(guī)模重構(gòu)、結(jié)構(gòu)重構(gòu)或重新定向，同時也標(biāo)志著城市從管理主義的城市管制轉(zhuǎn)向企業(yè)主義的城市管治。

本文首先從理論角度出發(fā)，分別介紹管理主義時期與企業(yè)主義時期的城市特性，以及隨之而來城市轉(zhuǎn)型期對國家所帶來的沖擊，最后以“歐洲心臟”布魯塞爾為例，闡述其在歐盟的不斷“入侵”下所帶來的城市變遷及存在的矛盾沖突。

一、管理主義城市管制

城市管理主義概念的雛形最早可追溯到Ray Pahl（1970）在《誰的城市？》中所提及的關(guān)于城市社會及空間結(jié)構(gòu)的約束理念。盡管他在書中沒有明確用到“城市管理主義”這個表達(dá)方式，但將城市的發(fā)展局限于一種約束，實(shí)則已隱射出城市在管理主義時期所具有的政府管制、制度約束等特性。在William（1978，p236）的研究中，城市管理主義的自然性是與特定權(quán)力間所存在的關(guān)系及與城市屬性、經(jīng)濟(jì)和社會結(jié)構(gòu)有著緊密聯(lián)系，其重點(diǎn)性在于它的政治表述；學(xué)者Leonard也指出，城市管理主義與那些掌控資源和設(shè)施且對其具有分配能力的機(jī)構(gòu)和官員是極其相關(guān)的。

明確地說，在管理主義時期下所管制的城市，局限或束縛于一種強(qiáng)而有力、自上而下的政治體系，其財富的獲取大多通過國家層面的資源分配，旨在提高該地區(qū)人民的生活福利。在該體制下，創(chuàng)新、多元化群體對城市發(fā)展的作用非常有限。

二、企業(yè)主義城市管治

1960年，去工業(yè)化活動將歐洲眾多工業(yè)城市推向后工業(yè)時代。隨后的經(jīng)濟(jì)蕭瑟更是在此基礎(chǔ)上造成大量人員失業(yè)及各國財政壓力。為拯救萎靡中的城市，歐洲各國開始摒棄傳統(tǒng)的自上而下福利分配模式，轉(zhuǎn)而采用從國際貿(mào)易市場吸引自由資本以發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的城市治理策略。相比管理主義時期以地方民眾生活水平提高為宗旨的城市發(fā)展制度，企業(yè)主義下的城市治理則更傾向于推動地區(qū)本身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。與此同時，先前的政府寡頭管理逐步被多元主體治理取代，界限分明的公私兩部分也因合作衍生出新的公私伙伴關(guān)系。城市本身成為經(jīng)濟(jì)增長的驅(qū)動力，不僅在整個國體框架下蓬勃發(fā)展，甚至躍出地域性的界限，置身國際平臺以吸引全球性流動資本。

Harvey（1989）表示，讓城市成為企業(yè)主義治理有四種策略：一是生產(chǎn)；二是消費(fèi)；三是控制；四是分配，這四方面也是城市治理的特性。例如，Brenner就曾描述說，企業(yè)主義的城市涉及維度較多，一方面他們有相應(yīng)屬于城市生產(chǎn)基地的工業(yè)結(jié)構(gòu)，另一方面，他們又有在空間維度上發(fā)揮作用的控制能力。去工業(yè)化時期的歐洲很多城市，正是通過提供多種對于跨國界生產(chǎn)前提的服務(wù)如交通、辦公樓和人力來獲取控制作用，促使衰敗的經(jīng)濟(jì)得以復(fù)興。

城市，在躍出本國地域界限成為世界城市的同時，開始取代國家在全球經(jīng)濟(jì)平臺上作為資本增長點(diǎn)的角色。擁有不同經(jīng)濟(jì)消費(fèi)、控制或生產(chǎn)能力的城市逐步在全球范圍內(nèi)構(gòu)建起一張層次分明的城市體系網(wǎng)。正如Lizieri（2009）所述，基于Wallerstein世界體系的核心思想，紐約、倫敦和東京這些擁有雄厚經(jīng)濟(jì)實(shí)力的著名世界城毫無疑問地占據(jù)了這張世界城市網(wǎng)的核心位置；多倫多、邁阿密等城市則位居其二；其他的例如新加坡、香港等則處于該網(wǎng)絡(luò)的邊緣。然而，在城市跨越出國家這個范疇的同時，不少全球性的元素相繼涌入。例如，跨國公司及相關(guān)機(jī)構(gòu)在全球范圍內(nèi)的重新選址將帶動新一輪資本的流動，使地區(qū)間的自由資本得到重新分配。

三、城市轉(zhuǎn)型下國家政體重構(gòu)論述

如果把國家看作一個整體，在一定的地域范圍內(nèi)，它不僅擁有相對集中的政治權(quán)利，還容納了一系列形色各異的行政機(jī)構(gòu)及社會組織。在管理主義時期，國家成為資本積累最好的競技平臺，同時也是各種資源、設(shè)施及社會福利分配的主要決策者。不同的政策將衍生不同的政體管理系統(tǒng)、社會階層結(jié)構(gòu)及人民權(quán)利限度等。然而，自1960年后期爆發(fā)福特危機(jī)后，原本在國家層面的集中權(quán)限被分散化，一方面是自下而上的躍升，例如國家到歐盟；另一方面是自上而下的交付，例如國家下放權(quán)限到地方。因此，去工業(yè)化時期國家層面的權(quán)限力度相對管理主義時期是非常有限的。這促使不少學(xué)者認(rèn)為，在某種意義上，國家層面的權(quán)力已經(jīng)被空心化、弱化甚至死亡，其主要理論依據(jù)為零和理論，即城市在權(quán)力上的崛起是以國家權(quán)力的衰敗為代價。

當(dāng)然，不少學(xué)者也秉持相反觀點(diǎn)，如Brenner（2009）和Uitermark（2002）就更傾向于用國家規(guī)?；蚪Y(jié)構(gòu)重構(gòu)來代替國家權(quán)限的被腐蝕狀態(tài)。盡管Brenner（2009）承認(rèn)城市從管制到管治的轉(zhuǎn)變將會使國家在全球資產(chǎn)及勞力控制和管理能力上有所減弱，但無論從政權(quán)還是資產(chǎn)積累的角度來看，國家的重要性依然是極其顯著的。一些學(xué)者通過對歐洲部分國家例如愛爾蘭的研究也進(jìn)一步證實(shí)了這個觀點(diǎn)。

此外，學(xué)者Brenner（2009）還進(jìn)一步指出，一些全球城市發(fā)展的背后推手其實(shí)就是這個城市所在的國家。全球城市其實(shí)是國家的一種發(fā)展策略。這就意味著，這些全球城市的發(fā)展是由國家本身而非全球化效應(yīng)所推動。舉個例子，隨著資產(chǎn)、物品及人力移動性的不斷增加，一些國家開始傾向于大力發(fā)展固定資產(chǎn)如人力培訓(xùn)等，以吸引國際自由資本及資源的策略。當(dāng)然，Lizieri（2009），Sassen（2002）等學(xué)者則認(rèn)為世界城市的衍生是由全球化效應(yīng)所造就。

總體來說，城市從管理主義轉(zhuǎn)向企業(yè)主義的過程中，國家所扮演的角色趨于復(fù)雜化。由于權(quán)力的躍升和下放，國家本身從政權(quán)的角度上來說已處于一個多維尺度的層面，在不少外國文獻(xiàn)中用“glocal”來形容：g是英文單詞全球的（global）的首字母；local則是地方的意思。與此同時，在國家角色重新尺度化的過程中，一些外部效應(yīng)也初露端倪。例如，大型跨國公司如國際貨幣基金組織和世界銀行在某城市的落戶所帶來該國經(jīng)濟(jì)去中心化效應(yīng)，以及國際間協(xié)作與有效管制在一定程度上也對國家在本國所扮演的角色產(chǎn)生一定的影響。

四、布魯塞爾變遷

布魯塞爾是具有“歐洲心臟”美譽(yù)的比利時首都，其政體較為細(xì)碎化：在面積僅為約161平方千米的土地上涵蓋了19個自治市，在這些擁有獨(dú)立自主行政權(quán)的自治市下，各種非正式理事會和團(tuán)體與日俱增。此外，布魯塞爾的社會空間結(jié)構(gòu)也較為復(fù)雜：約38%的常住人口為外來人員，同時該地區(qū)擁有兩種官方語言（法語和荷蘭語），語言在這里不僅是一種身份的象征，有時還會成為矛盾的引火索。正是這些多層政治體系及多元文化，加上具有高移動性的地理位置優(yōu)勢，為布魯塞爾城市重構(gòu)乃至崛起成為世界城市構(gòu)建了溫床。

從歷史的角度來看，自1830年獨(dú)立以來，布魯塞爾就成為眾多野心勃勃的房產(chǎn)商及私營企業(yè)家盈利的試驗(yàn)場：大量基礎(chǔ)設(shè)施的構(gòu)建，城市外圍區(qū)的不斷擴(kuò)張。特別是1960年后，布魯塞爾的精英們開始順應(yīng)全球化經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢，將其向國際資本管理的城市轉(zhuǎn)型。在這過程中，以Leopold Quarter最具代表性。

Leopold Quarter是布魯塞爾一片地區(qū)的總稱，主要為社會高層階級提供住宅服務(wù)。1968年，歐盟政府在該地區(qū)入駐第一棟辦公樓，正式吹響歐盟進(jìn)軍該地區(qū)的集結(jié)號，也加速了該地區(qū)辦公樓取代住宅樓的節(jié)奏。1993年，三幢巨型辦公樓合建成歐盟國會樓。地方群眾也開始形象地稱該地區(qū)為歐盟區(qū)。據(jù)悉，從1960年到2000年，歐盟在Leopold Quarter地區(qū)辦公樓的面積從31700平方米激增到2800000平方米，該地區(qū)居住人口則從約4萬9千人劇降到2萬4千人。歐盟的“入侵”所帶來的強(qiáng)烈社會空間變構(gòu)，促使Leopold Quarter地區(qū)完成了從以住宅區(qū)為主、辦公樓為輔到如今的單一辦公商務(wù)圈的蛻變。

當(dāng)然，歐盟所帶來的不僅僅只是Leopold Quarter地區(qū)的轉(zhuǎn)變。自1960年起，由于歐盟的輻射作用，一方面，越來越多不同背景的外國專家開始移居布魯塞爾，盡管無法扭轉(zhuǎn)該地區(qū)當(dāng)時人口劇減的大局勢，但對人口在數(shù)量及組成結(jié)構(gòu)上依然有著極強(qiáng)的影響力。此外，基于避稅及便捷的交通，大部分的高技能人群通常選擇居住在布魯塞爾外圍，當(dāng)然也有部分人被私人出租的優(yōu)質(zhì)房屋所吸引而居住在城市中心。另一方面，大量的低技能人群受迫于自身的低移動性能力，只能群居于市中心低廉的出租房內(nèi)。盡管在城市中心有著高就業(yè)機(jī)會，但對于這些群體而言，高就業(yè)機(jī)會并沒有帶來應(yīng)有的高就業(yè)率。布魯塞爾的房屋市場主要由私人住宅組成，出租房的品質(zhì)及價格在一定程度上極大地影響社會空間的分布。目前，在治理體系下的布魯塞爾，大體呈現(xiàn)出城市中心居民收入普遍較低，外圍居民收入相對較高的兩極現(xiàn)象。

布魯塞爾的轉(zhuǎn)型，帶來社會空間變動的同時，成功地吸引了大批全球可移動性資本，例如人力、資金等。據(jù)1989年到1991年地區(qū)總生產(chǎn)（包括非正式經(jīng)濟(jì)部分）報告來看，布魯塞爾在整個歐洲地區(qū)排名第三，僅落后于漢堡和巴黎地區(qū)。此外，據(jù)統(tǒng)計，1998年歐盟及相關(guān)機(jī)構(gòu)為5萬8千人提供了在布魯塞爾就業(yè)的機(jī)會，同時帶來地區(qū)額外收益高達(dá)40億歐元。得益于歐盟等國際機(jī)構(gòu)的影響力，大量的全球資金不斷向布魯塞爾匯攏，學(xué)者Baeten（2001）就曾表示說，在經(jīng)濟(jì)上強(qiáng)有力地依附于歐盟的布魯塞爾前途不可限量。高經(jīng)濟(jì)效益將這個小小的城市推向了國際的平臺，成為致力于全球合法服務(wù)的世界城市。據(jù)Taylor在2002年的全球城市網(wǎng)絡(luò)排名，布魯塞爾位居15。

盡管城市的轉(zhuǎn)型為布魯塞爾帶來經(jīng)濟(jì)的紅利及社會的福利，但矛盾依然存在。一方面社會兩極分化現(xiàn)象伴隨著眾多精英們的到來嚴(yán)重加劇，地方失業(yè)率進(jìn)一步上升，當(dāng)?shù)鼐用癫⑽凑嬲耆硎艿匠鞘修D(zhuǎn)型所帶來的利益，換言之，布魯塞爾地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與其作為世界城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展存在嚴(yán)重脫節(jié)；另一方面，由于政治體系的發(fā)展遠(yuǎn)落后經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，外來的精英們?yōu)椴剪斎麪杽?chuàng)造了可觀的經(jīng)濟(jì)福利，但其自身卻并未享受到作為該地區(qū)居民應(yīng)有的政治權(quán)利，無法參與地方性選舉活動，缺乏一定的歸屬感。

那么，布魯塞爾地方政府為何如此歡迎歐盟及其他國際機(jī)構(gòu)駐扎此地？僅僅是為了經(jīng)濟(jì)的利益？據(jù)Beaten（2001）研究，原因有三：第一，布魯塞爾地方政府希望通過吸引更多的中產(chǎn)階級白人來調(diào)整地區(qū)人口結(jié)構(gòu)及增加地區(qū)活力；第二，通過吸引高收入工作群體增加地方稅收；第三，為了服務(wù)地方商業(yè)者及政客的志趣。但從目前現(xiàn)狀來看，該初衷并未就此實(shí)現(xiàn)。這不僅與布魯塞爾復(fù)雜的政權(quán)相關(guān)，同時如上文所說，大部分的高收入群體為了避稅往往選擇居住在城市外圍，此外，土耳其人及北美人在布魯塞爾擁有非常高的活躍度，且中產(chǎn)階級白種人的比重在轉(zhuǎn)型前已高至90%。

從管理主義時期的管制到去工業(yè)化、企業(yè)主義時期的管治，布魯塞爾城市社會空間上的重構(gòu)促使其成為新的資本增長點(diǎn)，成功地吸引大量全球資本，成為世界城市。但與此同時，布魯塞爾也經(jīng)歷著社會的融合與排斥、經(jīng)濟(jì)的繁華與貧窮以及政治體系發(fā)展的不完善。因此，如何確保地方經(jīng)濟(jì)真正從城市增長中獲益，以及如何將城市在發(fā)展過程中所面臨的這些社會、經(jīng)濟(jì)及政治問題所帶來的負(fù)面影響最小化，成為關(guān)系到布魯塞爾是否能在治理下走可持續(xù)化城市發(fā)展道路的關(guān)鍵。如何加強(qiáng)城市增長聯(lián)盟的緊密性，以及將社會、經(jīng)濟(jì)、文化及政治等因素充分容納入增長導(dǎo)向的城市發(fā)展策略中，將是布魯塞爾發(fā)展戰(zhàn)略思考。

（責(zé)任編輯：趙靜）