宋朝極重法治，立法頻繁。中國古代還沒有出現(xiàn)一個諸如議會那樣的民選立法機構(gòu)，不過宋朝有專門負責(zé)修訂、匯編法律的機關(guān)，叫做“詳定編敕所”（又稱“修敕局”、“編修敕令所”、“詳定重修敕令所”）。編敕所由提舉、同提舉、詳定官、刪定官及若干文吏組成，在編敕過程中，每個立法官都可以對草案提出意見，但提舉與詳定官擁有對法律草案定稿的權(quán)力。所有的敕條均以皇帝的名義頒行天下，但修敕的實際權(quán)力毫無疑問掌握在通曉法學(xué)的士大夫手里。我們以為皇帝“出口成敕”，說出來的話就能成為法律，其實根本不是這么回事兒。

我們這里要討論的是，宋朝的民眾有沒有機會參與到國家的立法過程中？

答案是，有的。也許您想不到，宋人已經(jīng)建立了一套比較完善的“立法民主”機制。宋人認為，“自來先置局（修敕局），然后許眾人建言，而刪定須待眾人議論。”（《宋會要輯稿·刑法》）這里的“眾人”，包括朝中百官，也包括一般平民。立法不是由皇帝出口成敕，也不是由士大夫閉門造車，而是要經(jīng)過“眾人”的充分辯論，擇其善者而從之?！白詠怼倍?，則表明立法須走“眾人議論”之程序乃是宋代一直實行的慣例。

那么平民如何參與立法呢？主要有三個途徑：首先，任何人在任何時間都可以向州政府投狀，以書面形式提出立法的建議，再由州政府將意見書“繳申中書”，上報中央。當(dāng)來自各地的立法意見書積累到一定程度時，即交給修敕局“刪定編修”。凡立法建議被采納之人，“量事酬賞，或隨材錄用”（《宋會要輯稿·刑法》）。在這種激勵下，我相信宋代的民間一定產(chǎn)生了一批“立法愛好者”，葉適所說的“極一世之人志慮之所周浹，忽得一智，自以為甚奇，而法固已備之矣”，我覺得便是那類“立法愛好者”。

其次，修敕局啟動立法程序之后，朝廷會利用遍布各州縣的粉壁，出榜公告天下，征集立法建議。如南宋建炎四年（1130），朝廷決定修敕，便命令各州縣政府“出榜曉示”，征求意見，“諸色人等陳言編敕利害”，均可到州縣衙門投書，州縣政府收集后用“急腳遞”（宋代的加急快遞系統(tǒng)）送達京師進奏院，再由進奏院交給“詳定重修敕令所”。凡建議得到采用者，“即保明申朝廷，乞與推恩”（《宋會要輯稿·刑法》）。神宗朝修訂《熙寧編敕》，也是“詔中外集議，擇其可采者用之，有未便于事理而應(yīng)改者，上之尚書省議奏”?！段鯇幘庪贰沸抻喠耸?，到元豐年間，才匯編成書，頒行天下（《文獻通考·刑制》）。

真宗朝時修訂茶法，時任三司使（相當(dāng)于國家發(fā)改委主任）的陳恕，還邀請“茶商數(shù)十人，俾各條利害”。當(dāng)時的爭論很激烈，茶商提出的方案，是茶的商業(yè)利益盡歸商人，商人“取利太深”;官方的方案是國家專營茶葉，利歸官府，商人“滅裂無取”。最后陳恕采納了折中的方案，“公私皆濟”，換言之，即吸收了商人的意見（《東軒筆錄》卷一二）。

立法草案制訂出來了，還不能立即生效刊行，需要再向“在京刑法司、律學(xué)官吏”征求修改意見，因為“尚慮事理未盡”。這些法律專業(yè)人士的意見，“送提舉詳定官看詳。如當(dāng)改正，即改正刊印頒行”（《續(xù)資治通鑒長編》卷二四七）。

最后，法典經(jīng)皇帝批準(zhǔn)，頒布生效之后，如果民眾發(fā)現(xiàn)其中的缺陷，還可以向朝廷奏陳立法得失，并建議修訂。如宋哲宗元祐元年（1086），朝廷批準(zhǔn)了詳定編敕所提出的一項動議：“官吏民庶等，如見得見行條貫有未盡未便，合行更改，或別有利害未經(jīng)條約者，并許陳述?！保ā独m(xù)資治通鑒長編》卷三七八）當(dāng)時盡管沒有立法議員，但如果一項立法受到的非議很多，是可以促使朝廷重新修法的。

宋朝這一制度化的“立法民主”機制，在中國歷史上是獨一無二的，我們從其他王朝中找不到類似的制度。