清咸豐三年（1853年），太平天國運動席卷江南。

清朝朝廷為了支撐這場戰(zhàn)爭，把多年來積存的家底兒都快耗光了。咸豐剛上臺時，國庫還有存銀800萬兩。這才剛過兩年多，只剩29萬兩了。別說打仗，連軍人的薪水都發(fā)不起了。

朝廷只好削減俸祿、賣官鬻爵、發(fā)行紙鈔。誰都知道，這么做沒有“節(jié)操”，但走投無路的咸豐只好默許。然而，這些辦法能湊夠軍餉，把這場仗打下去嗎？

起意危難之際

咸豐三年（1853），刑部侍郎雷以諴奉旨到揚州的江北大營幫辦軍務(wù)。這里是清軍包圍太平天國天京的重要戰(zhàn)略據(jù)點，駐扎幾萬清軍。雷以諴的任務(wù)，就是為養(yǎng)活這些人找錢。就在這時，身邊的幕僚錢江給他出了個主意。

錢江發(fā)現(xiàn)，揚州位于長江下游，是南北商貿(mào)往來要沖，就打起了商人的主意。他建議，在水陸要沖設(shè)置關(guān)卡，對過往貨物按貨值多少強行派捐；在揚州城內(nèi)派人巡視，對開店商人按銷售額強行派捐。由于捐率都是1%，即1厘，因而前者稱為“行厘”，后者稱為“坐厘”，兩者統(tǒng)稱“厘捐”。

跟繳納其他名目的捐稅一樣，繳納“厘捐”也能得到官府給的文書，證明捐得了某某功名。不過，這只是無法兌現(xiàn)的空頭支票而已，但官府強制，不得不捐，連名義上的“自愿”也沒了。錢江的建議，可能并非憑空琢磨的。早在道光十三年（1833），湖北光華縣（今老河口市）為治水修堤，籌措款項，“商令各行等，抽收厘金，以為未雨綢繆之計”。抽取比例是千分之一。

聽了錢江的建議，雷以諴決定一試。他派人設(shè)立機構(gòu)，向揚州附近鄉(xiāng)鎮(zhèn)的米行強行派厘。最初的標(biāo)準(zhǔn)是每石米捐50文。半年間，竟收了2萬串錢（每串1000文）。雷以諴見收成不錯，馬上向朝廷上奏表功，稱贊這種做法既不擾民，又不累商，“細(xì)水長流，源源不竭，于軍需實有裨益”。他還把這一做法推廣到揚州附近各個州縣，并建議江蘇巡撫、江南河道總督也來學(xué)習(xí)借鑒，在各自轄區(qū)“一律勸辦”。

嘗試全國推行

咸豐看到這份奏折后，覺得“厘捐”跟其他類型的捐納沒什么區(qū)別。因此，他在諭旨里只是表示，既然雷以諴說這一招很有效，那就繼續(xù)施行吧。至于江蘇巡撫、江南河道總督是否照辦，可以視情酌定。

這份表態(tài)模糊的諭旨，卻被雷以諴解讀為朝廷充分肯定。于是，他拿著這把“尚方寶劍”，大張旗鼓地在泰州設(shè)立分局，把厘捐的征收范圍從大米擴大到各類糧食、禽畜、油鹽醬醋、糖茶布匹、鍋碗瓢盆、紙張藥材、絲綢白酒、錢莊票號……總之，所有的商品、所有的店鋪都要繳納厘捐，概莫能外。江蘇巡撫、江南河道總督見雷以諴嘗到了甜頭，也起而效仿，在各自防區(qū)征收厘捐。只一年功夫，捐局就遍布大江南北。

江北大營有好幾位幫辦軍務(wù)大臣，雷以諴是管后勤的，欽差大臣勝保是管打仗的。勝保對征收厘捐的法子大加夸贊，奏請在全國推行。他還提出了三點建議：軍事主官征收，地方官協(xié)同配合；公正紳商經(jīng)手，避免胥吏侵貪；就近征收，隨征隨解。

勝保這么提，主要為滿足一己之需。眼下，他被調(diào)到北方，防堵太平天國的北伐軍。由于戰(zhàn)績不佳，獲罪貶官，而且軍餉不濟，整日苦惱。如果朝廷批準(zhǔn)這三條建議，他就能自行征收厘捐，擺脫地方官掣肘；讓內(nèi)行人操作，減少中間環(huán)節(jié)克扣；收了就用，不上交朝廷，也不讓戶部插手。這樣一來，不僅方便了自己，而且形成了一套新的稅收渠道，有別于清王朝既有的國家財政體系。

可惜，咸豐沒有看出這點，戶部也沒搞明白怎么回事，尤其是不清楚征收厘捐的收益到底有多大。朝廷最后決定，讓各省督撫試試看。

這道諭旨，把征收厘捐的權(quán)力下放給了各省督撫，而不是軍事主官。勝保的小算盤沒打成，可是，諭旨里并沒有寫明征收方法和標(biāo)準(zhǔn)。也許，咸豐只關(guān)心弄到銀子補充軍餉，至于銀子怎么弄來，他已經(jīng)無心過問；也許，戶部根本就沒看好厘捐的前景，毫無頂層設(shè)計。

湘軍的大本營湖南率先效仿。咸豐五年（1855），湖南巡撫駱秉章在長沙開設(shè)總局，由本省鹽法道員為總辦，本地士紳為會辦，繞開州縣的官僚體系，采取官督商辦的方式，將厘捐收入直接送到藩庫，也就是省級財政。緊接著，曾國藩在江西、胡林翼在湖北也都開始仿行，湘軍的籌餉困難迅速得到緩解。到光緒十二年（1886），全國各省均已推行厘捐。

此時，“厘捐”就不再是一種臨時性的捐納，而變成了新的稅種，被稱為“厘金”。

由于朝廷的懵懂與放任，各省只需向戶部按季度上報厘金的收支情況。至于誰征誰用，怎么征怎么用，戶部一無所知。

改寫清朝歷史

清朝的財政體制，長期遵循“量入為出”和“收支兩條線”原則。前者是每年的收支項目大體固定，收支相抵，所剩無幾，基本處于“緊平衡”狀態(tài)；后者是一切財政收入統(tǒng)歸中央，地方用度幾乎全靠中央下?lián)?。如果遇到天?zāi)人禍，或者物價上漲，需要大筆額外支出的話，地方就會捉襟見肘，這種財政體制缺乏彈性的弱點就會暴露無遺。

根據(jù)上海捐厘總局負(fù)責(zé)人吳煦的檔案，僅上海每年的厘金就超過100萬兩。根據(jù)駱秉章的幕僚郭嵩燾的說法，湖南每年的厘金多達(dá)140萬兩。湖北則超過200萬兩。根據(jù)經(jīng)濟史專家彭澤益的估算，清廷為鎮(zhèn)壓太平天國花去了1.8億兩銀子。這么大一筆錢，戶部窮得叮當(dāng)，根本籌不來。其中很大一部分是靠厘金的支持。鎮(zhèn)壓太平天國的十幾年里，各地一共收了多少厘金呢？根據(jù)歷史學(xué)家羅玉東在《中國厘金史》里的估計，總計1.1億兩，年均1000萬兩。沒有厘金，打贏這場戰(zhàn)爭顯然不可能。

有了這么穩(wěn)定的輸血源頭，地方財政再也不用發(fā)愁了。當(dāng)然，督撫們不愿將其交給朝廷。于是，厘金就成了督撫們“畫地為牢”的自留地，成了不受朝廷節(jié)制的大財源。即便沒了戰(zhàn)爭，不需那么多軍餉了，厘金也照舊征收。

曾國藩等人靠鎮(zhèn)壓太平天國起家，“將在外君命有所不受”，漸漸養(yǎng)成了自行其是，不聽調(diào)遣的習(xí)慣。對于朝廷的法度，他們陽奉陰違，不僅把持了厘金，而且敢于截留本由中央財政管理的地丁錢糧。這樣一來，地方督撫錢包鼓了，腰桿硬了，中央財政卻斷了進錢的來路，對地方的號令漸漸失效。于是，地方山頭林立，督撫們發(fā)言權(quán)日增，有坐大之勢，其中相當(dāng)部分的底氣，就是靠豐厚的厘金收入。而中央財政相形見絀，晚清政經(jīng)格局即將巨變。

利弊兼而有之

厘金的征稅對象是商品和商鋪，可以歸入商業(yè)稅范疇。眾所周知，商業(yè)的附加值遠(yuǎn)高于農(nóng)業(yè)，但在明清兩朝，農(nóng)業(yè)稅卻是主要稅種，甚至層層加派，到了農(nóng)民無法承受的地步，而商業(yè)稅的額度很小，幾乎處于免稅狀態(tài)。造成這種現(xiàn)象的原因，主要是明朝以來“重農(nóng)抑商”思想的發(fā)展，商業(yè)在社會經(jīng)濟中的重要性被漠視。而這么做帶來的后果也是很嚴(yán)重的。

國家無法從商業(yè)利潤中獲利，為了確保財政收入，只好更加“重農(nóng)抑商”，導(dǎo)致商業(yè)稅收大量流失，商業(yè)資本備受排擠；然而，獲利的商人并未因免稅而獲得好處，他們成了各級官員搜刮和攤派的對象，不勝其擾，不堪其苦，有些商人為了自保，干脆與官府勾結(jié)，私分商業(yè)利益，形成行業(yè)壟斷，比如廣州十三行、揚州鹽商等。

厘金的出現(xiàn)，客觀上彌補了商業(yè)稅收的不足。隨著征稅總額的不斷增加，清朝的財稅結(jié)構(gòu)逐漸發(fā)生了新變化。稅收主體由農(nóng)業(yè)稅逐漸轉(zhuǎn)為商業(yè)稅，帶動晚清財政收入實現(xiàn)了翻番。財政結(jié)構(gòu)的變化，使商業(yè)因素在中國經(jīng)濟中的比重持續(xù)加大，推動中國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的緩慢轉(zhuǎn)型。

雖然有積極影響，但厘金并非善稅，而是惡稅。它是靠榨取商人來填補軍餉，是對商業(yè)發(fā)展的盤剝。地方掌控征稅權(quán)，濫設(shè)厘金局，征厘名目繁多，令人目不暇接。按照課征品種，分為百貨厘﹑鹽厘﹑洋藥厘﹑土藥厘四類；按照課征環(huán)節(jié)﹐包括出產(chǎn)地、通過地和銷售地三種厘金。每走幾里幾十里便遇關(guān)卡，層層盤剝，商旅寸步難行，運輸成本直線上升。

由于面向生活日用品征稅，使貧者恒貧，負(fù)擔(dān)反而更重。各省自定稅率，但都高于最初的1%，一般是4%，多的能到20%，再加上重復(fù)征收，令商人望而卻步，使商業(yè)規(guī)模無法擴大，全國市場難以形成。

1920年代末，南京國民政府完成對全國形式上的統(tǒng)一，需要加強政治、經(jīng)濟領(lǐng)域的中央集權(quán)，削平地方山頭，裁撤厘金就成了首當(dāng)其沖的事情。1931年1月，國民政府終于廢除厘金，改征統(tǒng)稅，納入中央財稅體系。厘金的歷史就此戛然而止。

70多年的厘金興衰歷程說明，培育全國性市場走向成熟，既要放開市場這只“看不見的手”，讓市場決定資源配置，又要管好政府這只“看得見的手”，簡政放權(quán)，努力削除阻礙市場經(jīng)濟發(fā)展的體制性障礙。裁撤厘金非但沒有削弱財政，反而促進了經(jīng)濟增長和稅收增加。到1936年，中國經(jīng)濟總量和財政收入雙雙創(chuàng)出新高，達(dá)到了1949年前的峰值，政府還實現(xiàn)了收支平衡，略有盈余，這在民國財政史上絕無僅有。

（作者為歷史學(xué)博士，現(xiàn)供職于國務(wù)院臺灣事務(wù)辦公室）