目前，在城市化水平不斷提高的客觀現(xiàn)實下，城市必須通過空間的擴(kuò)展獲取更多的土地資源，以滿足城市人口增加、產(chǎn)業(yè)升級等所產(chǎn)生的新的土地需求。這就為土地規(guī)劃增加了一個新的問題：城市特別是大城市在城市空間擴(kuò)展的過程中應(yīng)當(dāng)如何科學(xué)合理地利用土地，土地規(guī)劃應(yīng)如何應(yīng)對城市化進(jìn)程不斷加快的趨勢，如何促進(jìn)城市的可持續(xù)發(fā)展？

北京作為首都，是我國城市化速度最快、規(guī)模最大的城市之一。同時，交通擁堵、住房短缺、環(huán)境污染、生態(tài)退化等一系列城市問題也日漸凸顯。如何實現(xiàn)城市發(fā)展同人口、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)是擺在北京市政府面前的重大課題。到2013年，北京市常住人口已達(dá)2114.8萬人，龐大的人口壓力使北京市土地利用出現(xiàn)嚴(yán)重問題，屢次沖破規(guī)劃指標(biāo)的控制底線。土地利用失控迫切要求土地規(guī)劃的適時調(diào)整，而北京的城市化進(jìn)程又不同于一般地區(qū)，有其典型特征和特殊規(guī)律，這就給北京市土地規(guī)劃提出了更高的要求。

一、北京市可持續(xù)發(fā)展中的土地規(guī)劃現(xiàn)狀

所謂土地資源，是指在一定的技術(shù)經(jīng)濟(jì)條件下，在可預(yù)見的時間內(nèi)可為人類利用的土地，是土地和人類活動相結(jié)合形成的。馬克思曾說過：“土地是一切生產(chǎn)和一切存在的源泉，是人類不能出讓的生存條件和再生產(chǎn)條件?！蓖恋刭Y源對城市發(fā)展極為重要，它不僅是城市經(jīng)濟(jì)活動的載體，也是城市居民的基本生活空間，城市內(nèi)部所有的經(jīng)濟(jì)活動都要在特定的土地空間上進(jìn)行。因此只有實現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用，城市的可持續(xù)發(fā)展才能夠有所依托。而現(xiàn)代城市的快速發(fā)展對土地提出了更高的要求，城市職能不斷擴(kuò)大，城市空間不斷擴(kuò)張，城市要想實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，就必須制定和實施科學(xué)合理的土地規(guī)劃。

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，土地規(guī)劃是為取得土地利用的最佳綜合效益，對一定區(qū)域的未來土地利用做出的行動決策，是國家通過權(quán)力強(qiáng)行介入和干預(yù)土地權(quán)利的一種手段，本質(zhì)上屬于政府對私人土地利用行為的控制，其主要作用是引導(dǎo)市場主體的土地利用活動，保護(hù)土地資源，維護(hù)土地利用的社會整體利益，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)三效益的總體最優(yōu)化。土地規(guī)劃制度是當(dāng)今世界各國政府干預(yù)土地市場、管控土地利用的龍頭制度，通過土地規(guī)劃制度，不僅可以矯正土地資源市場配置中的外部性、公共產(chǎn)品以及信息不完全等問題，而且可以實現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用和城市的可持續(xù)發(fā)展。

北京市實現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展，最重要的因素就是土地資源的可持續(xù)利用。這是因為土地資源，一直都是北京資源稟賦硬實力中的短板。北京市要實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)，其中很重要的舉措就是政府通過不同層面、不同內(nèi)容的規(guī)劃進(jìn)行經(jīng)濟(jì)調(diào)控，而不同規(guī)劃之間的密切配合和相互合作形成了規(guī)劃管制的重要內(nèi)容。其中，土地規(guī)劃占據(jù)基礎(chǔ)性地位，無論是城市發(fā)展總體規(guī)劃，還是環(huán)首都圈規(guī)劃，都要求與北京市土地利用總體規(guī)劃保持內(nèi)在一致性。只有實現(xiàn)了土地資源的可持續(xù)發(fā)展，北京市的可持續(xù)發(fā)展才能有所保證。

2014年，由于京津冀都市圈建設(shè)進(jìn)程加快，北京市土地規(guī)劃與城市發(fā)展總體規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、區(qū)域發(fā)展規(guī)劃、環(huán)首都圈規(guī)劃之間的關(guān)系問題變成了當(dāng)下公眾關(guān)注的焦點和熱點。首都圈城市群規(guī)劃、京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃的提出，一方面提升了北京市周邊地區(qū)對未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展的信心，激發(fā)了投資者的投資熱情，但另一方面也致使北京市周邊地區(qū)房價的直線上升，保定在今年3月份成為全國的“炒房圣地”，房價一日數(shù)漲。各方的強(qiáng)烈關(guān)注和過度反應(yīng)的背后，實際上暗藏著北京市近年來土地規(guī)劃與城市發(fā)展規(guī)劃上的新觀點、新思路以及現(xiàn)實存在的問題。

當(dāng)前北京市土地利用現(xiàn)狀是土地資源一方面已經(jīng)得到高度開發(fā)，未開發(fā)的可利用土地資源存量很少，另一方面又要保證各項用地指標(biāo)，落實國家的耕地保護(hù)政策?！耙灰燥?，二要建設(shè)，三要環(huán)境”是我國經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境三者對城市土地合理有序利用的要求。鑒于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和糧食安全同時作為我國的基本國策，城市規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的編制和實施就必須要以基本國策為著眼點，將城市社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展與土地資源的有序配置和布局相結(jié)合，保障經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。而像北京這種巨大型城市，其土地利用的現(xiàn)實和未來形成了糧食安全、建設(shè)用地需求、生態(tài)環(huán)境安全三個方面的矛盾和制約。如何協(xié)調(diào)三者之間的關(guān)系，是北京市土地規(guī)劃的核心，同時也是直接關(guān)系北京市可持續(xù)發(fā)展問題的關(guān)鍵。

在這種兩難的情況下，北京市政府審時度勢，將眼光放到了北京周邊，提出了環(huán)首都圈的概念。實際上環(huán)首都圈規(guī)劃編制工作已于2010年正式啟動，但一直未正式出臺，主要原因在于已有體制下地區(qū)利益協(xié)商問題。

另外，北京市土地規(guī)劃在內(nèi)容的設(shè)計上不盡合理，規(guī)劃的內(nèi)容不僅落后于城市發(fā)展，也與當(dāng)前熱議的首都圈整體規(guī)劃的內(nèi)容不符，具有明顯的滯后性。當(dāng)前有效的北京市土地利用總體規(guī)劃基期年為2005年，北京市人民政府于2009年4月送審，其他各區(qū)縣的土地利用規(guī)劃編制和批準(zhǔn)的時間也大多在2010年前后。如今4年過去了，北京市土地利用的實際情況較規(guī)劃編制通過時已經(jīng)發(fā)生了重大變化，規(guī)劃的內(nèi)容顯然已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)前北京市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的客觀實際。因此亟須重新審視土地規(guī)劃的相關(guān)問題，并且從法律角度提出解決對策。

二、北京市土地規(guī)劃法律制度簡況

從土地規(guī)劃的法律保障來看，北京市現(xiàn)有土地規(guī)劃法律制度分為國家層面的土地規(guī)劃制度和地方層面的規(guī)劃制度。

國家層面的土地規(guī)劃法律制度主要有：《中華人民共和國土地管理法》（1986年制定實施，該法于1988年、1998年、2004年多次修正）、《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（2008年實施）兩部法律，這些法律對規(guī)劃制定、實施和修改等相關(guān)問題做出了原則性規(guī)定，但對規(guī)劃體系的相互交叉重疊、不同層級的規(guī)劃相互沖突等問題沒有進(jìn)行明確規(guī)定。

地方層面的北京市土地規(guī)劃法律制度主要有：《北京市實施<中華人民共和國土地管理法>辦法》（1991年）；北京市十三屆人民代表大會第四次會議批準(zhǔn)的《北京市國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》（以下簡稱《綱要》），明確了未來五年全市經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展方向；《北京城市總體規(guī)劃（2004年—2020年）》，該規(guī)劃將未來北京的發(fā)展目標(biāo)定位于：國家首都、世界城市、文化名城，并首次提出“宜居城市”概念，指明了北京未來的發(fā)展方向，對土地用途管制規(guī)定了基本戰(zhàn)略方向；《北京市土地利用總體規(guī)劃（2006—2020年）》以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，堅持經(jīng)濟(jì)、社會、人口、環(huán)境和資源相協(xié)調(diào)的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，落實最嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，統(tǒng)籌土地利用，強(qiáng)化規(guī)劃的整體控制作用；《北京市主體功能區(qū)規(guī)劃》將北京市劃分為首都功能核心區(qū)、城市功能擴(kuò)展區(qū)、城市發(fā)展新區(qū)、生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)四類功能區(qū)域，對不同區(qū)域的土地用途進(jìn)行分類指導(dǎo)，引導(dǎo)空間資源的合理利用。

從土地規(guī)劃法律制度的角度來看，北京市土地規(guī)劃落后于現(xiàn)實需求，在實踐中沒有達(dá)到預(yù)期目的，主要存在以下問題：

（一）缺乏對不同規(guī)劃協(xié)調(diào)管理的相關(guān)制度規(guī)定

北京市現(xiàn)行規(guī)劃體系混亂主要表現(xiàn)在三個方面，一是土地規(guī)劃與城市總體規(guī)劃不協(xié)調(diào)。雖然土地規(guī)劃和城市總體規(guī)劃都是確定土地用途的法定方式，但是兩者確定依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)的不同，造成最終規(guī)劃結(jié)果上存在矛盾，盡管《土地管理法》指出城市總體規(guī)劃在用地上要與土地利用總體規(guī)劃相協(xié)調(diào)，但當(dāng)兩者發(fā)生沖突時，具體應(yīng)該如何協(xié)調(diào)，北京市的現(xiàn)有規(guī)劃制度中沒有具體規(guī)定，而在實踐中往往是通過具體行政機(jī)構(gòu)相互協(xié)商，依靠行政管理機(jī)構(gòu)的談判能力來解決。

二是北京市土地規(guī)劃與環(huán)首都圈規(guī)劃之間的地位不明確。環(huán)首都圈規(guī)劃的編制和管理涉及不同行政區(qū)域的規(guī)劃協(xié)調(diào)問題，北京市土地規(guī)劃與環(huán)首都圈規(guī)劃之間的關(guān)系問題，到目前為止還沒有任何一個有權(quán)威的法律規(guī)定出臺。當(dāng)兩者發(fā)生沖突時，究竟何者的利益應(yīng)當(dāng)讓位，讓位到何種程度，都沒有明確的依據(jù)。再加上不同主體之間的利益多元性，當(dāng)規(guī)劃發(fā)生沖突時，如何建立利益平衡協(xié)調(diào)機(jī)制，也沒有明確的法律規(guī)定。

三是土地規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)規(guī)劃不協(xié)調(diào)。北京市土地規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃在內(nèi)容上存在分歧，土地規(guī)劃對各類用地指標(biāo)的限制，客觀上為產(chǎn)業(yè)發(fā)展設(shè)置了更多的障礙，也對產(chǎn)業(yè)升級換代提出了更高的要求。此外，北京市政府出臺的一些專項規(guī)劃，也存在與城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃缺乏有效銜接的問題，土地往往因?qū)ｍ椊ㄔO(shè)而被任意分割，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與土地規(guī)劃的沖突和矛盾。這也缺乏相應(yīng)的法律規(guī)定來協(xié)調(diào)解決。

（二）行政區(qū)域的劃分、部門利益的沖突切斷了各地區(qū)土地規(guī)劃的協(xié)同一致性

地方政府是地方利益的代表，做出的任何決定都以體現(xiàn)和維護(hù)地方利益為中心，而目前，首都圈規(guī)劃以北京、天津兩市為雙核，周邊還設(shè)有多個副中心，其中牽涉了眾多利益主體。整個首都圈內(nèi)，每個城市都存在自身的利益訴求，城市之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r不同，所處的發(fā)展階段不同，可獲得的資源支持和權(quán)限也各不相同，這就使跨行政區(qū)域的土地規(guī)劃交流、對話、協(xié)商、合作很難達(dá)成。

此外，北京市自身對土地規(guī)劃的監(jiān)管也處于多元狀態(tài)。一方面，有權(quán)對土地進(jìn)行管理的部門除了北京市國土資源局、規(guī)劃委員會及北京市住房和建設(shè)委員會外，還有北京市發(fā)展與改革委員會、農(nóng)村工作委員會、農(nóng)業(yè)局、林業(yè)局等，多部門共同管理，難免會出現(xiàn)權(quán)限交叉重疊的問題，不僅造成土地管理的混亂局面，也給土地使用者帶來諸多煩惱。另一方面，由于政府職能劃分和銜接的不清晰，也導(dǎo)致各部門之間在某些具體權(quán)限的劃分上存在空白漏洞，彼此之間相互“扯皮”、“踢皮球”。

（三）欠缺土地規(guī)劃評價制度和動態(tài)調(diào)整機(jī)制

土地規(guī)劃評價制度包括規(guī)劃方案評價制度和規(guī)劃實施評價制度兩個方面，規(guī)劃的有效實施，有賴于這兩個體系的共同作用。北京市大部分區(qū)縣的現(xiàn)有土地規(guī)劃，既缺乏規(guī)劃方案評價的模式和方法，也缺乏規(guī)劃實施評價的標(biāo)準(zhǔn)。這導(dǎo)致規(guī)劃的制定行為與后續(xù)的實施行為、監(jiān)督行為脫節(jié)，規(guī)劃的科學(xué)性以及規(guī)劃實施的有效性無法得到保障。

土地規(guī)劃是一個動態(tài)過程，在具體的實施中具有眾多不確定性因素，因此它不可能是一成不變的，其模式選擇應(yīng)當(dāng)是“過程導(dǎo)向型”而非“終極目標(biāo)型”，這要求對土地規(guī)劃必須采用動態(tài)的監(jiān)測與調(diào)整機(jī)制，根據(jù)實施過程中遇到的問題及時做出調(diào)整。但是北京市土地規(guī)劃制度缺少這一機(jī)制，導(dǎo)致土地規(guī)劃無法反應(yīng)土地利用的實際情況，也無法對遇到的新問題及時提出解決方案，規(guī)劃的科學(xué)性無從保障。

三、完善土地規(guī)劃法律制度的建議

（一）完善現(xiàn)有規(guī)劃體系，重點協(xié)調(diào)土地規(guī)劃與首都圈規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃之間的關(guān)系

北京市應(yīng)盡快制定相關(guān)規(guī)劃法律制度，加強(qiáng)不同規(guī)劃之間的功能分工和相互銜接，著力解決規(guī)劃編制中不同部門以及地區(qū)間的利益沖突問題，特別是要協(xié)調(diào)好土地規(guī)劃與首都圈規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃之間的關(guān)系。建立不同規(guī)劃之間的協(xié)商一致、利益平衡機(jī)制。盡管看起來充分的協(xié)商過程會導(dǎo)致編制過程的低效率，但是協(xié)商一致的規(guī)劃可以避免實施過程中的矛盾，實現(xiàn)規(guī)劃實施的高效率。

必須強(qiáng)調(diào)的是，北京市土地規(guī)劃與環(huán)首都圈規(guī)劃并不是矛盾的，兩者處于動態(tài)協(xié)調(diào)中。環(huán)首都圈規(guī)劃的出臺，不僅可以為人滿為患、車滿為患的北京市爭取到新的可持續(xù)發(fā)展的空間，同時還可以優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用，促進(jìn)城市的可持續(xù)發(fā)展。因此，北京市土地規(guī)劃的修改和完善應(yīng)當(dāng)以環(huán)首都圈規(guī)劃為依據(jù)，從整個區(qū)域土地利用的角度考慮，確定北京市各塊土地的具體用途，力求保證與環(huán)首都圈規(guī)劃的協(xié)調(diào)一致，與此同時，北京市土地規(guī)劃的內(nèi)容還應(yīng)當(dāng)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整相適應(yīng)，今后北京市的土地規(guī)劃應(yīng)當(dāng)將更多的土地資源用在體現(xiàn)首都核心職能的產(chǎn)業(yè)上，將非首都核心職能的產(chǎn)業(yè)用地盡可能地壓縮和疏解到周邊，實現(xiàn)與周邊地區(qū)城市功能的相互銜接、匹配和分擔(dān)。此外，首都圈一個很重要的特點就是生態(tài)環(huán)境脆弱，因此北京市土地規(guī)劃還應(yīng)當(dāng)加大對提高生態(tài)環(huán)境和生活質(zhì)量的關(guān)注，將土地資源更多的用在發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)上，建立土地規(guī)劃生態(tài)安全保障機(jī)制。

（二）制定環(huán)首都圈整體土地規(guī)劃

“首都圈規(guī)劃”的概念要求在土地規(guī)劃制度中明確北京市土地規(guī)劃與周邊地區(qū)土地規(guī)劃的關(guān)系。要明確區(qū)域土地規(guī)劃，不應(yīng)僅止步于協(xié)調(diào)上，而應(yīng)上升到統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理的高度。制定環(huán)首都圈整體土地規(guī)劃，必須通盤考慮整個區(qū)域土地資源的可持續(xù)利用問題。在土地規(guī)劃法律制度中，要明確環(huán)首都圈整體土地規(guī)劃的地位、編制基本原則、基本規(guī)劃指標(biāo)、編制的程序、編制主體和實施主體的職責(zé)權(quán)限以及法律責(zé)任。

（三）建立跨行政區(qū)域的土地規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)和統(tǒng)一的土地開發(fā)利用管理機(jī)構(gòu)

解決北京人口、交通、環(huán)境保護(hù)、土地利用等方面出現(xiàn)的問題，單靠北京市政府自身是不現(xiàn)實的，這是因為在環(huán)首都圈整體規(guī)劃提出的大背景下，單一政府不可能自動優(yōu)化區(qū)域整體效率，也不可能高效配置區(qū)域資源。只有通過跨行政區(qū)域的協(xié)調(diào)、整合，才可以在更大范圍、更高層次上提高整體效益。因此，北京市要想解決“城市病”問題，必須通過多個行政區(qū)域的共同配合，建立跨行政區(qū)域的協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)，來履行跨界職能。建立都市圈協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)，打破區(qū)域壁壘，是區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的必要措施，也是實現(xiàn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的重要保障。具體到土地規(guī)劃，建議建立權(quán)威的跨行政區(qū)域的土地規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)整個區(qū)域土地規(guī)劃的編制、執(zhí)行、評價和實施工作，以保證首都圈這個大范圍內(nèi)土地規(guī)劃制定的科學(xué)性、系統(tǒng)性以及實施上的有序性、協(xié)調(diào)性。

此外，北京市還可考慮借鑒上海市的做法，建立一個統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地開發(fā)利用管理部門——北京市規(guī)劃和國土資源管理局，以化解長期存在的北京市住房和建設(shè)委員會與北京市國土資源局協(xié)調(diào)難的現(xiàn)象，提高土地利用管理的效率，實現(xiàn)土地利用與城市建設(shè)的協(xié)調(diào)一致。

（四）建立科學(xué)的規(guī)劃評價體系及動態(tài)的土地規(guī)劃調(diào)整機(jī)制

一個完整的土地規(guī)劃過程，除了科學(xué)合理地制定規(guī)劃和強(qiáng)有力的實施外，還需要對規(guī)劃的實施過程、結(jié)果，規(guī)劃方案的選擇進(jìn)行評價判斷，以保證規(guī)劃方案的選擇是正確的，規(guī)劃實施的過程是符合規(guī)定的，規(guī)劃實施的結(jié)果是預(yù)定的。為此，建議北京市盡快建立規(guī)劃方案評價制度和規(guī)劃實施評價制度，通過明確規(guī)劃評價主體、評價對象、評價結(jié)果等內(nèi)容，實現(xiàn)對土地規(guī)劃從編制到實施全過程的合理評價，保證土地規(guī)劃的科學(xué)性。

此外，北京市還應(yīng)當(dāng)盡快建立動態(tài)的土地規(guī)劃調(diào)整機(jī)制，對土地規(guī)劃進(jìn)行全方位的動態(tài)監(jiān)測與實時監(jiān)控。通過動態(tài)的土地規(guī)劃調(diào)整機(jī)制，及時、準(zhǔn)確、全面地掌握土地規(guī)劃的實施情況，并根據(jù)實施過程中反饋的信息，對土地規(guī)劃及時進(jìn)行修改和補充，使土地規(guī)劃做到與時俱進(jìn)，以確保土地規(guī)劃的科學(xué)合理性和可持續(xù)性，促進(jìn)土地規(guī)劃的有效實施。

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（責(zé)任編輯：趙靜）