從全球來看，城市越來越脆弱，自然災(zāi)害帶來的經(jīng)濟損失越來越高是一個發(fā)展趨勢。根據(jù)《2013年全球減災(zāi)評估報告》統(tǒng)計，全球范圍內(nèi)僅城市災(zāi)害損失一項就預(yù)計超過3800億美元，并且這一發(fā)展趨勢還在加劇。于城市化迅速推進的中國而言，近年來，每逢汛期，全國不少城市在暴雨的襲擾下紛紛“淪陷”，給人民群眾的生命財產(chǎn)安全和城市安全運行帶來巨大影響和破壞，雨澇災(zāi)害成為中國城市普遍面臨的重大挑戰(zhàn)。北京作為全國的首都，如何妥善應(yīng)對雨澇災(zāi)害關(guān)系著這個人口超過2000萬的特大城市的安全和可持續(xù)發(fā)展。

一、城市頻遭內(nèi)澇的原因

近年來，北京頻頻遭遇強降雨導(dǎo)致的嚴重內(nèi)澇，一場暴雨就能導(dǎo)致街道成“?！?、汽車沒頂、交通癱瘓、人員傷亡，帶來巨大的經(jīng)濟損失。除了氣候異常、降水量較大之外，北京排水系統(tǒng)的排水標準不足、設(shè)施老化、建設(shè)滯后等問題是重要原因，但究其根本，不合理的城市規(guī)劃和管理才是導(dǎo)致城市排水系統(tǒng)脆弱的深層次原因。

（一）重地表，輕地下，排水系統(tǒng)建設(shè)明顯滯后

近年來，北京城市化快速推進，城市建成區(qū)面積不斷擴張，伴隨而來的是大規(guī)模的城市建設(shè)?？祚R加鞭式的地面建設(shè)需要大量的財政投入，而花費多卻看不見、用得少的城市地下排水系統(tǒng)自然難以得到應(yīng)有的重視。由于長期投入不足，歷史欠賬較多，城市排水系統(tǒng)的建設(shè)明顯滯后于城市化進程，排水設(shè)施的設(shè)計標準明顯偏低，按照暴雨重現(xiàn)期計算，一般為1-3年一遇，僅能夠適應(yīng)每小時36到45毫米的降雨。隨著人口集聚程度的不斷提高和城市化規(guī)模的不斷擴大，城市對于洪澇的敏感性不斷增強，“重地表，輕地下”的規(guī)劃思路弊端也逐漸暴露。

（二）重速度，輕質(zhì)量，水的自然循環(huán)被打斷

在北京等發(fā)展迅速的大城市，隨著建設(shè)用地的需求越來越大，生態(tài)環(huán)境保護等城市可持續(xù)發(fā)展問題、排水等城市安全問題逐步讓位于城市對于發(fā)展速度的追求，導(dǎo)致越來越多的湖泊、濕地被填埋，城市綠地不斷減少，城市的匯水能力也由此大大減弱。與此同時，路面逐漸被混凝土、瀝青等材料覆蓋，雨水無法滲透。原有自然水道無法暢通運行，只能依賴于脆弱的現(xiàn)代排水系統(tǒng)，涌堵內(nèi)澇發(fā)生的可能性大大提高。

（三）重污水，輕雨水，管網(wǎng)建設(shè)和管理維護水平低

城市排水系統(tǒng)主要包括雨水排水系統(tǒng)、污水排水系統(tǒng)兩大類，其中，前者的規(guī)劃和建設(shè)管理沒有得到應(yīng)有的重視。在宏觀政策層面，在 “十一五”時期，國家的治理重點是污水，但在治理過程中發(fā)現(xiàn)管網(wǎng)系統(tǒng)的限制導(dǎo)致污水治理能力難以提高，因此“十二五”時期管網(wǎng)建設(shè)成為重點，但資金到位和工程建設(shè)需要一定的時間。在實踐運營層面，與污水相比，雨水管網(wǎng)設(shè)施養(yǎng)護、維修、管理業(yè)務(wù)的毛利率長期處于較低水平，因此，城市排水運營單位在污水處理業(yè)務(wù)領(lǐng)域的拓展積極性和速度明顯較高，投資也更傾向于污水處理廠建設(shè)等方面，雨水排水系統(tǒng)無論是從建設(shè)還是從后續(xù)的維護管理都亟需加強。

二、城市排水系統(tǒng)規(guī)劃與建設(shè)的國際經(jīng)驗

北京是缺水城市，因此一直以來，在城市排水管網(wǎng)建設(shè)方面更多考慮的是抗旱和排污，排水系統(tǒng)的規(guī)劃和建設(shè)較為落后，已不能適應(yīng)極端天氣事件多發(fā)重發(fā)的氣候變化趨勢，更不能適應(yīng)建設(shè)具有中國特色世界城市的現(xiàn)實需求。巴黎、倫敦、東京等世界城市在城市排水系統(tǒng)規(guī)劃建設(shè)方面經(jīng)驗豐富，能為北京提供有益借鑒。

（一）巴黎：擁有世界最大的下水道系統(tǒng)

近代下水道的雛形脫胎于法國巴黎。今天的巴黎下水道總長2347公里，約2.6萬個下水道蓋、6000多個地下蓄水池，是世界上最負盛名的下水道。這個處在城市地面以下50米的世界，從1850年開始修建，前后花了一個多世紀才完工。這樣的市政工程，雖然初期投資巨大，但一朝規(guī)劃，百年受益，歷經(jīng)160多年，仍然保持著強大的排澇功能，在多雨季節(jié)，能夠保證城市的正常運轉(zhuǎn)。其建設(shè)管理的經(jīng)驗主要體現(xiàn)在五個方面：

1.排水系統(tǒng)建設(shè)標準較高，可以適應(yīng)五年一遇的降雨量。

2.下水道網(wǎng)絡(luò)發(fā)達，在地面下縱橫交錯，密如蛛網(wǎng)，規(guī)模遠超巴黎地鐵。

3.寬敞整潔，中間是寬約3米的排水道，兩旁是寬約1米的供檢修人員通行的便道，其干凈程度可與巴黎街道相媲美，是世界上唯一可供參觀的地下排水系統(tǒng)，每年有超過10萬人前去參觀學(xué)習(xí)。

4.建有完善的實時監(jiān)控體系，不但清淤系統(tǒng)配備了電腦控制，還有專門針對雨季塞納河水的“漲水站”以及安全閥，以及在下大雨時保證排水效果的路邊下水道等。

5.加強對雨水和污水的處理。隨著城市人口的增長，巴黎修建了4條直徑為4米、總長為34公里的排水渠，以便通過凈化站對雨水和廢水進行處理，處理過的水一部分排到郊外或者流入塞納河，另一部分則通過非飲用水管道循環(huán)使用。

（二）東京：擁有世界最先進的排水系統(tǒng)

東京地區(qū)的地下排水系統(tǒng)主要是為避免受到臺風(fēng)雨水災(zāi)害的侵襲而建的。這一系統(tǒng)于1992年開工，2006年竣工，投資2400億日元（約合人民幣200億元），耗時14年，堪稱世界最先進的下水道排水系統(tǒng)——首都圈外圍排水道，其主要建設(shè)管理經(jīng)驗是：

1.排水標準是五至十年一遇，排水道由一連串混凝土立坑構(gòu)成，全長6.3公里，包含5根直徑30米、深60米用管道聯(lián)通的豎井和1個調(diào)壓水槽，系統(tǒng)總儲水量達67萬立方米。最大的下水道直徑12米。

2.雨水疏通渠道有兩種，即靠近河渠地域和其他地域?？拷忧赜虻挠晁话銜ㄟ^各種建筑的排水管及路邊的排水口，直接流入雨水蓄積排放管道，最終通過大支流排入大海；其余地域的雨水，會隨著每棟建筑的排水系統(tǒng)進入公共排雨管，再隨下水道系統(tǒng)的凈水排放管道流入公共水域。下水道的每一個檢查井都有一個8位數(shù)編號，以便于維修人員迅速定位，開展維護管理工作。

3.嚴格管理污水排放，保證排水道的暢通。按照規(guī)定，一些不溶于水的洗手間垃圾不允許直接排到下水道，而要先通過垃圾分類系統(tǒng)進行處理。此外，烹飪產(chǎn)生的油污也不允許直接導(dǎo)入下水道，因為油污除了會造成鄰近的下水道口惡臭外，還會腐蝕排水管道。東京下水道局對此倡導(dǎo)的解決辦法是：用報紙把油污擦干凈，再把沾滿油污的報紙當做可燃垃圾來處理。更干脆的辦法是做菜少用油。下水道局甚至配備了專門介紹健康料理的網(wǎng)頁和教室，介紹少油、健康的食譜。

4.設(shè)有降雨信息系統(tǒng)來預(yù)測和統(tǒng)計各種降雨數(shù)據(jù)，并進行各地的排水調(diào)度。利用統(tǒng)計結(jié)果，可以在一些容易浸水的地區(qū)采取特殊的處理措施。比如，東京江東區(qū)南沙地區(qū)就建立了雨水調(diào)整池，其中最大的一個池一次可以最多存儲2.5萬立方米的雨水。

（三）倫敦：下水道工程堪稱“工業(yè)世界的七大奇跡之一”

英國倫敦下水道的歷史也在150年以上，被稱為“工業(yè)世界的七大奇跡之一”。工程歷時7年完成，縱橫交錯的下水道實際總長達到了2000公里。這個維多利亞時期最為出色的工程之一，至今仍在為這個國際大都市服務(wù)，每年有3900萬噸污水，通過這個系統(tǒng)排入泰晤士河。其建設(shè)管理的經(jīng)驗主要表現(xiàn)在四個方面：

1.修建源于治污與切斷霍亂源頭。150多年前的倫敦是一個垃圾遍地、臭氣沖天、霍亂橫行的城市，在1848年-1849年間，倫敦死于霍亂的人數(shù)超過1.4萬人。疫情結(jié)束后，為了改善滋生傳染病的溫床——倫敦地下水道，英國著手改進城市排水系統(tǒng)。

2.管道粗大，質(zhì)量堅固。排水系統(tǒng)很多部分都是建在綠地下方，管道最大直徑近3米，個別主管道甚至可以容兩輛小汽車并行。為避免坍塌，工程部門特地研制了新型高強度水泥，制造了3.8億塊混凝土磚，構(gòu)成了堅固的下水道。

3.加緊排污系統(tǒng)改進成為當前的迫切任務(wù)之一。和可以進人參觀的巴黎排水系統(tǒng)、世界最先進的東京排水系統(tǒng)相比，倫敦并不是最好的，需要與時俱進。倫敦的地下排水系統(tǒng)是為400萬人口的倫敦建造的，現(xiàn)在人口翻了一番，需要籌劃新的改進計劃，目前三個項目正在實施過程中：一是建設(shè)污水雨水收集中心，通過新的管道將污水運到該收集中心進行處理，可以每年收集6000萬噸廢水；二是升級倫敦現(xiàn)有的五大廢水處理工程，提升污水處理總量和質(zhì)量；三是建設(shè)15.5英里長的泰晤士管道，它將結(jié)束泰晤士河沿岸34個最為嚴重的廢水滯水區(qū)域的廢水溢流。預(yù)計2016年或2018年，倫敦將建造出一個為泰晤士河量身打造的、先進的排水與凈水系統(tǒng)，并創(chuàng)造4000多個工作崗位。

4.院子禁鋪水泥，提高排水能力。英國法律規(guī)定建造房子時，前院后院必須鋪設(shè)透水磚或者砂石，嚴禁鋪設(shè)不便于滲水的水泥，并且對建筑用料也進行了規(guī)定，必須便于排水。因此，在倫敦，精心打理、種滿花草的庭院，不但成為倫敦美麗的景觀一角，亦成為城市排水的一大助力。

三、啟示和建議

（一）提高城市規(guī)劃的科學(xué)性和前瞻性

一是杜絕重視地上建筑、忽視地下排水系統(tǒng)建設(shè)的規(guī)劃思路和做法，制定規(guī)劃要“地上”、“地下”并重，將城市的排水系統(tǒng)視為同供水、供電、供氣一樣的城市命脈系統(tǒng)的重要組成部分，在規(guī)劃中予以充分的考慮和安排，爭取建設(shè)與城市化進程相適應(yīng)的城市排水系統(tǒng)。二是針對城市化發(fā)展迅猛的實際情況，超前性地預(yù)留地下管線擴容余地。城市建設(shè)是長久性計劃，要考慮其使用的年限和壽命，爭取一朝規(guī)劃，百年受益，避免因拆除修補而付出更大的代價。

（二）提高城市排水建設(shè)的標準

與巴黎、東京等世界城市相比，與北京當前人口和經(jīng)濟發(fā)展的需求相比，北京過去1-3年的排水系統(tǒng)設(shè)計標準過低。新修訂的《室外排水設(shè)計規(guī)范》中進一步強化了內(nèi)澇防治、排水系統(tǒng)排澇能力校核、雨水調(diào)蓄等方面的要求，北京應(yīng)按新標準，評估城市排澇能力，確定排水設(shè)計標準，根據(jù)評估結(jié)果加快進行規(guī)劃和改造城市排水和內(nèi)澇防治設(shè)施。在執(zhí)行的過程中要注意標準執(zhí)行的范圍，不能為了節(jié)約投資一味選用最小值。

（三）加強排蓄結(jié)合的城市排水系統(tǒng)建設(shè)

在新建區(qū)域，必須堅持建設(shè)發(fā)達、堅固、寬敞的地下排水管道網(wǎng)絡(luò)。在已建成區(qū)域，排水設(shè)施的改造擴容是必要的，但排水管網(wǎng)建設(shè)改造困難較多，涉及到地上建筑物，涉及到與地下其他管線之間的關(guān)系，因此，在加強管網(wǎng)建設(shè)改造的同時，可以借鑒國外經(jīng)驗，在今后的規(guī)劃中把周邊的公園、停車場、運動場等公共用地設(shè)計得比其他地方低，其表面使用砂石、滲水磚等便于滲水排水的材料，以提高城市滯洪蓄水的能力。

（四）加強對雨水和污水排放的處理

加大對雨水排水系統(tǒng)的投資和建設(shè)，構(gòu)成合理的投資結(jié)構(gòu)和城市投資比例。借鑒東京經(jīng)驗，嚴格管理污水排放，通過垃圾分類管理、減少油污排放等舉措提高管網(wǎng)的通暢性。提高污水處理能力，根據(jù)城市人口和經(jīng)濟社會發(fā)展需求，更新改造污水收集和處理設(shè)備。建立健全實時監(jiān)控機制，提高排水系統(tǒng)維護和管理工作的精細化程度。

（五）加強降雨預(yù)測統(tǒng)計工作

要摒棄“暴雨在南方”的僥幸心理，組織規(guī)劃、供排水等領(lǐng)域的專家和相關(guān)職能部門共同研究城市水患的風(fēng)險分布特性與演變趨勢，并加強積水數(shù)據(jù)統(tǒng)計和分析，提高預(yù)警和應(yīng)對能力，防水患于未然。

（責(zé)任編輯：趙靜）

新聞鏈接

國務(wù)院發(fā)文稱將用10年完善地下管線

近日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強城市地下管線建設(shè)管理的指導(dǎo)意見》（下稱《意見》），部署加強城市地下管線建設(shè)管理。

近年來，一些城市相繼發(fā)生大雨內(nèi)澇、管線泄漏爆炸、路面塌陷等事件，折射出地下管線建設(shè)規(guī)模不足、管理水平不高等問題。根據(jù)《意見》規(guī)劃，用10年左右時間，建成較為完善的城市地下管線體系。

《意見》提出，要在2015年年底前，完成城市地下管線普查，建立綜合管理信息系統(tǒng)，編制完成地下管線綜合規(guī)劃。力爭用5年時間，完成城市地下老舊管網(wǎng)改造，將管網(wǎng)漏失率控制在國家標準以內(nèi)，顯著降低管網(wǎng)事故率，避免重大事故發(fā)生。用10年左右時間，建成較為完善的城市地下管線體系，使地下管線建設(shè)管理水平能夠適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展需要，應(yīng)急防災(zāi)能力大幅提升。