城市管理綜合執(zhí)法制度的形成源于1996年《行政處罰法》第十六條“國務院或者經國務院授權的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權”之規(guī)定，通常稱作“相對集中行政處罰權”規(guī)定。相對集中城市管理領域行政處罰權的辦法，精簡了執(zhí)法隊伍，集中了執(zhí)法力量，提高了執(zhí)法水平，提升了行政效率，增強了執(zhí)法力度。同時，現(xiàn)行城管執(zhí)法體制依然存在一些問題，需要改進。

一、現(xiàn)行城管執(zhí)法體制存在的問題

（一）法律法規(guī)不健全，執(zhí)法程序不規(guī)范

城管執(zhí)法領域至今缺少統(tǒng)一明確的法律規(guī)范，《行政處罰法》僅僅設計了一個理想化的程序制度，對實體法范圍具體如何操作和應用并未做出詳細規(guī)定。目前，城管執(zhí)法的實體依據主要是各部門單行法律法規(guī)、部門規(guī)章的相關剝離職能，這些執(zhí)法依據過于分散，需要重新組合匯集使用。由于沒有統(tǒng)一的法律法規(guī)，各城市政府往往將法律法規(guī)、規(guī)章的相關規(guī)定重新匯集為新的規(guī)范性文件，以作為執(zhí)法依據使用，如《九江市城市管理行政執(zhí)法暫行規(guī)定》就是將所涉及到8個部門的部分法律法規(guī)條款匯編成文，而有的小城市甚至連這一步也難以做到，直接使用其他部門的法律依據，為此，執(zhí)法的合法性和權威性常常受到質疑。

對于城管執(zhí)法的工作程序，也沒有相應的適合這一執(zhí)法領域特色的具體操作辦法規(guī)定，只能按照《行政處罰法》的原則性規(guī)定粗放式操作。

（二）管轄職能不統(tǒng)一，管理標準較隨意

依照相對集中處罰權制度，相關單位將全部或部分執(zhí)法權移交給城管部門，當然移交的大多是本部門管不好、不愿管的職能，這些管理包袱往往“費精力、無利益”。如何劃分城管與各職能部門的職能范圍，并未經過高層嚴格論證，大都由地方政府自行決定，如江西九江市的執(zhí)法職能為8類115項，而北京的執(zhí)法職能高達14類380余項。有的城市甚至在授權時未考慮責權一致原則，竟然將某項具體的執(zhí)法職能予以分解，如江西省瑞昌市就將違法建設的處罰分解為兩部分，對難度極大的居民私搭亂建的拆除由城管處理，而對商業(yè)開發(fā)建設中的罰款則由規(guī)劃局保留。

城管執(zhí)法顯著的地方性特色直接導致各城市的管理標準不盡一致，受地方官員執(zhí)政理念的影響，相同的城市在不同時期的管理理念也不盡相同。如九江市在2005年開展暴風驟雨式的市容整治，進行嚴管重罰，而到2007年又開始推出“社區(qū)限時蔬菜早市”、“陽光早餐”及“季節(jié)性瓜果攤點”等措施，允許存在一些路邊攤點，只在創(chuàng)文明城、衛(wèi)生城等評比時通知攤販休息。調查顯示，有96%的執(zhí)法人員覺得市容管理標準不好把握，工作期間只是按照上級命令和帶隊領導意思執(zhí)行；有60%的執(zhí)法人員認為創(chuàng)衛(wèi)生城等短期突擊式檢查評比意義不大，是一種功利化的形式主義，平時怎樣管，檢查時就該怎樣，不應該搞雙重標準的“面子工程”。

（三）部門銜接不協(xié)調，執(zhí)法措施手段少

相對集中處罰權的另一個功能是審批管理與行政處罰職能分離，城管執(zhí)法部門在行使處罰權時，大都需要相關部門的支持配合，如查處違法建設行為，需要規(guī)劃部門認定違法行為的性質及嚴重程度；查處破壞綠化案件，需要綠化行政主管部門對標的物品種、價值等予以鑒定。可在日常工作過程中，這些技術上的需求往往難以得到順利銜接，造成執(zhí)法上的被動，影響行政效能，如查處環(huán)境污染違法行為時，需要環(huán)保部門出具污染超標的鑒定意見，但環(huán)保部門要求先交納檢測費；在違法建設查處過程中，規(guī)劃部門有時會反復更改認定意見，令違建行為的查處無所適從。城管執(zhí)法的措施手段較少，當工作中教育勸說無效時，一般都是采取“扣押物品”的強制措施，而在強制扣押過程中最容易產生對抗、引發(fā)沖突，甚至導致矛盾升級。

（四）隊伍建設不規(guī)范，成員身份較混亂

城管執(zhí)法近年來屢屢被推向輿論的風口浪尖，其所遭遇的公信力危機，與隊伍建設不盡規(guī)范有著重要關系。少部分人員言行舉止失態(tài)和執(zhí)法不當總會引發(fā)負面事件，且極易被媒體、公眾放大而影響整個行業(yè)的聲譽。不少極端事件中似乎總有協(xié)管或臨時人員的身影。執(zhí)法隊伍力量不足、混編混員共同上崗、整體素質參差不齊是城管機構普遍存在的現(xiàn)象。調查得知，在隊伍建設、人員管理、編制身份、經費保障等問題上，地方政府大都不夠重視，為彌補人員不足，如九江市區(qū)城管隊伍有市局、轄區(qū)政府、街道辦事處分別聘請的三類協(xié)管人員參與執(zhí)法，市民一般很難區(qū)別，而在縣區(qū)級城管隊伍中，更是有行政、事業(yè)、工人、以工代干、合同制、協(xié)管等混合上崗的情況。聘用人員過多，還導致工作經費和工資福利的缺口，產生以罰代管、以罰養(yǎng)隊的現(xiàn)象，最終產生執(zhí)法動機不純、執(zhí)法不文明等現(xiàn)象，從而影響執(zhí)法工作的嚴肅性，也影響隊伍的穩(wěn)定性。

二、現(xiàn)階段改進城管執(zhí)法體制的方法

（一）健全法律保障體系，確定職能內容主體

在國家層面制定統(tǒng)一的城管綜合執(zhí)法相關法律或法規(guī)，勢在必行。但我國城市數(shù)量眾多，有共性也有差異，在制定法律法規(guī)時，必須考慮到城市功能、特色等因素，從而確定立法的總體思路?，F(xiàn)階段的城管立法，可以制定一些通則性、程序性的規(guī)定，如執(zhí)法主體性質、職能范圍、協(xié)調機制、執(zhí)法措施、執(zhí)法程序、執(zhí)法保障、執(zhí)法監(jiān)督、執(zhí)法責任等，起到明確城管執(zhí)法的法律地位、指導隊伍規(guī)范化建設的基本作用。

健全城管執(zhí)法的法律保障體系，還需加強地方立法，各地可以根據國家法律法規(guī)的授權，結合本地的具體情況和實際需要，制定地方性法規(guī)、規(guī)章或相關實施細則。地方立法要考慮本地城市功能特色和經濟發(fā)展水平，詳細規(guī)定本區(qū)域城管執(zhí)法工作中的具體做法和管理標準，通過加強國家和地方的立法，實現(xiàn)大原則和小靈活的完美結合。

（二）嚴格執(zhí)法溫情服務，堵疏結合寬嚴相濟

從現(xiàn)行體制來看，城管執(zhí)法的職能眾多，而難度最大且最容易引發(fā)矛盾的是對無證攤販的管理，正確處理好嚴格管理與文明執(zhí)法的關系尤為必要。對待市政交通、環(huán)保綠化等方面違法行為的處理，應該以“堵”為主，嚴肅處理依法辦事；對待無證攤販，應該以“疏”為主，正確引導，寬嚴相濟。販夫走卒、引車賣漿之職業(yè)古已有之，盡管“馬路經濟”與“跳蚤市場”已不是當今推動社會生產力發(fā)展的主要形式，但仍然是經濟發(fā)展的補充，其緩解社會就業(yè)壓力的作用更是不容忽視。調查中發(fā)現(xiàn)，有90%的執(zhí)法人員認為，可以在合適的時間、合適的地段允許合適的占道經營項目存在。85%的市民表示，馬路攤販的貨物和服務方便便宜，可以接受快捷早餐、便民修配、時令果蔬等商品服務占用一定公共資源。

目前廣東省人大正在積極探索地攤經濟合法化模式，《廣東省食品生產加工小作坊和食品攤販管理條例（草案）》正面向社會各界公開征求意見，走在了堵疏結合管理的前列。按照疏導管理模式，城管工作主要是引導攤販辦理經營手續(xù)、告知按照規(guī)定時間地點經營即可，城管執(zhí)法只要實現(xiàn)了由管制型向服務型的轉變，便有望走出“暴力執(zhí)法”的怪圈，告別“下跪執(zhí)法”的無奈。

（三）改善城市硬件設施，勤于疏導尊重民意

確定了堵疏結合的管理理念，就為保障社會民生就業(yè)、實現(xiàn)政府有序管理、提高市民生活便利、實現(xiàn)多方共贏互利打下了堅實的理論基礎，能有效解決好“市容與繁榮”、“面子與肚子”等問題。但合理放開部分城市公共空間，需要高標準的城市配套基礎設施作保障，為此，老城區(qū)要不斷改善城市公共設施，新城區(qū)要制定良好城市規(guī)劃。如九江市老城區(qū)姚家洼路段常住人口約2萬人，原只有一個小型農貿市場，在交易高峰時段，機動車道上涌出不少攤點，有時救護車都無法通過，為此政府出資將市場旁的倉庫進行改造，市場面積擴容2倍，有效緩解了供需矛盾。在新城區(qū)建設時也要因地制宜，依據方便群眾生活和不影響道路交通的原則，規(guī)劃出一定的區(qū)域地段，作為臨時性經營場所。如九江開發(fā)區(qū)柴桑美食一條街就是按照門店加店外經營模式規(guī)劃設計，現(xiàn)已發(fā)展成為民眾的飲食文化聚集地、宵夜經濟示范點。在新區(qū)建設過程中，還規(guī)劃了不少泊車點，方便經營者、消費者和居民停車，有效避免了交通管理上的矛盾。

勤于疏導的寬容管理政策，帶來的“食品安全、環(huán)境污染、道路交通”等負面問題也不容忽視，“馬路經濟”開放的區(qū)域、時間、標準等寬嚴程度誰說了算？各階層意見顯然難以達成一致，不同群體會因利益分歧而產生“眾口難調”局面。政府大多會認為，改善了市容面貌就提升了投資環(huán)境，增強了城市綜合競爭力；市民會認為只要不妨礙到自己就可以接受，如果受到影響可能又會立即投訴要求取締；而門店商家會認為不付店租、不交稅的“馬路經濟”不僅影響城市環(huán)境，而且影響經營的公平性。因此，政府在規(guī)劃和制定疏導政策前，應積極聽取各方面的意見，既要考慮秩序也要考慮民生，必要時還可以召開市民聽證會等，充分尊重民意，要根據市民意見劃定禁止經營區(qū)、限制經營區(qū)、疏導經營區(qū)等范圍進行規(guī)范引導，要立足于符合城市發(fā)展步伐的總體需求。

（四）提高人員隊伍素質，定編定責明確上級

城管執(zhí)法承擔了城市管理中最為難管的部分，加之城管工作大都在街頭巷尾，處于開放性的環(huán)境之中，民眾的多種情緒很容易集中宣泄在城管隊員身上，使其陷入“相對人抵觸，過路人指責，圍觀者起哄，好事者圍攻”的窘境之中。為此，加強隊伍規(guī)范化建設，提高人員整體素質刻不容緩，聘用的協(xié)管人員和臨時人員，大都缺少在復雜環(huán)境下執(zhí)法的經驗和應變的能力，顯然不能勝任嚴謹?shù)膱?zhí)法工作?！秶鴦赵宏P于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》要求執(zhí)法人員必須按照公務員考試考核等辦法擇優(yōu)錄用，這一規(guī)定理應得到嚴格執(zhí)行。對新任執(zhí)法人員還要加強上崗前培訓，工作注重以老帶新，規(guī)范人員舉止言行。

地方政府應當科學核定城管隊伍的合理編制數(shù)量，避免行政、事業(yè)、工人、臨時人員等混編混崗執(zhí)法，并根據編制核撥行政執(zhí)法專用經費，嚴格執(zhí)行罰繳分離和執(zhí)法人員主體資格認證制度，杜絕“亂罰款、亂收費、亂攤派”等以罰代管、以罰養(yǎng)隊的執(zhí)法擾民現(xiàn)象，確立規(guī)范執(zhí)法、文明執(zhí)法的基本前提。在提高城管執(zhí)法保障水平的同時，還要常抓隊伍建設，明確執(zhí)法責任，規(guī)范執(zhí)法行為，嚴格執(zhí)法程序，加強執(zhí)法監(jiān)督，強化責任追究，通過執(zhí)法保障和嚴明紀律兩手共抓，進一步增強執(zhí)法能力、提高服務水平。

現(xiàn)行執(zhí)法體制把城管定位為隸屬于地方政府的執(zhí)法機構，在省級和中央政府都沒有明確單獨的上級主管部門和歸口管理部門，合理的訴求往往難以上傳，國家部委或上級政府在制定政策與具體決策時，就可能將該部門的需求遺漏忽略，如城管的服裝、執(zhí)法標識等至今沒有得到中央批準和統(tǒng)一，地方特色很濃，效果差別較大。為此，城管執(zhí)法機構亟需明確上級主管部門，同時也便于及時總結各地工作經驗，鞏固管理成效，按目前狀況，歸口于國家住房和城鄉(xiāng)建設部門或國家法制部門管理比較合適。

（五）引入科技司法手段，避免沖突柔性管理

法律法規(guī)賦予城管執(zhí)法的方法措施不多，采用扣押手段又時常引發(fā)矛盾沖突，所以引入新的管理方法很有必要。目前九江市即將投用的數(shù)字化城管監(jiān)管模式就很有意義，這是一項利用計算機、網絡科技及無線通信技術打造的科學管理模式，它能夠強化源頭管理，及時發(fā)現(xiàn)違法違章行為以便及時教育勸說制止，還能夠有效收集和固定違法行為證據，為規(guī)范化執(zhí)法辦案提供幫助。

強化行政案件規(guī)范辦理也是一種值得推廣的管理手段，對于有固定經營場所的行為人、有固定住址具備履行能力的相對人都可采取這種柔性執(zhí)法方式。對初次違法者，可責令改正；教育無效者，固定違法行為證據后依法作出處罰決定，如不按時履行處罰義務的，申請司法部門強制執(zhí)行，讓違法行為最終罰過相當。按照這種規(guī)范的方法管理，像延安城管“跳踩式執(zhí)法”沖突完全可以避免。

城管行政處罰案件數(shù)量較多，引入司法手段還得提高效率，加大對非訴訟行政處罰案件的審查和強制執(zhí)行力度，為此司法機關支持配合的常態(tài)化尤為必要。西安市蓮湖區(qū)法院為此成立了城管巡回法庭，專門受理城管執(zhí)法的案件審查和執(zhí)行工作，具有很強的威懾力，違法行為人如拒不執(zhí)行法院裁定，還將面臨司法拘留乃至承擔刑事責任，這種充分發(fā)揮法院作用維護行政執(zhí)法嚴肅性的方法，行之有效，值得推廣。

（六）部門聯(lián)動相互協(xié)作，公眾參與凝成合力

城管執(zhí)法集中行使多個部門的處罰權，又不直接參與這些部門的事務管理，是一個典型的末端執(zhí)法，由于自身缺乏行政審批和技術能力等方面的管理職能，在履行職責時往往因為沒有處置手段而顯得力不從心。缺乏部門之間的協(xié)調機制，顯然不能適應現(xiàn)代城市管理工作需要，建立一個高位的領導或協(xié)調機構勢在必行。有的城市提出了大城管理念，即成立城管委作為各部門的上級機關，專門負責城市管理的指揮調度，但這種方式的弊端與精簡國家機構的要求不相符。

九江市的做法是注重協(xié)調互動，一是領導協(xié)調機制，由建設口副秘書長兼任城管局長，通盤考慮工作任務的部署；二是成立協(xié)調機構，相關各部門定期召開專題會議，從源頭到末梢統(tǒng)籌下好一盤棋。如人行道違法停車處罰，原來用鎖胎器鎖定車輛，執(zhí)法效率低，還不利于車輛及時糾正違停行為，經協(xié)調，2010年與交管部門車輛違法錄入平臺對接，只需要對車輛貼單告知即可。又如對工程渣土、建筑材料運輸車的管理，亦實現(xiàn)與交管部門聯(lián)合執(zhí)法，便于查扣違法車輛與證件。再如對違法建設的處理，成立了由建設、規(guī)劃、土管、房產、城管、水務、供電等部門組成的違法建設領導小組，定期召開聯(lián)動會議，整合資源共同遏制違法行為，實現(xiàn)了處罰權與審批、監(jiān)督等前端權限的銜接配合，取得了良好的效果。

城市管理還需要社會各界的理解支持和市民群眾的積極參與，建立公眾參與的工作機制，發(fā)揮公眾參與的積極作用，凝聚公眾參與的共管合力，改變城管部門單打獨斗的局面，實現(xiàn)城市的精細化管理。凡能通過教育引導等手段可以解決的問題，鼓勵市民群眾一起參與；需要分擔管理任務的，可充分發(fā)揮行政合同的作用，與法人組織單位簽訂“門前三包”等協(xié)議，發(fā)動社會力量齊抓共管，實現(xiàn)執(zhí)法部門與共建單位良性互動，變“獨角戲”為“大合唱”。

三、城管執(zhí)法服務體系理想模式展望

（一）擴大就業(yè)比例，建立全民福利制度

游走于城市邊緣的“馬路經濟”低端模式不是城市發(fā)展的追求目標，只有不斷發(fā)展社會主義市場經濟，提供更多城市就業(yè)崗位，才能使新市民能夠真正融入到城市。

“倉廩實而知禮節(jié)，衣食足而知榮辱”，城管執(zhí)法矛盾的根源其實在于社會保障體系不完善，只有實現(xiàn)了民眾的共同發(fā)展和共同富裕，引導市民樹立正確的道德法制觀念才會有先決條件。在大力發(fā)展經濟的同時，還要兼顧成果分享的公平性，促進就業(yè)、教育、住房、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等基本公共服務均等化，建立全民福利普惠制度，將城市打造管理成和諧宜居的理想家園。

（二）建立公民信用，采用征信管理

建立了就業(yè)和普惠協(xié)調發(fā)展的城市管理體系后，違法行為必將大大減少，對于少量違法行為的查處，亦可尋求更加方便、快捷、高效的手段。我國已提出建立以公民身份證號碼和組織機構代碼為基礎的統(tǒng)一社會信用代碼制度，屆時將社會征信管理制度引入城管執(zhí)法領域十分可行。信用體制建立起來以后，對于違法行為的查處，只需查驗公民法人的征信代碼，然后作出行政處理，如不履行行政義務，其不良信息被記入征信系統(tǒng)，將會影響到其社會生活如社保、就業(yè)、貸款、醫(yī)療等各個方面。采用征信管理手段，不需要與相對人發(fā)生任何肢體接觸，將會成為更加文明、更加科學的管理措施之一。

（三）警察接管履職，融入規(guī)范體系

城管執(zhí)法手段少，特別是缺乏剛性手段，但授予城管部門人身強制權力顯然又不合時宜。由警察限制人身權幾乎是國際通例?？梢钥紤]借鑒美國、印度和日本等國家的做法，在合適的時候將城市管理的職能交由警察行使。我國警察執(zhí)法體系建立的時間長，在人員管理和隊伍建設、執(zhí)法手段和執(zhí)法保障、執(zhí)法程序和執(zhí)法效率等方面都積累了充足的經驗，執(zhí)法程序也相對較規(guī)范。將相對集中行政處罰權制度與成熟規(guī)范的執(zhí)法體系相融合，可以進一步精簡執(zhí)法機構，降低行政成本，減少社會矛盾，且執(zhí)法工作不易受到地方官員意志喜好的影響。在妥善實現(xiàn)不同編制的城管人員轉型安置后，由警察接管履職或將是一個積極而正確的改革方向。

（責任編輯：趙靜）