一、“新市民”概念提出的背景和解析

（一）學術層面對新市民概念的解析

農民工的概念最早起源于江蘇省南部，20世紀50年代大躍進后期，蘇南地區(qū)地少人多，土地無法解決生計，于是出現(xiàn)農民開始以自辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和進城服務兩種形式從農業(yè)轉移到工業(yè)、城市建筑業(yè)和服務業(yè)等。改革開放確定農村人口有自由流動權后，農民工人數(shù)急劇上升并超過1億。農民工首先在小城鎮(zhèn)出現(xiàn)集聚。

20世紀80年代初，費孝通對江蘇吳江小城鎮(zhèn)商品經濟由解放前的衰落到解放后尤其是改革開放的興起，以及農業(yè)剩余人口在小城鎮(zhèn)從事非農生產活動的探究，是我國開展新市民社會現(xiàn)象研究的緣起。而國內學術界首次將都市農民工稱為“新市民”是在1986年，當時，杭州市區(qū)農民工約為12.3萬，占企業(yè)職工總數(shù)的36.7%，98%在生產第一線。吳克強等人通過對杭州市進城青年務工人員進行走訪，通過對其在該市的生活和思想的調研，初步揭示了新市民在居住條件、用工待遇、合法保障、擇偶婚姻和城市融入等存在的問題。

2005年前后，學界對“新市民”的研究快速上升，在2007年前后達到峰值（約400篇），之后在200篇左右波動。研究的主線從討論新市民現(xiàn)象—概念界定—進城問題—制度改革建議—能力建設—城市融入等方面展開。針對不同地區(qū)和背景，在不同時期對新市民的概念有不同的界定。結合中央政府對農民工和地方城市流動人口的政策規(guī)定，自2004年以后基本對新市民有了較為統(tǒng)一的界定。概括起來，新市民主要包括外來務工人員（以農村進城務工人員、其他城市到流入地的務工人員為主體、大學畢業(yè)生、技術人才和高級知識分子）和城市失地農民（城郊、城中村和園中村）等。

（二）政府管理層面對新市民概念的解析

1997年6月，全國382個小城鎮(zhèn)進行戶籍改革試點。2001年3月，國務院批轉公安部《關于推進小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的意見》（國發(fā)〔2001〕6號），明確引導農村人口向小城鎮(zhèn)有序轉移，促進小城鎮(zhèn)發(fā)展和加快我國城鎮(zhèn)化進程。在戶籍管理層面，有合法固定的住所、穩(wěn)定的職業(yè)或生活來源的人員及與其共同居住生活的直系親屬；已在小城鎮(zhèn)辦理藍印戶口、地方城鎮(zhèn)居民戶口、自理口糧戶口的，均可根據本人意愿辦理或統(tǒng)一登記為城鎮(zhèn)常住戶口。

此后，蘇浙和廣東等省的多個地級市以上的城市開始在政府層面研究并制定外來人口管理政策。2001年8月，江蘇省常州市提出建設學習型城市，新市民學校（夜校）是六種學習型組織之一。2006年，青島市明確提出新市民的概念。贛州市在此基礎上，將返鄉(xiāng)農民工也作為新市民來界定（見表1）。

構建專門的新市民服務行政實體，是浙江部分縣級市創(chuàng)新城市治理的舉措。2007年6月，平湖市（隸屬嘉興市）在浙江省率先建立外來人口服務管理的專門機構——平湖市新居民事務局（隸屬市政府）。2007年8月，慈溪市（隸屬寧波市）成立慈溪市暫住人口服務管理局。2007年，江陰市將新市民和本市市民一起納入城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)、培訓、保障、維權范疇，從制度上保障新市民實現(xiàn)同城待遇。該市企業(yè)單位用工條件實行本地、外地工同標準、同報酬、同保障，同等接受崗前引導性培訓和上崗后的職業(yè)技能培訓及職業(yè)考評鑒定。該市95%以上的鎮(zhèn)、辦事處專門建立了統(tǒng)一廉租管理的新市民生活居住區(qū)，新市民子女全部就近接受義務教育，而且完全享受老市民子女在公辦學校就學的待遇，近兩年未發(fā)生一起向新市民收取借讀費的違規(guī)行為。

為了配套新市民工作的有效開展，一些地方政府圍繞新市民子女教育、戶籍、社會保險和知識技能等實施專門的“新市民工程”（如表2），有效地提高了城市的人口集聚能力。中部省份及其他城市也及時借鑒相關經驗，如湖南省嘗試將新市民包含原有的城鎮(zhèn)居民，進鎮(zhèn)農民、個體經商、投資者、遷居、移居以及在城鎮(zhèn)謀求發(fā)展的各類人員；湖北省實施全省范圍的“新市民工程”；以贛州為代表的城市在中心城區(qū)實施新市民公寓等。

二、“新市民”政策推進的總體概況

自2003年起，國家約有98項政策提及農民工，其中34項對指導農民工進城就業(yè)和權益保護提出了翔實具體的規(guī)定，6項直接針對農民工提出政策要求。

如，《國務院關于解決農民工問題的若干意見》（國發(fā)[2006]5號〕提出加強和改進對農民工工作的領導，切實把解決農民工問題擺在重要位置。

國家勞動保障部（現(xiàn)人力資源和社會保障部）于2006年向國務院提出建立農民工工作聯(lián)席會議制度并獲得通過。

2013年6月，國務院農民工工作領導小組成立，主要負責組織擬訂和審議農民工工作的重大方針、政策、措施，組織推動農民工工作，督促檢查各地區(qū)、各部門相關政策落實情況和任務完成情況，統(tǒng)籌協(xié)調解決政策落實中的重點難點問題。

《國務院辦公廳關于深化收入分配制度改革重點工作分工的通知》（國辦函 （2013） 36號）提出，要有序推進農業(yè)轉移人口市民化，實施全國統(tǒng)一的居住證制度，努力實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務常住人口全覆蓋。

地方性居住證管理辦法也已經陸續(xù)出臺并施行（上海：2013年7月1日；天津：2014年1月1日；廊坊政府令2011年第15號：2011年12月24日），由公安部起草的全國居住證管理辦法已經提交國務院審定。

在居住證制度方面，北京和上海均有良好的實踐基礎，但制度以人才引進為服務對象。1999年，《北京市引進人才和辦理〈北京市工作寄住證〉的暫行辦法》（京人發(fā)[1999]38號），于2001年改名為“北京市工作居住證”，該辦法針對的是申請引進人才的單位應優(yōu)先在本市行政轄區(qū)內吸納所需各類人才。對于本市緊缺的人才，方可引進辦理《北京市工作寄住證》，其適用范圍是民營科技企業(yè)、高新技術企業(yè)和跨國公司總部及其所屬的研究開發(fā)機構。2002年，上海市政府出臺了《引進人才實行〈上海市居住證〉制度暫行規(guī)定》《上海市居住證暫行規(guī)定》等文件，對人才引進、普通從業(yè)者和投親等三類外地來滬人員進行區(qū)別分類管理。上海外來常住人口增長迅速，目前外來常住人口總量居全國城市之首，其密度與比重均居全國之首。

2010年和2011年在全國推行新市民（化）工程的提案被提交到全國人大，近年來逐步發(fā)展為新市民積分機制體系的探討；部分新市民比重較高的城市的地方兩會已經普遍將新市民工作作為改善民生和提高勞動者素質的重點。江蘇、浙江和陜西等18個省份于2013年制定居住證相關實施意見，讓符合條件的農業(yè)轉移人口逐步在城鎮(zhèn)落戶。

三、代表性地方城市的“新市民”政策發(fā)展概況

由于尚未有關于新市民的國家統(tǒng)計數(shù)據，因此，本研究涉及的新市民以所選擇地方政府認定的新市民作為統(tǒng)計入口（由于所選擇的城市為開展新市民基礎和政府信息公開良好的城市，全國關于新市民的總體水平應低于該比重）。所選擇的10個地級以上城市（重慶、青島、無錫、大慶、南通、泰州、包頭、贛州、成都和蘭州），總人口約為1億100萬，其中戶籍人口8900萬，新市民約為1188萬，占總人口的13.3%。在省域范圍，截至2011年，廣東省領取居住證的新市民比例占總人口和流動人口的13.2%和43.3%，如全部轉化為新市民，比重將占到總人口的26%；在地級以上城市中，蘇浙省份、膠東半島和成渝地區(qū)的比重占總人口的20%左右，如無錫和青島；在蘇浙縣級市中，總人口約為1080萬，其中新市民人口428萬，占總人口的65.7%，江陰、慈溪和常熟人口超過200萬，常熟和太倉新市民總量均超過戶籍人口。該結論與國家相應的流動人口統(tǒng)計比例保持一致。蘇南一些經濟較發(fā)達地區(qū)（如張家港、昆山、江陰等），流動人口的數(shù)量顯著超過本地人口。江蘇省太倉市2012年常住人口94.7萬，其中新市民47.7萬，占總人口的50.37%，已對10余萬流動人口推行居住證制度，2013年全面實現(xiàn)“居住證”制度，并逐步在交通、醫(yī)療、就業(yè)等方面享受更多的“市民待遇”。

通過比對GDP及其相應的全國排名，發(fā)現(xiàn)人口規(guī)?；慕洕坌诛@著。吸納新市民能力強的東部地級市GDP全國排名總體在前50左右，中西部在前100左右；縣級市GDP在全國城市（包括縣級市）排名和僅縣級市排名中，前10名中有6個均是新市民人口比例較高的縣級市，包括昆山、江陰、張家港、常熟、太倉和慈溪，它們顯示強勁的經濟發(fā)展實力。與此同時，這些城市的生態(tài)環(huán)境質量總體上并沒有發(fā)生顯著性下降。中西部地區(qū)學習借鑒東部經驗和在全國范圍推行新市民工程有其實踐基礎，同時也是有效避免部分中西部中小型城市出現(xiàn)經濟社會不景氣和城市活力下降而進行人口要素激勵的方式。

四、相關建議

新市民融入所居住的城市，是政府職能部門面臨的重大社會管理任務和亟需妥善解決的民生工程，同時也是新型城鎮(zhèn)化持續(xù)保持動力的核心環(huán)節(jié)。當前，中小城市應把充分吸引外來務工人員作為提升城市發(fā)展水平的內生動力，逐步解除其工作、學習和生活的后顧之憂，使外來務工人員真正融入城市，成為新市民。與此同時，大城市對于非傳統(tǒng)“新市民”存在研究盲點。

新市民體系戰(zhàn)略包括平穩(wěn)推進戶籍制度、勞動就業(yè)、公共服務、福利保障、住房保障、土地流轉、城市融入、政治參與和民主權利等多個領域的制度改革，應全面推進農業(yè)轉移人口市民化，使農民工在公共服務、社會保障和政治權利等方面享受與城市居民同等的待遇，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的同時，實現(xiàn)城鄉(xiāng)文明的整體推進和社會發(fā)展水平的提升。

筆者認為，要健全和完善我國新市民政策體系，應加快與人口城鎮(zhèn)化相配套的經濟成本核算，創(chuàng)新多元有效的投融資機制；完善階梯式外來人口市民化過渡體制機制，推廣有示范性的新市民政策；采取與城市定位、升級相適應的人口集聚、疏散政策，引導人口合理分布；分步滿足新市民融入需要，將滿足基本居住保障和激發(fā)社會創(chuàng)富相結合；引導和監(jiān)督社會資本參與市民化進程，保障合理的收益分配并兼顧公平；在保障社會總體平穩(wěn)運行的基準下，有序推進與新市民化相配套的制度改革；提高和服務新市民的文化社會融合，兼顧新市民群體傳承的自身文化傳統(tǒng)。

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（責任編輯：趙靜）