“主要矛盾解決了，次要矛盾上升為主要矛盾，一些小的條款，可能成為項目成敗的關(guān)鍵?！比斡詈饺绱嗣枋鯬PP項目談判的艱難。

作為北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司（簡稱“京投公司”）融資計劃部的負責人，任宇航及團隊已經(jīng)為了北京地鐵16號線的PPP模式（政企合作伙伴關(guān)系）項目談判，忙了一年多，光是談判的合同就有厚厚一摞。談判已經(jīng)進入最后階段，特許經(jīng)營者選定了香港鐵路有限公司（簡稱港鐵）。

5月16日，在北京京投大廈的辦公室里，任宇航與他的同事、項目經(jīng)理李艷平接受了《財經(jīng)國家周刊》記者的專訪。

任宇航表示，京投公司作為北京市政府最大的融資平臺，在項目前期的合同中需要考慮得十分周全，比如在什么樣的特殊情況下，政府可以保留收回項目的權(quán)利。他將其稱為“糾偏機制和容錯機制”，這樣可以最大限度地保證政府在合同中利益不受損。

北京地鐵16號線并非北京市以PPP模式運營的第一個軌道交通項目。2003年底地鐵4號線尋找戰(zhàn)略投資者時，京投公司已經(jīng)引入PPP概念，選定港鐵作為合作對象，雙方于2006年4月簽署了特許經(jīng)營協(xié)議。還有北京地鐵14號線，也是和港鐵以PPP模式進行合作。

通過和港鐵合作，北京市政府不僅獲取了項目融資，更為重要的是提升了政府的契約精神和管理水平，并通過引入市場競爭提升了公共服務水平。

4號線PPP解剖

據(jù)任宇航介紹，在北京4號線方案中，項目建設(shè)分為建設(shè)期（4年）和運營期（30年）。其中項目建設(shè)期投資分為A、B兩部分。A部分土建工程投資需107億元，由京投公司負責，B部分設(shè)備裝置的投資需46億元，由組建的PPP項目公司——北京京港地鐵有限公司負責投資；運營期通過票款收入，港鐵進行運營維護并收回投資，由北京市交通委負責監(jiān)管，待30年特許經(jīng)營期結(jié)束后無償移交給京投公司。

李艷平表示，在PPP項目公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)設(shè)置上，京投公司花了很大的心思。京投、港鐵、首創(chuàng)的占股比例分別為2%、49%、49%，這既符合當時外資投資占股不能超過50%的政策規(guī)定，又沒有絕對的控股方，可充分發(fā)揮各方優(yōu)勢調(diào)動股東積極性；并且方便京投公司在特許經(jīng)營期結(jié)束后對B部分資產(chǎn)有效接管。

PPP公司設(shè)立5名董事，其中京投公司委派1名，首創(chuàng)委派2名，港鐵委派2名，京投公司委派的董事?lián)味麻L。這樣一旦港鐵和首創(chuàng)發(fā)生意見分歧需要投票決定時，京投可以從中協(xié)調(diào)，且京投的一票至關(guān)重要。

待4號線項目土建工程竣工驗收后，PPP公司取得了A部分的資產(chǎn)使用權(quán)，負責地鐵4號線的運營管理、全部設(shè)施的維護和除洞體外的資產(chǎn)更新，以及站內(nèi)的商業(yè)經(jīng)營，通過地鐵票款收入及站內(nèi)商業(yè)經(jīng)營收入回收投資。

李艷平介紹，京投公司在方案中也設(shè)立了風險分擔機制，包括完工風險安排、客流風險安排、票價風險安排等。

在客流方面，規(guī)定如果連續(xù)3年的當年實際客流量比預測客流量低85%，則PPP公司可以向政府申請補貼；票價方面，如果實際平均人次票價低于特許經(jīng)營協(xié)議規(guī)定的測算票價水平，市政府將就其差額給予PPP公司作為補償，如果實際平均人次票價收入水平高于測算票價收入水平，則PPP公司需將其差額的70%返還給政府。

2010年、2011年，北京市發(fā)改委和國家發(fā)改委分別對4號線PPP項目進行了評價，認為引入社會投資有效緩解了當時北京市政府的投資壓力。

港鐵中國業(yè)務首席執(zhí)行官易珉介紹，如果4號線采用傳統(tǒng)模式投資，北京市政府的財政支出總額大概是600多億元，采用PPP模式讓北京市政府減少財政支出大約100億元。

但任宇航坦言，如今北京市已不再提“4號線采用PPP模式節(jié)省了100億元投資成本”的說法，原因有二：一方面，在特許經(jīng)營期30年之間會發(fā)生哪些事情，是提前預料不到的；另一方面，北京市政府為地鐵運營支付了高額的票價補貼，為地鐵4號線支付的票價補償為4元/張，為其他線路支付的票價補償為0.5元/張。前者含設(shè)備更新等成本，后者只有運營成本。

契約精神

“京投在整個過程中，在政府投融資中扮演的角色其實就是平衡，平衡建設(shè)期資金和運營期資金?！比斡詈綄Α敦斀?jīng)國家周刊》記者說。

地鐵在建設(shè)初期是“吸錢”的，建一條線大約需要500億元，建完后每年的運營還需要財政補貼，不斷填錢。然而，軌道交通對一個城市的布局而言，可謂百年大計，再過50年，軌道交通可能就變成北京市政府的“印鈔機”了。項目長期回報的特點決定了其管理與短期推高GDP（國內(nèi)生產(chǎn)總值）思維下的項目管理大有不同?！斑^程中政府得到了進步，學會了契約精神?！比斡詈奖硎?。

地鐵4號線是北京首個軌道交通的特許經(jīng)營項目。在此之前，北京地鐵全部由國有獨資的北京地鐵集團負責。

“當時北京市政府對于國際上普遍使用的地鐵準點率、設(shè)備可用小時數(shù)等概念比較陌生，更談不上考慮如何監(jiān)管特許經(jīng)營方。”任宇航說，港鐵的進入將這些理念帶進了北京地鐵，隨后，北京市依據(jù)這些國際通行概念制定了適用于北京地鐵的監(jiān)管辦法。

任宇航介紹，在隨后采用PPP模式運營的北京市地鐵14號線招商中，京投公司變得越發(fā)成熟，降低了保底客流下限，上調(diào)了超額客流收入的政府分成比例，最大限度地保障了政府和公眾利益。

正在制定方案中的地鐵16號線，再次創(chuàng)新了融資模式，引入了保險資產(chǎn)股權(quán)投資120億元，幾乎全部覆蓋了建設(shè)期成本。任宇航還打算在日后的高鐵、有軌電車、市郊鐵路的建設(shè)中，利用國家正在研究的政策，把線路沿線土地的綜合開發(fā)的理念嫁接到PPP項目中，完全覆蓋政府投資成本，以一部分土地的收益沖抵政府運營補貼。

任宇航也坦言，政府讓社會投資者以PPP模式進行合作，也是斗智的過程。對北京市地鐵16號線有意的投資者眾多，由于資歷、經(jīng)驗都不足以讓北京市政府信服，最終選定的仍是港鐵。但多家投資者之間的競爭關(guān)系，讓政府占據(jù)了一些談判優(yōu)勢。

“PPP不是一槌子的買賣，其中的契約精神非常重要。風險要共擔，利益要共享，誰也不要獨享利益，誰也不要牟取暴利?！币诅氡硎?，4號線還獲得了一個經(jīng)驗，就是能夠讓PPP公司越早介入建設(shè)期越好，能夠促使政企雙方理念協(xié)同，也能擴大政府的融資規(guī)模。