【摘要】信訪是我國社會主義建設過程中的一項具有中國特色的制度，面對實踐中不斷出現(xiàn)的“上訪”、“截訪”等問題，不得不引起我們對信訪的關注。同樣作為行政爭議解決途徑，行政復議的數(shù)量卻遠不如信訪。實現(xiàn)行政復議與信訪的有效銜接，不僅有利于維護公民的合法權益，對于行政機關依法行政、提高行政效率也有積極作用。

【關鍵詞】信訪；行政復議；銜接

當前，我國社會矛盾爭議的種類繁多，產生的原因復雜，因此，解決這些社會矛盾爭議的渠道和方式也應當是多種多樣的。從目前解決社會矛盾爭議的渠道來看，主要包括兩類：即解決社會矛盾爭議的法定渠道和其他渠道。所謂法定渠道，即對于解決社會矛盾爭議有較為明確的法律規(guī)定，有具體解決機構、法定程序，具有一定的法律效果的爭議解決途徑。相對于其他渠道來說，法定渠道解決社會矛盾爭議具有穩(wěn)定性、可預見性和可重復性。當前，通過法定渠道解決社會矛盾爭議主要有兩類法律機制：一類是訴訟機制，另一類是非訴訟機制。訴訟機制是最有效的法定渠道和最終的法律手段，非訴訟機制是運用訴訟以外的法律手段解決社會矛盾爭議的重要輔助手段。我國非訴訟爭議解決機制主要包括人民調解、仲裁、行政復議、信訪等方式。改革開放以來，我國非訴訟爭議解決機制得到相當程序的發(fā)展，但還存在一些問題，有待進一步完善。本文僅就實踐中，信訪與行政復議作為爭議解決機制，兩者之間在解決爭議中具體的銜接問題做初步分析。

一、行政爭議解決機制與信訪制度

信訪是我國社會主義建設過程中的一項具有中國特色的制度，信訪在化解行政爭議方面發(fā)揮了重要作用。作為一種社會政治交往活動和社會現(xiàn)象，信訪有兩個方面的含義，一是廣義的信訪，二是狹義的信訪。廣義的信訪是指古今中外的社會成員通過寫信、訪問等形式向社會組織及其負責人反映個人或集體意愿的社會政治交往活動；而狹義的信訪則僅指我國公民、法人和其他組織通過書信、走訪等形式，向國家各級機關及單位反映情況，提出要求，并由有關機關單位負責處理的活動。本文中所講的信訪主要指狹義的信訪?！缎旁L條例》第2條規(guī)定，信訪是指公民、法人或其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式向政府反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由行政機關處理的活動。

二、信訪與行政復議的關系

（一）信訪與行政復議的聯(lián)系

作為非訴訟爭議解決方式，信訪和行政復議都起到了很大作用。在我國法律體系中，無論是實體法還是程序法都有關于信訪的規(guī)定。我國現(xiàn)行憲法第41條，體現(xiàn)了有關信訪的規(guī)定?！缎旁L條例》則在有關信訪主體、范圍及程序等方面又做了具體的規(guī)定。這樣，國家從法律層面上賦予了公民信訪的權利，確定了信訪的法律地位，為公民依法進行信訪提供了法律保障。正式基于公民所享有的這種權利和信訪的法律地位，信訪成為公民解決爭議、保護自身合法權益的有效途徑。因此，當公民與國家行政機關發(fā)生矛盾時，就會有人通過信訪途徑解決爭議，保護自己的合法權益。從目前信訪所涉及到的范圍來看，我們可以看到信訪案件涉及的領域非常廣泛，包括：土地征用、房屋拆遷、勞動社保、環(huán)境保護、城市管理、教育衛(wèi)生、涉法涉訴等。很多爭議都會與行政機關的行為有關，由于行政機關出于管理者的優(yōu)勢地位，容易產生侵犯公民合法權益的情況，在此情況下，公民僅靠信訪是難以真正解決問題的，因此行政復議和行政訴訟就成為解決行政糾紛的重要途徑。行政復議及行政訴訟的根本目的是監(jiān)督行政機關依法行政，保護公民、法人或其他組織的合法權益免受侵害，而信訪也是在一定程度上也是起到了監(jiān)督行政機關依法行政，糾正違法行為，維護公民的合法權益。因此，在目的上，信訪與行政復議是一致的。

就信訪所涉及的范圍來看，不僅涉及民事、刑事訴訟，而且更多的涉及到行政機關的行政行為。而行政復議的范圍主要是解決行政機關的具體行政行為所引起的行政爭議。因此，信訪的范圍與行政復議的受案范圍是有所交叉的。正式這種范圍上的集合，使得公民等的合法權益受到侵害或者對行政機關的具體行政行為不服時，既可以選擇信訪，也可以選擇行政復議來解決行政糾紛。

（二）信訪與行政復議的區(qū)別

同樣作為非訴解決爭議的方式，雖信訪與行政復議然在行為目的和涉及范圍上有很大關聯(lián)，但是二者之間的不同也是很明顯的。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（1）活動主體及解決方式不同。信訪的主體不僅包括行政機關，而且包括所有的國家機關。在具體解決問題時，信訪體現(xiàn)出靈活、簡便的特點。如有的問題要作深入調查，有的則只將意見反饋給有關部門就可以。而且具體采取何種方式解決問題也沒有具體規(guī)定。與信訪相比，行政復議的主體就比較單一。行政復議的主體只能是行政機關，行政復議活動本身的性質決定了在處理具體糾紛中的解決方式比信訪復雜、規(guī)范。行政復議的提起及整個處理過程都必須符合法定條件、遵守法定程序。

（2）法律依據(jù)不同。信訪工作的法律依據(jù)主要是憲法、法律、法規(guī)及黨和國家的方針政策。國務院頒布的《信訪條例》是信訪工作的主要法律依據(jù)。而行政復議法律依據(jù)除了適用行政訴訟律依據(jù)之外，還可以適用行政規(guī)章及上級行政機關制定和發(fā)布的具有普遍約束力的行政命令?！缎姓妥h法》及《行政復議法實施條例》則是行政復議的主要法律依據(jù)。

（3）涉案范圍不同。實踐中，信訪所反映的問題不僅涉及到具體行政行為的合法性，有時也會涉及到犯罪的行為?？梢哉f，信訪的范圍很廣泛，從《信訪條例》的規(guī)定中我們也可以看到這一點。而行政復議中主要涉及行政機關內部的行政行為，行政相對人只能就具體行政行為是否合法或者合理向上級行政機關或者同級行政機關提出復議申請。

（4）受理機關不同。根據(jù)《信訪條例》第1條的規(guī)定，各級國家機關的信訪工作機構代表本機關負責組織、協(xié)調信訪工作，處理信訪問題，保障信訪渠道的暢通。所以說，信訪的受理機關是信訪辦，它是受領導機關或領導同志委托授權處理人民來信來訪的機關。性質上，它既不是權力機關，也不是職能部門。而根據(jù)《行政復議法》的規(guī)定，履行行政復議職責的行政機關是行政復議機關，行政復議機關負責法制工作的機構具體辦理行政復議事項。因此，行政復議中，其受理機構則是作出具體行政行為的行政機關或其上級行政機關。

除此之外，二者在當事人的資格限制、時效上也有很大不同。信訪的當事人既可以是當事人本人，也可以是相關利害人或者打抱不平的人，沒有嚴格的限制。而行政復議的當事人僅涉及行政相對人。根據(jù)《行政復議法》的規(guī)定，申請行政復議的時效為60日。超過上述期限的規(guī)定，就會導致復議申請權的喪失。而公民信訪則無時間上的限制，公民在任何時候都可以提出。

三、信訪與行政復議的銜接

作為行政主體內部的兩種救濟方式，信訪與行政復議既有聯(lián)系又去區(qū)別。相對于信訪而言，行政復議有更嚴格的程序，這在一定程度上克服了司法救濟的程序繁復問題，是一種兼具程序性與簡便性的準司法救濟。信訪與行政復議的銜接問題包括兩種情形：一種情形是信訪處理機關（包括信訪工作機構）處理信訪的行為，相關權利人是否可以就有關事項申請行政復議的問題；另一種情形是經(jīng)過行政復議后，相關權利人是否仍可以進行信訪的問題。

（一）信訪處理后的行政復議問題

1、對信訪工作機構處理信訪事項的行為能否申請行政復議問題。

根據(jù)《信訪條例》第6條的規(guī)定：“…縣級以上人民政府信訪工作機構是本級人民政府負責信訪工作的行政機構，履行下列職責：

（一）受理、交辦、轉送信訪人提出的信訪事項；

（二）承辦上級和本級人民政府交由處理的信訪事項；

（三）協(xié)調處理重要信訪事項；

（四）督促檢查信訪事項的處理；

（五）研究、分析信訪情況，開展調查研究，及時向本級人民政府提出完善政策和改進工作的建議；

（六）對本級人民政府其他工作部門和下級人民政府信訪工作機構的信訪工作進行指導?！币虼耍艄駥π旁L工作機構對信訪事項的接收、轉送及反饋行為不服申請行政復議，因為該處理行為多為程序性的，沒有涉及到實體處分權，沒有損害到信訪人的實體權利。因此，對信訪工作機構的處理行為申請行政復議的，行政復議機關應不予受理。

若公民對信訪工作機構的不作為，即信訪工作機構不履行受理、交辦、轉送、督促檢查等法定職責，或者信訪處理機關不履行法定職責，上級行政機關不履行復查、復核等法定職責，信訪人申請行政復議的，應該根據(jù)信訪事項本身的性質，復議機關來決定是否應該受理。如果信訪事項本身不屬于行政復議范圍，則不予受理。如果信訪事項屬于行政復議范圍，同時符合申請行政復議的其他條件的，行政復議機關應該依法受理。

2、對信訪處理機關處理信訪事項的行為能否申請行政復議問題。

第一，對信訪處理機關作出的處理結果不服申請行政復議的，如果處理機關處理的信訪事項本身不屬于行政復議范圍，對此問題復議機關應不予受理。第二，如果屬于行政復議的受案范圍，但是，信訪處理機關沒有改變原具體行政行為的，應當不予受理。其中涉及到行政機關的信訪事項處理決定作出以后，信訪人不服繼續(xù)向原信訪處理機關進行申訴，或者若干年后，又向行政機關提出申訴的，接受申訴的行政機關經(jīng)審查對信訪人作出答復，告之其原來的決定是正確的，這類行為屬于重復處理行為，沒有給信訪人增加新的權利義務，更沒有變更、消滅原有的行政法律關系，當事人仍受原行政行為的約束。信訪處理機關沒有作出實質性的行為，其處理行為對信訪人沒有產生權益上的影響，而原具體行政行為因為早已超過復議申請時效也不能再進行行政復議。第三，如果屬于行政復議的受案范圍，信訪處理機關對信訪人的申訴進行審查后，改變了原有的信訪事項處理決定，從而形成了新的行政法律關系，這時對信訪人的權利義務就產生了實際影響，產生了新的具體行政行為。對此新的具體行政行為信訪人不服申請行政復議，原則上是可以的。但此時就出現(xiàn)了這樣一種情況：信訪人對新的行政行為申請行政復議，須向信訪處理機關的上一級行政機關提出，而按照信訪程序，信訪人對信訪處理機關的處理意見不服，可以提出復查，而復查請求也是向信訪處理機關的上一級行政機關提出。此時，無論信訪人申請行政復議還是請求信訪復查，都面臨同一個受理機關。對此，筆者認為，盡管信訪人享有選擇權，但是從節(jié)約爭議解決成本、提高行政效率的角度考慮，信訪人應繼續(xù)通過信訪程序，選擇復查、復核的信訪渠道解決爭議。

（二）行政復議后的信訪問題

對于復議后的信訪問題主要有以下幾種情況：

1.對依法應當通過行政復議途徑解決的信訪事項，符合行政復議條件，行政復議機關依法應當受理的情形，未經(jīng)行政復議程序處理的，信訪工作機構不予受理，但應當告之信訪人依照有關法律、行政法規(guī)規(guī)定的程序向有關機關提出復議申請。

2.經(jīng)過行政復議后，行政復議決定是終局裁決的信訪事項，信訪工作機構不予受理。根據(jù)有關法律規(guī)定，行政復議終局的情形主要有：一是根據(jù)《行政復議法》第14條的規(guī)定，對于省部級政府的具體行政行為實行本級復議，對于復議決定仍不服的，可以選擇訴訟或者申請國務院裁決，國務院的裁決為最終裁決。二是根據(jù)《行政復議法》第30條第2款的規(guī)定，根據(jù)國務院或者省級政府對行政區(qū)劃的勘定、調整或者征用土地的決定，有關自然資源確權的行政復議為最終裁決。三是根據(jù)《中華人民公民出境入境管理法》第15條的規(guī)定，受公安機關拘留處罰的公民對處罰不服的，在接到通知之日起15日內，可以向上一級公安機關提出申訴，由上一級公安機關作出最后的裁決。四是根據(jù)《中華人民共和國外國人入境出境管理法》第29條第2款的規(guī)定，受公安機關罰款或拘留處罰的外國人，對處罰不服的，在接到通知之日起15日內，可以向上一級公安機關提出申訴，由上一級公安機關作出最后的裁決。根據(jù)信訪程序，最高的信訪復核機關在省級政府或國務院，若受理信訪人就行政復議最終裁決的決定提出的信訪，徒增行政成本而已。

3.經(jīng)過行政復議后，行政復議決定改變原有具體行政行為的情形。一是對行政復議決定不服，符合行政訴訟條件有關事項的信訪問題。行政復議決定一旦做出，就產生了新的行政效果，此時如果新的行政復議決定符合行政訴訟條件的，應該通過訴訟程序解決，信訪機關對此信訪不予受理。二是經(jīng)過行政復議后，對行政復議決定不服，屬于行政訴訟范圍，但已經(jīng)過了訴訟時效，或當事人主動放棄訴權。對此除非當事人因客觀原因而錯過訴訟時效，否則信訪工作機構以不受理為原則。三是經(jīng)過行政復議后，對行政復議決定不服，但行政復議決定不屬于行政訴訟范圍的有關信訪事項。對于不可訴的行政復議決定，從解決爭議、糾紛，保護公民的合法權益的角度出發(fā)，信訪工作機構應當予以受理。

參考文獻：

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