中共中央總書記、國家主席習(xí)近平強(qiáng)調(diào)實(shí)現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展，從國家戰(zhàn)略層面破解區(qū)域發(fā)展的協(xié)作難題。京津冀地區(qū)用30年的時(shí)間走完西方國家100多年才走成的城鎮(zhèn)化道路，快速、濃縮的城鎮(zhèn)化模式在新時(shí)期碰到了“天花板”，面臨艱巨的人口、環(huán)境和城市發(fā)展轉(zhuǎn)型的任務(wù)，未來京津冀協(xié)同發(fā)展首先要解決好北京發(fā)展問題，突出以京津冀和環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)的戰(zhàn)略空間打通發(fā)展的大動(dòng)脈，核心在于統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)同發(fā)展機(jī)制的轉(zhuǎn)型。

一、功能調(diào)整要?jiǎng)?chuàng)新區(qū)域利益分配機(jī)制

此次京津冀協(xié)同發(fā)展方案之所以成為社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)，首都功能調(diào)整是其“焦點(diǎn)”。北京市率先提出了六個(gè)調(diào)整（調(diào)整中心城人口分布，疏解中心地區(qū)人口；調(diào)整工業(yè)用地比例，搬遷改造傳統(tǒng)工業(yè)；調(diào)整倉儲(chǔ)物流設(shè)施布局，搬遷整治中心地區(qū)的小商品批發(fā)市場；調(diào)整遷出部分行政辦公、教育、科研、醫(yī)療等設(shè)施；調(diào)整改造與城市整體發(fā)展不協(xié)調(diào)的地區(qū)，整治“城中村”；調(diào)整威脅城市公共安全的設(shè)施，搬遷整治危險(xiǎn)源）以及六個(gè)優(yōu)化（優(yōu)化行政辦公用地布局，創(chuàng)造高效政務(wù)活動(dòng)環(huán)境；優(yōu)化文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境，增強(qiáng)文化中心功能；優(yōu)化城市職能中心功能，大力發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)；優(yōu)化涉外設(shè)施和用地配置，提升國際化程度；優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)，創(chuàng)造安全宜人的人居環(huán)境；優(yōu)化交通及市政設(shè)施，提高城市運(yùn)行效率）。

從日益嚴(yán)重的北京“大城市病”問題來看，首都城市功能仍然存在不足，需要完善及調(diào)整優(yōu)化。

在功能定位的角度看，強(qiáng)調(diào)了在東、西長安街兩側(cè)安排中央國家機(jī)關(guān)和國家級(jí)大型文化設(shè)施；在中軸北端安排大型公共建筑，形成行政辦公和其他功能的綜合性區(qū)域。近年來為國際交往提供的使館、國際性駐京機(jī)構(gòu)、國際商務(wù)交往設(shè)施的建設(shè)發(fā)展較大，第三使館區(qū)的建設(shè)，CBD商務(wù)中心和通州國際商務(wù)區(qū)的建設(shè)，其規(guī)模和設(shè)施水平還有待進(jìn)一步提高。但從為黨中央、國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)全國工作的開展和為國際交往服務(wù)創(chuàng)造更好的條件為首要任務(wù)來看，首都“政治中心、文化中心、國際交往中心和科技創(chuàng)新中心”的核心功能不僅不會(huì)疏解，反而應(yīng)該得到加強(qiáng)。

根據(jù)目前已編制和批準(zhǔn)的規(guī)劃匯總情況，北京市規(guī)劃工業(yè)用地還會(huì)大幅度減少。工業(yè)用地布局變化顯著，在這種形勢格局下，首先是工業(yè)從向心集中的格局轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)向外疏散，工業(yè)結(jié)構(gòu)向合理化方向發(fā)展，其次是大量的寫字樓、賓館飯店、會(huì)議展覽、商業(yè)服務(wù)等設(shè)施的布局、規(guī)模和功能配置應(yīng)該在北京市新城范圍內(nèi)進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化，而位置處于城市中心地帶，油庫、儲(chǔ)木場以及化學(xué)危險(xiǎn)品倉庫等儲(chǔ)存內(nèi)容與城市生活矛盾很大，土地的區(qū)位價(jià)值也發(fā)生了巨大逆差的產(chǎn)業(yè)，以及目前集中在三、四環(huán)附近的電子、建材、汽車、古玩舊貨等新型專業(yè)市場和其他大型的專業(yè)批發(fā)市場基本上是向城市核心功能區(qū)以外的區(qū)域調(diào)整。從紐約、倫敦等國際城市的空間格局來看，大型倉儲(chǔ)式商場、大型超市、連鎖店、品牌店、大型多功能購物中心等新型商業(yè)業(yè)態(tài)形式，大部分都分布在城市經(jīng)濟(jì)圈100公里的范圍內(nèi)。所以商業(yè)服務(wù)、物流業(yè)向首都經(jīng)濟(jì)圈范圍內(nèi)疏解的進(jìn)程會(huì)加強(qiáng)、加快。

隨著區(qū)域的協(xié)同推進(jìn)，首都經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)的空間資源整合及功能調(diào)整勢在必行，功能調(diào)整和產(chǎn)業(yè)對(duì)接協(xié)作必將引起區(qū)域內(nèi)稅源的變動(dòng)和各級(jí)政府財(cái)政分配份額的變化，區(qū)域內(nèi)部跨省市的投資、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、園區(qū)建設(shè)、科技成果轉(zhuǎn)化等項(xiàng)目，進(jìn)行制度設(shè)計(jì)和利益分配機(jī)制建設(shè)，促進(jìn)圈內(nèi)利益分配合理化。在稅收分配方面，尤其是跨省市合作項(xiàng)目所帶來的稅收項(xiàng)目，可以按照一定比例在首都經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)部各個(gè)地市間分成，也可以在合作項(xiàng)目建設(shè)階段暫不分配而用于支持項(xiàng)目的繼續(xù)開發(fā)或者相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。借鑒泛珠三角區(qū)域地方稅務(wù)合作的經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)首都經(jīng)濟(jì)圈跨區(qū)域稅收利益協(xié)調(diào)，建議建立首都經(jīng)濟(jì)圈稅收征管合作機(jī)制和稅收收入?yún)^(qū)域歸屬爭議協(xié)商解決機(jī)制，協(xié)調(diào)首都經(jīng)濟(jì)圈利益分配公平化，減小利益爭端。

二、環(huán)境協(xié)同治理要建立長效生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

近年來，北京市生態(tài)環(huán)境狀況雖然有了明顯的改善，但與“國際一流宜居城市”要求相比，還有較大差距。主要表現(xiàn)為：水資源短缺和水環(huán)境污染并存、生態(tài)系統(tǒng)脆弱且安全保障體系不完善等。同時(shí)，由于北京與周邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差距，也造成了流域系統(tǒng)內(nèi)生態(tài)環(huán)境保護(hù)步調(diào)不一致。周邊地區(qū)的生態(tài)退化對(duì)北京市地表水和大氣環(huán)境質(zhì)量造成了較大的影響，如缺少相應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)制，區(qū)域生態(tài)環(huán)境將會(huì)進(jìn)一步惡化。

在這樣的背景下，完善區(qū)域協(xié)同機(jī)制，建立生態(tài)均衡機(jī)制是北京與周邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)與生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的唯一出路。

自新中國成立始，水資源問題一直是北京經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制約性因素。北京近年來入境水量呈現(xiàn)出逐年下降的趨勢，用水形勢日趨緊張，截至2013年，北京正經(jīng)歷著從1999年開始的第11個(gè)干旱年。城市發(fā)展規(guī)模增大以及上游地區(qū)水資源的開發(fā)利用，更加劇了北京自身水生態(tài)系統(tǒng)的不穩(wěn)定性。此外，隨著外來人口的增加、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的提高，北京用水形勢將更加緊張。

除降水豐枯年等氣候原因外，北京水生態(tài)系統(tǒng)的不穩(wěn)定性還與地理環(huán)境密切相關(guān)。從1999年開始，北京市和官廳水庫、密云水庫上游地區(qū)連續(xù)干旱，水庫蓄水量持續(xù)減少。

雖然北京市與環(huán)京津地區(qū)有著各異的生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展特征，在大區(qū)域內(nèi)屬于兩個(gè)相對(duì)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)單元，但由于地域相鄰，生態(tài)相關(guān)，因此區(qū)域協(xié)作的生態(tài)協(xié)同成為區(qū)域發(fā)展的決定性因素，生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)方面的合作從來沒有中斷過。

例如，北京市與河北省的張承（張家口、承德）地區(qū)產(chǎn)業(yè)合作表現(xiàn)出明顯的梯度性和互補(bǔ)性特征。目前北京市與張承地區(qū)的產(chǎn)業(yè)合作主要在農(nóng)產(chǎn)品深加工、建筑材料、房地產(chǎn)開發(fā)、旅游等領(lǐng)域。對(duì)北京市與張承地區(qū)而言，要解決“北京要生態(tài)，環(huán)京津要發(fā)展”問題，環(huán)境保護(hù)區(qū)域合作應(yīng)主要從三個(gè)方面入手：生態(tài)補(bǔ)償、對(duì)口支援和經(jīng)濟(jì)合作。生態(tài)補(bǔ)償主要是政府行政手段，而經(jīng)濟(jì)合作則主要依靠市場，政府應(yīng)努力創(chuàng)造條件使某些依靠政府行政手段來解決的問題逐漸交給市場來完成。

補(bǔ)償機(jī)制、幫扶機(jī)制和經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制關(guān)系如何處理，直接影響著區(qū)域合作的效果。區(qū)域合作是解決環(huán)境保護(hù)“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”弊病的重要方法，是保護(hù)北京上游生態(tài)環(huán)境的根本出路所在。

三、頂層設(shè)計(jì)要有約束管理機(jī)制

為了破解因經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口過快增長引發(fā)的交通擁堵、資源供應(yīng)緊張、環(huán)境污染等一系列的“城市病”問題，這種由“問題單”倒逼而成的區(qū)域協(xié)同問題，從解決的路徑看，是實(shí)現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展，創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)。

我們清晰的看到，在未來一個(gè)較長時(shí)期內(nèi)，首都經(jīng)濟(jì)圈經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展對(duì)資源和環(huán)境的壓力將持續(xù)加大，地區(qū)的自然結(jié)構(gòu)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)將繼續(xù)演變，社會(huì)經(jīng)濟(jì)與自然基礎(chǔ)之間的匹配和適應(yīng)關(guān)系很可能更趨于惡化。這將使區(qū)域水土安全、資源保障、生態(tài)和環(huán)境等面臨諸多危機(jī)。為了應(yīng)對(duì)這些可能出現(xiàn)的挑戰(zhàn)，要有爭朝夕做工作、抓工作的決心和勇氣。

現(xiàn)代化的新型首都經(jīng)濟(jì)圈，要加快破解區(qū)域的許多自然條件問題，應(yīng)該使社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和京津冀的自然條件相協(xié)調(diào)。

第一，區(qū)域發(fā)展不應(yīng)超載生態(tài)承載能力和環(huán)境容量。隨著社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、人口的快速發(fā)展，環(huán)京津北部的生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)也被開發(fā)成了生活區(qū)和生產(chǎn)區(qū)，首都經(jīng)濟(jì)圈出現(xiàn)了環(huán)境污染、生態(tài)退化等問題。上世紀(jì)末，中央和京津冀三地政府逐漸認(rèn)識(shí)到要加強(qiáng)環(huán)京津地區(qū)的保育和修復(fù)。因此，在京津冀區(qū)域規(guī)劃中，區(qū)域生態(tài)環(huán)境容量的估算以及生態(tài)涵養(yǎng)和保護(hù)區(qū)的劃定都是很重要的內(nèi)容。

第二，區(qū)域發(fā)展要重視自然資源條件的約束。區(qū)域和資源條件對(duì)一個(gè)地區(qū)的發(fā)展至關(guān)重要，一般來說，市場經(jīng)濟(jì)條件下的自由競爭將會(huì)使生產(chǎn)要素自動(dòng)流向發(fā)展條件好的地區(qū)，因此，選擇具有比較優(yōu)勢的發(fā)展方式，以京津冀區(qū)域職能分工的方式促進(jìn)整個(gè)區(qū)域的產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，從而避免無序競爭的局面，科學(xué)的區(qū)域規(guī)劃和功能規(guī)劃有利于從區(qū)域的層次優(yōu)化資源配置，提高整個(gè)區(qū)域的專業(yè)化水平和產(chǎn)業(yè)層次。

第三，統(tǒng)籌資源利用構(gòu)建節(jié)約型社會(huì)。目前，京津冀區(qū)域傳統(tǒng)的粗放型增長方式還沒有根本改變，高投入、高消耗、高排放的生產(chǎn)方式導(dǎo)致區(qū)域的資源和生態(tài)環(huán)境壓力日益增大，在這種嚴(yán)峻的形勢下，只有建立節(jié)約型社會(huì)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長方式的轉(zhuǎn)變，調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，把經(jīng)濟(jì)增長轉(zhuǎn)移到主要依靠科技進(jìn)步和提高勞動(dòng)者素質(zhì)的軌道上，才有可能實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。因此必須通過體制改革、科技進(jìn)步和加強(qiáng)管理，進(jìn)一步建立有利于創(chuàng)建節(jié)約型社會(huì)的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制和管理體制，促進(jìn)社會(huì)的全面進(jìn)步。

第四，加強(qiáng)政府宏觀調(diào)控能力的建設(shè)。規(guī)劃是我國在市場經(jīng)濟(jì)條件下政府宏觀調(diào)控的重要手段，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，當(dāng)前的規(guī)劃存在內(nèi)容交叉重復(fù)、針對(duì)性不強(qiáng)、難以實(shí)施、編制程序不夠規(guī)范、銜接協(xié)調(diào)不力、規(guī)劃的評(píng)估調(diào)整機(jī)制尚未形成等問題，這不僅有損規(guī)劃的科學(xué)性、有效性，而且直接影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展，因此，區(qū)域發(fā)展規(guī)劃也必須進(jìn)行宏觀規(guī)劃體制上的轉(zhuǎn)型，使得規(guī)劃能夠切實(shí)發(fā)揮國家進(jìn)行宏觀調(diào)控和資源配置的抓手作用。

從國家戰(zhàn)略層面看，京津冀協(xié)同發(fā)展不僅是解決北京發(fā)展面臨的矛盾和問題，也不僅僅是解決天津、河北發(fā)展面臨的矛盾和問題，而且是優(yōu)化國家發(fā)展區(qū)域布局、優(yōu)化社會(huì)生產(chǎn)力空間結(jié)構(gòu)，打造新的經(jīng)濟(jì)增長極，形成新的發(fā)展方式的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。

（責(zé)任編輯：黃荔）

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京津冀區(qū)域劃分四大功能區(qū)

京津冀一體化漸行漸近，據(jù)國家發(fā)改委地區(qū)司相關(guān)人士透露，京津冀一體化協(xié)同發(fā)展規(guī)劃即將出臺(tái)。據(jù)悉，目前對(duì)規(guī)劃的爭議還很多，其實(shí)到了最后階段就是利益博弈，北京、天津、河北三方如何平衡，而規(guī)劃最關(guān)鍵的就是京津冀分幾大塊，各塊功能怎么定，有幾個(gè)中心，有幾個(gè)副中心。

據(jù)記者了解，發(fā)改委已初步將京津冀區(qū)域劃分為四大功能分區(qū)，即西、北部生態(tài)保護(hù)和生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展區(qū)（覆蓋承德、張家口），中部優(yōu)化調(diào)整區(qū)（北京、天津、廊坊、唐山）、南部制造業(yè)與耕作業(yè)區(qū)（覆蓋石家莊、保定、滄州）、東部濱海臨港產(chǎn)業(yè)發(fā)展區(qū)（覆蓋秦皇島、唐山、天津、滄州）。

在四大功能分區(qū)的基礎(chǔ)上，京津冀的總體布局也已具雛形，即“兩核三軸一帶三重點(diǎn)”，“三軸”指京津塘主軸、京-保-石拓展軸、京-唐-秦拓展軸，“一帶”指沿海經(jīng)濟(jì)帶，三個(gè)重點(diǎn)開發(fā)地區(qū)包括中關(guān)村、天津?yàn)I海新區(qū)、曹妃甸工業(yè)區(qū)。